Внешняя политика России в 1992-2009 г.

После распада Советского Союза и провозглашения Содружества Независимых Государств (СНГ) Российская Федерация, выступив в качестве правопреемника СССР на международной арене, заняла место постоянного члена Совета Безопасности ООН и утвердила за собой статус великой ядерной державы. Вместе с тем сложившаяся принципиально новая геополитическая обстановка в системе международных отношений потребовала от российского руководства разработки соответствующей концепции внешней политики. Постепенно сформировалось два важнейших направления российской внешней политики: становление и развитие отношений с бывшими советскими республиками (так называемым ближним ("новым") зарубежьем) и развитие отношений с ведущими странами Запада, в первую очередь США и странами Европы, а также с крупнейшими державами Азии (Япония, Китай, Индия).

Во внешней политики России начиная с 1991 г. условно можно выделить три основных этапа эволюции:

- 1992-1993 гг. - интенсивный поиск приоритетных направлений внешней политики новой России в связи с распадом господствовавшей в течение всего послевоенного периода двухполюсной системы "Восток - Запад", лидерами которой являлись СССР и США;

- 1994-1998 гг. - гармонизация внешнеполитического курса России с курсами ведущих индустриальных держав мира, повышение степени ее интегрированности в мировую экономическую систему и усиление ее влияния в деятельности авторитетных международных организаций, укрепление позиций на постсоветском пространстве с ориентацией на более тесные и плодотворные двусторонние отношения со странами СНГ;

- с 1999 г. - по настоящее время - период трансформации внешнеполитической доктрины Российской Федерации, основанной на понимании многополюсности мирового развития, новых вызовов международному сообществу и реалий угроз со стороны международного терроризма, разработка и осуществление концепции стратегического партнерства с крупнейшими индустриально развитыми державами как Запада, так и Востока.

Россия и новые независимые государства на постсоветском пространстве. Отношения России с новыми независимыми государствами на постсоветском пространстве (бывшими советскими республиками в составе Союза ССР) поначалу определялись проблемами формирования политического и экономического сотрудничества в рамках СНГ, защитой интересов русскоязычного населения (25 млн человек) в ближнем зарубежье, раздетом "наследства" некогда единого союзного государства, прежде всего огромного военного (в том числе ракетно-ядерного) потенциала советских Вооруженных Сил.

Сразу же после распада СССР резко обострились отношения России с Украиной, что было связано с проблемой раздела Черноморского флота, вопросом о статусе Крыма и военно-морской базы Севастополя. Попытка создания Объединенных Вооруженных Сил (ОВС) СНГ, предпринятая в первой половине 1992 г., не увенчалась успехом. В связи с этим российское руководство в мае 1992 г. приняло решение о формировании Вооруженных Сил РФ. Их численность была установлена законодательством в размере 1% от общего числа населения страны. Это повлекло за собой резкое сокращение общего числа военнослужащих и разработку программы необходимой реорганизации всей структуры Вооруженных Сил РФ. Одновременно происходил вывод военных российских группировок из стран бывшего Варшавского блока, с территории объединенной Германии и республик Прибалтики. В комплексе военных вопросов важное место занимала проблема сокращения ядерного потенциала, доставшегося России в наследство от СССР. После распада союзной державы ракетно-ядерное вооружение сохранилось не только на территории России, но и Белоруссии, Украины, Казахстана. Три бывших советских республики декларировали свой безъядерный статус и обязались передать находившееся на их территории ядерное оружие России. Однако в связи с осложнением российско-украинских отношений Киев долго оттягивал практическое осуществление передачи ядерного арсенала. Лишь в январе 1994 г. в Кремле было подписано совместное американо-российско-украинское заявление о ликвидации ядерного оружия на Украине и ее присоединение к Договору о нераспространении ядерного оружия.

Военно-политические проблемы, пожалуй, являлись наиболее значимыми при "цивилизованном разводе" (по выражению первого президента Украины Л. М. Кравчука) бывших советских республик, так как на начальной стадии развития СНГ преодолеть мощную волну центробежных тенденций в руководстве новых независимых государств так и не удалось. Вместе с тем, несмотря на все заявления о полной "независимости и суверенитете", государства ближнего зарубежья не могли обойтись без эффективной военно-политической поддержки России. Выходом из создавшейся ситуации (после распада ОВС СНГ) стало заключение 15 мая 1992 г. в Ташкенте Договора о коллективной безопасности (ДКБ), подписи под которым поставили лидеры Армении, Казахстана, России, Узбекистана, Таджикистана и Туркмении; к концу 1993 г. к ДКБ присоединились Азербайджан, Белоруссия и вошедшая в 1993 г. в СНГ Грузия.

