Статья 44. Устав муниципального образования

1. Уставом муниципального образования должны определяться:
1) наименование муниципального образования;
2) перечень вопросов местного значения;
3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;
6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;
7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц;
8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.
2. Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
3. Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан.
4. Проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.
Не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.

5. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
6. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть:
1) противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;
2) нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
7. Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
8. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления (за исключением полномочий, срока полномочий и порядка избрания выборных должностных лиц местного самоуправления), вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений.

Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и предусматривающие создание контрольного органа муниципального образования, вступают в силу в порядке, предусмотренном абзацем первым настоящей части.

1. Система основных организационно- структурных форм разделения полномочий между представительными и исполнительно – распорядительными органами муниципального образования.

Четко определенный объем полномочий и установленная ответственность за их реализацию являются важнейшими признаками любой публичной власти, в том числе и муниципальной. При этом полномочия должны быть разграничены между институтами муниципальной власти. Без конкретного определения объема полномочий, за который должен отвечать каждый вид органов местного самоуправления, эффективное осуществление муниципальной власти невозможно. Поэтому разграничение полномочий между представительным и исполнительно-распорядительным органами местного самоуправления является одним из значимых направлений развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Разграничение компетенции не только позволяет оптимизировать функции, осуществляемые различными органами местного самоуправления, но и не допускает сосредоточения всей власти в каком-либо одном органе, что, в свою очередь, позволяет органам власти эффективно реализовывать свои полномочия, наиболее полно учитывая интересы населения.

Кроме этого, разграничение компетенции между органами местного самоуправления в полной мере позволит распространить на муниципальный уровень публичной власти принцип разделения властей, на котором, согласно ст. 10 Конституции РФ, основано осуществление только государственной власти.

Реализация указанного принципа обеспечивается нормативным установлением баланса полномочий различных ветвей власти и осуществляющих ее органов.

К сожалению, ни Конституция РФ, ни Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее - Закон 2003 г.) не распространяют напрямую принцип разделения властей на уровень местного самоуправления, что нередко приводит к необоснованным действиям как представительного, так и исполнительно-распорядительного органов муниципальной власти, при которых фактически отсутствуют закрепленные законом цивилизованные процедуры разрешения возникающих при этом разногласий.

В определенном смысле разграничение компетенции органов местного самоуправления на законодательном уровне было реализовано в Законе РСФСР от 6 июля 1991 г. N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР", который разграничивал компетенцию между представительным и исполнительно-распорядительным органами местного самоуправления различных видов муниципальных образований, с разделением компетенции на блоки.

Однако такой подход имеет недостаток, заключающийся в отсутствии его универсальности. Так как многие федеральные законы содержат положения, устанавливающие определенный объем компетенции органов местного самоуправления в той или иной сфере правоотношений, возникает проблема отнесения этих полномочий к компетенции представительного либо исполнительно-распорядительного органов. Данная проблема связана с тем, что в настоящий момент еще не разработан четкий критерий разграничения компетенции между различными органами местного самоуправления с учетом их особенностей, позволяющих наиболее эффективно решать те или иные вопросы.

Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вообще не устанавливал разграничения компетенции между органами местного самоуправления. Более того, не предусматривалось обязательности создания исполнительно-распорядительного органа, Закон устанавливал обязательность создания только представительного органа местного самоуправления (ст. 14, 15).

Необходимо отдать должное Закону 2003 г., в котором закреплен ряд положений, выполняющих роль отдельных элементов системы сдержек и противовесов в отношениях между представительным органом местного самоуправления и исполнительно-распорядительным органом.

Во-первых, Законом 2003 г. предусмотрены в качестве обязательных органов местного самоуправления и представительный орган, и исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления - местная администрация, наделенная исполнительно-распорядительными полномочиями (ст. 34).

Во-вторых, дано начало разграничению представительных и исполнительно-распорядительных функций. Так, в п. 4 ч. 2 ст. 36 Закона 2003 г. закреплен запрет на совмещение исполнения полномочий председателя представительного органа муниципального образования и полномочий главы местной администрации. В дополнение к этому в ч. 6 ст. 40 Закона 2003 г. установлен запрет на совмещение полномочий муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления.

Баланс полномочий обеспечивается и правом главы муниципального образования, являющегося главой местной администрации, отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования (право вето), и возможностью представительного органа преодолеть вето главы квалифицированным большинством голосов, равным не менее чем две трети от установленной численности депутатов (ч. 13 ст. 35 Закона 2003 г.).

В качестве элемента системы сдержек и противовесов имеет определенное значение роль представительного органа в формировании исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Так, условия контракта для главы местной администрации, порядок проведения конкурса, число членов конкурсной комиссии утверждаются представительным органом муниципального образования, сами члены конкурсной комиссии назначаются также представительным органом. Кроме этого, представительным органом утверждается структура местной администрации (ст. 37 Закона 2003 г.).

То есть из анализа вышеназванных норм можно утверждать, что в Законе 2003 г. принцип разделения властей действует в форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления, по признаку их функционального различия.

Тем не менее полного разграничения компетенции представительного органа и исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления на уровне Закона 2003 г. не происходит, определяющая роль при этом отводится уставу муниципального образования, в котором, согласно п. 5 ч. 1 ст. 44 данного Закона, и должен быть закреплен конкретный объем полномочий каждого органа местного самоуправления конкретного муниципального образования.