Выступая под эгидой Содружества, Вооруженные Силы России в 1992-1993 гг. взяли на себя важные функции по урегулированию межнациональных и межэтнических конфликтов, вспыхнувших па периферии постсоветского пространства (приднестровский, осетино-грузинский, грузино-абхазский и межтаджикский конфликты).

После того как распад союзного государства приобрел необратимый характер, а его основные материальные и военные ресурсы были разделены, связи между странами - участниками СНГ стали приобретать все более отчетливый межгосударственный характер. Наступил некоторый прогресс в развитии структур СНГ. 22 января 1993 г. семь стран Содружества подписали в Минске Устав СНГ. Однако эффективность межгосударственных органов СНГ, прежде всего Совета глав государств и Совета глав правительств, оставалась весьма незначительной. Основной проблемой являлось налаживание взаимовыгодного экономического сотрудничества стран СНГ. Но из-за развала к концу 1992 г. рублевой зоны Россия была вынуждена перейти на торговлю со странами Содружества в первую очередь энергоресурсами по мировым ценам. В результате внешний долг бывших советских республик начал стремительно расти, а товарооборот в рамках СНГ существенно снизился. Таким образом, за первые два года существования Содружества дезинтеграционные процессы на постсоветском пространстве значительно усилились. Лишь с 1994 г. между странами - членами СНГ наметились тенденции к большему экономическому и политическому сотрудничеству. Особую популярность приобрел тезис о "разно-скоростной и разноуровневой интеграции". В связи с этим главным направлением в сотрудничества России со странами СНГ явилось налаживание двусторонних отношений. В октябре 1994 г. на очередном саммите лидеров СНГ было принято решение о создании Межгосударственного экономического комитета и формировании Таможенного союза государств - участников Содружества. 29 марта 1996 г. был подписан четырехсторонний договор "Об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях" между Белоруссией, Казахстаном, Киргизией и Россией. В рамках этого договора было принято решение о создании исполнительных органов "четверки", а 2 апреля 1996 г. в Москве состоялось подписание Договора об образовании Сообщества Белоруссии и России. Председателем Высшего совета Сообщества был утвержден президент Белоруссии А. Г. Лукашенко. Дата подписания договора была объявлена Днем единения народов России и Белоруссии, что для большинства граждан обеих стран зримо продемонстрировало возрождение славянского единства. Ровно через год российско-белорусское Сообщество было преобразовано в Союз Белоруссии и России, 23 мая 1997 г. был одобрен его Устав, затем был утвержден Союзный Договор России и Белоруссии. С января 2000 г. официальное название Союза - Союзное государство России и Белоруссии.

Формирование Россией и странами СНГ единого экономического пространства со свободным движением товаров, услуг, капитала и рабочей силы осуществлялось государствами Содружества с учетом договоренностей, достигнутых ими в области создания зоны свободной торговли. Полностью удалось согласовать вопросы, связанные с формированием зоны свободной торговли с Азербайджаном, Арменией, Казахстаном и Киргизией.

В рамках продолжавшегося процесса создания Белоруссией и Россией Союзного государства основное внимание было направлено на дальнейшую реализацию Договора о его создании и Программы действий по его выполнению. Одним из наиболее значительных итогов 2000 г. является подписание Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Белоруссия о введении единой денежной единицы и формировании единого эмиссионного центра Союзного государства. Но и к концу 2002 г. между Москвой и Минском, несмотря на постоянные контакты и встречи на высшем уровне, так и не сложилась общая концепция формирования единого Союзного российско-белорусского государства.

Важным результатом в процессе формирования Таможенного союза государств - членов СНГ стало подписание в феврале 2000 г. Соглашения об общем таможенном тарифе государств-участников Таможенного союза, направленного на проведение единой тарифной политики, формирование механизма согласования и применения единых ставок ввозных таможенных пошлин. Так, 10 октября 2000 г. на заседании Межгосударственного Совета государств-участников Таможенного союза был подписан Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС).

На фоне сближения славянских государств российско-украинские отношения, из-за раздела Черноморского флота и определения статуса Севастополя, долгое время продолжали оставаться напряженными, и лишь после того, как Россия пошла навстречу Украине в урегулировании этих вопросов, в конце мая 1997 г. в Киеве было подписано соглашение о параметрах раздела Черноморского флота на территории Украины (в Крыму), а также об аренде Севастопольской военно-морской базы. В результате 31 мая 1997 г. между Москвой и Киевом состоялось подписание Договора о дружбе, сотрудничестве и партнерстве. Вместе с тем российско-украинские отношения и поныне являются одной из самых сложных проблем российской внешней политики. К числу ключевых вопросов относится проблема погашения "энергетической" задолженности Киева Москве, одним из возможных способов решения которой стала разработка российско-украинского соглашения "газ в обмен на стратегические бомбардировщики", а также привлечение российского капитала к акционированию крупнейших промышленных предприятий Украины. Для решения этой проблемы российским послом на Украине в 2000 г. был назначен бывший руководитель Правительства РФ В. С. Черномырдин (в конце 2008 г. его сменил бывший министр социального развития М. Ю. Зурабов).

Россия внесла весомый вклад в укрепление безопасности и проведение миротворческих операций на постсоветском пространстве. Так, 21 июля 1994 г. состоялось подписание российско-молдавского соглашения при участии лидеров "самопровозглашенной" Приднестровской Молдавской республики о прекращении боевых действий и разводе противоборствующих группировок в Приднестровье. 8 мая 1997 г. при гарантии президентов России и Украины лидеры Молдовы и Приднестровья подписали в Москве Меморандум об основах нормализации отношений. Также при посредничестве России летом 1997 г. впервые состоялись прямые переговоры лидеров Грузии и Абхазии Э. А. Шеварнадзе и В. Г. Ардзинбы с целью урегулирования грузино-абхазского конфликта. Помимо этого в Москве состоялось подписание соглашения о прекращении боевых действий и формировании комиссии по национальному примирению в Таджикистане.

Вместе с тем эффективность межгосударственного сотрудничества в рамках СНГ до сих пор оставалась весьма невысокой. Хотя к настоящему времени в рамках Содружества заключено свыше тысячи различных международно-правовых актов, абсолютное большинство из них носит либо рекомендательный, либо декларативный характер, а к числу работающих документов можно причислить одну треть. Еще в октябре 1997 г. на встрече в Кишиневе лидеры 11 стран СНГ приняли решение о необходимости подготовки предложений по реорганизации структуры Содружества, отказавшись от подписания очередных деклараций. Но даже эти и подобные инициативы не реализуются на практике в рамках весьма неповоротливого механизма межгосударственных органов СНГ, насчитывающих ныне около 70 советов, бюро и других зачастую бюрократизированных структур. Фактически после августа 1998 г. политика России по отношению к странам "ближнего зарубежья" сводилась к "цивилизованному" отступлению, о чем свидетельствует, например, "регионализация" существующего де-юре СНГ. Под внешне "единым зонтиком" СНГ и его структур, как бы "цивилизованно прикрывающих" нынешний пейзаж постсоветского пространства, отчетливо выделяются ряд разнообразных межгосударственных союзов, три из которых уже юридически оформлены:

- Союз России и Белоруссии, крайне медленно приближающийся к федеративному образованию;

- Таможенный союз "пяти", с 2001 г. - Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС), где помимо двух славянских партнеров присутствуют четыре новых государства Центральной Азии;

- Шанхайская организация сотрудничества (ШОС) - региональная международная организация, основанная в 2001 г. лидерами Китая, России, Казахстана, Таджикистана, Киргизии и Узбекистана. За исключением Узбекистана, остальные страны являлись участницами "Шанхайской пятерки", основанной в результате подписания в 1996- 1997 гг. между Казахстаном, Киргизией, Китаем, Россией и Таджикистаном соглашений об укреплении доверия в военной области и о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы.

Среди организаций стран Содружества особое место занимает блок ГУАМ как весьма перспективное в нынешних условиях глобального кризиса мирового миропорядка межгосударственное политико-экономическое объединение, включающее Грузию, Украину, Азербайджан и Молдову. Смыслом создания политико-экономического и военного союза ГУАМ являлось дистанцирование стран-участниц нового блока от России. Эти государства СНГ объединяет прежде всего стремление ослабить влияние Москвы на южном фланге российской сферы безопасности, а также последовательное вытеснение России из экономического и военно-политического постсоветского пространства путем формируемой альтернативной транспортно-коммуникационной системы, обеспеченной присутствием сил НАТО в Закавказье. Именно в рамках этих подходов выстраивалась внешнеполитическая концепция Тбилиси, Киева и Кишинева, стремящихся путем заигрывания с Западом усиливать давление на Москву. Например, еще в 2002 г. Украина заявила о готовности подать заявку на вступление в НАТО. Этим же объяснялось обострение российско-грузинских отношений, вызванное неспособностью Тбилиси взять под свой контроль ситуацию в Панкисском ущелье, где сосредоточены базы международных террористов, готовящих чеченских боевиков-сепаратистов.