Тем не менее не во всех уставах муниципальных образований четко закреплен критерий разграничения компетенции между представительным и исполнительно-распорядительным органами местного самоуправления, который бы в полной мере обеспечивал реализацию принципа разделения властей.

Это зачастую приводит к "пересечению компетенций". Здесь основная причина кроется в неясной постановке данного вопроса на уровне федерального законодательства. А именно в отсутствии в Законе 2003 г. единого универсального критерия разграничения компетенции между представительными и исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.

Без универсального критерия вообще теряет смысл всякое разграничение, которое становится просто механическим разделением, не привносящим в организацию деятельности органов местного самоуправления никакой упорядоченности.

Данный критерий должен быть определен в Законе 2003 г. именно по функциональному признаку: представительная власть формулирует общие правила по вопросам местного значения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а исполнительно-распорядительная власть - обеспечивает их проведение в жизнь.

Так будет в полной мере обеспечен баланс полномочий, нормальное взаимодействие и сотрудничество всех ветвей муниципального уровня публичной власти, что, несомненно, положительно отразится на результатах совместной деятельности органов местного самоуправления каждого муниципального образования нашей страны.

1. Понятие и система основных организационно-правовых и управленческих форм работы органов местного самоуправления.

Система органов местного самоуправления определяется наличием определенных субъектов управления и отношениями между ними. Однако между ними существуют значительные различия в правовом статусе, порядке формирования (избрания), компетенции, сроке существования, порядке привлечения к ответственности и т. д. В системе органов местного самоуправления по-особенному проявляется принцип разделения властей. Выделяют три основных субъекта управ-

ленияв рамках системы органов местного самоуправления:

1) представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

2) исполнительный орган местного самоуправления

(местная администрация);

3) глава муниципального образования (местной администрации).

Взаимоотношениямежду указанными субъектами системы органов местного самоуправления можно классифицировать по следующим основаниям:

1 )по способу образования:

а) представительный орган местного самоуправления избирается всем населением на основе мажоритарной, пропорциональной либо смешанной системы;

б) исполнительный орган местного самоуправления формируется главой муниципального образования самостоятельно либо с согласия представительного органа местного самоуправления;

в) глава муниципального образования избирается всем населением самостоятельно либо представительным органом местного самоуправления из числа депутатов;

2) в зависимости от правового статуса главы муниципального образования:

а) глава местной администрации;

б) глава представительного органа местного самоуправления ;

в) глава местной администрации и представительного органа местного самоуправления одновременно;

3) в зависимости от характера участия главы муниципального образования в работе представительного органа местного самоуправления:

а) организует работу представительного органа, но не имеет права решающего голоса;

б) участвует в работе представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса по всему кругу вопросов или по отдельным вопросам работы представительного органа местного самоуправления;

в) имеет право отлагательного вето на решения представительного органа местного самоуправления;

4) по характеру взаимоотношений между главой муниципального образования и исполнительным органом местного самоуправления:

а) глава муниципального образования лично руководит деятельностью исполнительного органа местного самоуправления;

б) глава муниципального образования осуществляет общее руководство, а оперативное управление работой исполнительного органа местного самоуправления осуществляет назначенный им руководитель местной администрации;

в) глава муниципального образования вовсе не участвует в работе исполнительного органа местного самоуправления, а местная администрация возглавляется назначенным руководителем.

1. Истоки становления и развития местного самоуправления в России.

Становление муниципального права на территории РФ прошло длительный путь и еще не завершено. Становление и развитие муниципального права напрямую зависит от совершенствования системы местного самоуправления.

Развитие муниципального права на территории Россиирассматривается поэтапно:

1) до 1864 г.;

2)в период 1864-1870 гг. Земская и городская реформы;

3) в период 1905-1907 гг.;

4) в послереволюционный период;

5)реформирование местного самоуправления, формирование современной системы органов местного самоуправления в 90-е гг. XX в.

В отечественной теории права местное самоуправление всегда понималось по-разному. Например, Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечивается системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность де-

централизации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного самоуправления с данной местностью и населением».

Другой русский юрист М. И. Свешников характеризовал местное самоуправление как «новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенными местным административным органам, т. е. свободное участие народа в местной администрации».

Значительное влияние на формирование системы местного самоуправления оказывают регионы РФ. Россия является федеративным государством, именно поэтому и Российская Федерация, и субъекты РФ обладают правом принятия нормативно-правовых актов, обладающих высшей юридической силой, - законов. В рамках ст. 71 -73 Конституции РФ закреплены предметы исключительного и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Так, согласно ст. 72 Конституцией РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».

Однако различные авторы* предлагают разное прочтение данной конституционно-правовой нормы. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление не входит в систему государственного управления, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Предлагаются следующие варианты прочтения:

1) в совместном ведении находится «установление...местного самоуправления», т. е. закрепление местного самоуправления как неприкосновенного демократического института;

2) в совместном ведении находится ≪установление системы органов... местного самоуправления≫, т. е. закрепление общего подхода к формированию органов местного самоуправления;

3)в совместном ведении находится ≪установление общих принципов организации... местного самоуправления≫, т. е. закрепление общего подхода к правовому регулированию становления системы местного самоуправления. Федеральный законодатель придерживается именно этой точки зрения.

1. Система муниципальных правовых актов.