Однако в конце ноября 2003 г. политический кризис в Грузии привел к так называемой "бархатной революции роз": произошло смещение с поста президента Эдуарда Шеварнадзе, а затем избрание на пост главы государства молодого энергичного политика Михаила Саакашвили. В отличие от Грузии, в Азербайджане осенью 2003 г. переход власти к новому поколению политиков произошел относительно спокойно: на смену скончавшемуся после тяжелой болезни президенту Гейдару Алиеву в полном соответствии с законодательством к власти в Баку пришел его сын Иль-хан Алиев. Через год, осенью 2004 г., президентские выборы на Украине привели к развертыванию кампании гражданского сопротивления: в Киеве разразилась так называемая "оранжевая революция". Под давлением митинговавших на "Майдане незалежности" манифестантов на пост президента Украины в начале 2005 г. был избран Виктор Ющенко. Ныне дальнейшее решение проблем территориальной целостности своих государств в Тбилиси, Баку и Киеве все более связывают не с Москвой, а с Вашингтоном, НАТО и программой "восточного партнерства", осуществляемой Евросоюзом.

На рубеже тысячелетия новые угрозы вторжения в страны Центральной Азии со стороны афганских талибов вызвали активизацию интеграционных процессов в этом регионе. После трагедии 11 сентября 2001 г. в Нью-Йорке и Вашингтоне, когда террористы-камикадзе из стана исламских фундаменталистов в результате авиационных террористических актов разрушили два небоскреба Всемирного торгового центра и повредили здание Пентагона, США и их союзники по НАТО заявили о проведении антитеррористической операции в Афганистане с целью ликвидации режима движения Талибан и уничтожения баз боевиков организации "Аль-Каида" террориста-миллиардера Усамы Бен Ладена. В этих условиях Россия выступила как интегрирующая сила в Центрально-Азиатском регионе для консолидации всех антиталибских сил. Президент РФ В. В. Путин активно поддержал так называемые силы "Северного альянса" и президента Афганистана в изгнании Раббани, оказав значительную материально-техническую помощь. После окончания военной фазы антитеррористической операции к началу 2002 г. отношения Москвы и Кабула получили новый импульс позитивного развития, где при помощи США и государств-членов антитеррористической коалиции был установлен режим "переходного правительства" во главе с Хамидом Карзаем. Во время визита последнего в Россию 11 марта 2002 г. российско-афганское сотрудничество получило дальнейшее развитие. Более того, весной 2002 г. под влиянием благожелательной политики Вашингтона позиции Москвы на постсоветском пространстве даже усилились. Так, 14 мая 2002 г. в Москве состоялось преобразование блока шести стран-участниц Договора о коллективной безопасности (Россия, Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия и Таджикистан) в Организацию ДКБ (ОДКБ) как полноценного военно-политического альянса, а через три недели (5-6 июня) в Петербурге состоялась встреча глав государств Шанхайской организации сотрудничества (ШОС), в которой помимо России и Китая принимают участие лидеры четырех государств Центральной Азии. Таким образом, под влиянием российско-американского сотрудничества на базе совместной борьбы с международным терроризмом наблюдается укрепление позиций России в Центральной Азии. Но говорить о стабильности в этом регионе пока еще рано. В частности, весной 2005 г. произошли серьезные политические события в Киргизии, где в ходе так называемой "зеленой революции" президент страны Оскар Акаев был вынужден покинуть свой пост. Проблемам укрепления военно-политического сотрудничества, усилению способов взаимодействия в контртеррористических мероприятиях, а также развитию взаимовыгодного экономического партнерства была посвящена встреча глав государств-членов СНГ, которая состоялась в октябре 2002 г. в столице Молдавии и Кишиневе.

На пространстве СНГ Россия проводит линию на развитие многосторонних форматов сотрудничества на основе принципа разноуровневой и разноскоростной интеграции. Двусторонние отношения со странами СНГ строились на основе прагматизма и взаимного учета интересов, осуществлялся перевод торгово-экономических связей на рыночную основу. Приоритетное внимание уделялось совершенствованию интеграционных процессов в СНГ, ЕврАзЭС, ОДКБ и Союзном государстве России и Белоруссии. Несмотря на объективные трудности, СНГ продолжало играть роль важного инструмента поддержания и регулирования многоплановых связей между постсоветскими государствами. В центре усилий российской дипломатии на этом направлении находились вопросы реформирования Содружества и определения дальнейших путей его развития. Россия приняла активное участие в разработке Концепции дальнейшего развития СНГ, которая вместе с Планом основных мероприятий по ее реализации была одобрена на заседании Совета глав государств Содружества в Душанбе 5 октября 2007 г. С принятием этих документов Содружество получило отвечающий реалиям времени вектор своего развития. Однако в развитии двусторонних отношений странами СНГ до сих пор существует немало проблем. Так, огромное количество вопросов возникает в отношениях между Москвой и Киевом, вызванных постоянными антироссийскими демаршами украинского руководства в сфере образования, культуры, дискриминации русскоязычного населения, искажения братских отношений двух пародов в процессе "суверенизации прошлого", регулярными кризисами оплаты задолженности по газоснабжению (несанкционированный забор российского газа, поставляемого через украинскую территорию в страны Европы).

На протяжении последних лет продолжался затяжной кризис в отношениях с Грузией, вызванный откровенной антироссийской политикой ее руководства. Вывод российских войск из Грузии и ликвидация военных баз Вооруженных Сил РФ не только не стабилизировало ситуацию вокруг фактически независимых республик Абхазии и Южной Осетии, формально находящихся в составе Грузии, но и привело к осуществлению беспрецедентной по своим масштабам военно-политической авантюры Тбилиси в Южной Осетии. В ночь на 8 августа 2008 г. грузинские войска начали интенсивный обстрел южноосетинской столицы г. Цхинвала с применением гаубиц и установок залпового огня "Град". Командиру группировки российских миротворцев, находящихся в зоне конфликта на основе мандата ООН, грузинская сторона сообщила, что приступает к силовому наведению конституционного порядка в Южной Осетии. Когда грузинские войска пошли на штурм Цхинвала, Россия потребовала срочного созыва Совета безопасности ООН, который так и не смог принять даже заявления по поводу происходящей гуманитарной трагедии осетинского народа. В результате руководство России приняло решение о проведении против вторгшихся грузинских войск военной операции по принуждению к миру. 8 августа в Южную Осетию вошли два усиленных батальона ВС РФ. Россия привела два обоснования ввода своих войск: миротворческий мандат, который требует от нее вступить в конфликт на стороне тех, кто подвергся нападению, и гибель миротворцев. Утром 10 августа к грузинской границе подошли флагман Черноморского флота ракетный крейсер "Москва" и сторожевой корабль "Сметливый". Вечером того же дня российские корабли потопили у берегов Абхазии один из четырех грузинских ракетных катеров, который, по данным ВМФ РФ, вошел в зону безопасности. Благодаря решительным мерам России в зоне конфликта уже 11 августа боевые действия удалось прекратить и выдворить агрессоров с территории Южной Осетии. Президент Франции Николя Саркози, занимавший пост главы страны-председателя Евросоюза, заявил о необходимости установления точных сроков прекращения огня в зоне грузино-осетинского конфликта. Вскоре Президент РФ объявил о завершении операции по принуждению к миру. Цель операции была достигнута, безопасность миротворцев и мирных жителей обеспечена, агрессор наказан, а возможные очаги агрессии уничтожены. План мирного урегулирования в зоне грузино-югоосетинского конфликта 14 августа 2008 г. был разработан при участии французского президента, а 16 августа 2008 г. этот документ был подписан всеми сторонами конфликта. После этого российско-грузинские отношения были расторгнуты, Тбилиси полностью вышел из структуры СНГ.

В сентябре 2008 г. Россия официально признала суверенитет Южной Осетии и Абхазии, заключив с ними официальные договоры о взаимопомощи, а в апреле 2009 г. выдвинула свои контингенты пограничных войск на грузино-абхазскую и грузино-югоосетинскую границы. Однако данная проблема в рамках тугого узла международных противоречий, сформировавшихся на Кавказе, еще далека от своего решения.