Бюджетный процесс в РФ

Бюджетный процесс— совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой.

В Российской Федерации бюджетный период, т.е. время совершения процесса исполнения бюджета, установлен с I января по 31 декабря; следовательно, он совпадает с календарным годом. Продолжительность бюджетного процесса значительно больше бюджетного периода, так как в бюджетный процесс включается время, необходимое для бюджетного планирования, последующего бюджетного контроля и других действий.

Бюджетный процесс осуществляется органами, наделенными в соответствии с законодательством бюджетными полномочиями, т.е. правами и обязанностями участников бюджетного процесса. Такими полномочиями наделены: органы представительной и исполнительной власти; финансовые и налоговые органы; органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного финансового контроля; главные распорядители бюджетных средств и распорядители бюджетных средств; государственные целевые внебюджетные фонды.

Бюджетный процесс включает:

• сводное финансовое планирование и прогнозирование;

• составление перспективного финансового плана;

• составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета;

• исполнение бюджета в течение бюджетного года;

• анализ и контроль исполнения бюджета.

Сводное финансовое планирование и прогнозирование

Сводный финансовый баланс государства позволяет увязать материальные и финансовые пропорции в народном хозяйстве, скоординировать показатели всех звеньев финансово-кредитной системы, обеспечить проверку сбалансированности прогноза экономического и социального развития государства, определить источники финансирования мероприятий, намеченных этим прогнозом, выявить резервы дополнительных финансовых ресурсов, произвести прогнозные финансовые расчеты, разработать направления финансовой политики.

Сводный финансовый баланс разрабатывается в Министерстве экономического развития и торговли РФ с участием Министерства финансов РФ на основе макроэкономических показателей.

Основная задача территориального сводного финансового баланса — определение объемов финансовых ресурсов, созданных, поступивших и использованных в регионе (как централизованных, аккумулированных и перераспределяемых территориальными бюджетами, так и децентрализованных, т.е. ресурсов предприятий, организаций и внебюджетных фондов).

Цель бюджетного прогнозирования — на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению. Своевременный учет результатов такого прогнозирования является важным условием для принятия наиболее эффективных мер в финансовой политике государства, региона.

Составление перспективного финансового плана

Перспективный финансовый план разрабатывается на три года с целью:

• создания условий для обеспечения сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации и федерального бюджета;

• обеспечения макроэкономической стабильности, предсказуемости и преемственности бюджетной, налоговой, таможенной, долговой и денежно-кредитной политики;

• исполнения действующих и принимаемых бюджетных обязательств РФ.

Перспективный финансовый план разрабатывается в три этапа.

На первом этапе разрабатываются и одобряются:

• основные направления налоговой и таможенной политики;

• основные показатели сводного финансового баланса РФ;

• сценарные условия, включая основные макроэкономические показатели, параметры и приоритеты социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу.

Основные направления налоговой политики разрабатываются Министерством финансов РФ. Основные направления таможенной политики разрабатываются в эти сроки Министерством экономического развития и торговли РФ (в части, касающейся определения порядка контроля таможенной стоимости товаров и транспортных средств, — совместно с Министерством финансов РФ). Основные направления налоговой и таможенной политики рассматриваются Бюджетной комиссией и одобряются Правительством РФ.

Сценарные условия разрабатываются Министерством экономического развития и торговли РФ, рассматриваются Бюджетной комиссией и одобряются Правительством РФ. Представляемые в Правительство РФ Министерством экономического развития и торговли РФ сценарные условия должны соответствовать проекту сценарных условий, с учетом которых разрабатывались основные направления налоговой и таможенной политики и основные показатели перспективного финансового плана, рассмотренные и согласованные Бюджетной комиссией.

Кроме того Минэкономразвития России разрабатывает основные показатели сводного финансового баланса страны, прилагаемые к сценарным условиям.

Сценарные условия разрабатываются, как правило, в двух вариантах — ожидаемом и базовом — исходя из прогнозируемого и базового уровней цен на нефть.

На втором этапе разрабатываются и утверждаются основные показатели перспективного финансового плана, а также основные направления долговой политики.

Основные показатели перспективного финансового плана и основные направления долговой политики разрабатываются Министерством финансов РФ, рассматриваются Бюджетной комиссией и до 1 апреля одобряются Правительством РФ с внесением в случае необходимости Правительством РФ изменений в основные направления налоговой и таможенной политики и (или) в сценарные условия.

Пояснительная записка к основным показателям перспективного финансового плана содержит их характеристику, анализ влияющих на них факторов и условий, их взаимосвязи со сценарными условиями, обоснование варианта, предлагаемого для формирования проекта перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета, обоснование приоритетных направлений распределения бюджета принимаемых обязательств, а также формирования расходов инвестиционного характера.

Основные направления долговой политики содержат анализ и прогноз объема и структуры государственного долга РФ, обоснование предложений по объемам заимствований на внутреннем и внешнем рынках, оценку стоимости обслуживания и объемов погашения госдолга РФ в плановом периоде.

На третьем этапе разрабатывается и утверждается проект перспективного финансового плана с целью определения основных параметров (характеристик) бюджетной системы РФ, в том числе федерального бюджета, а также установления предельных объемов бюджетов субъектов бюджетного планирования в плановом периоде.

Проект разрабатывается Министерством финансов РФ, рассматривается Бюджетной комиссией и одобряется Правительством РФ.

Разработка проекта перспективного финансового плана на плановый период осуществляется посредством корректировки основных параметров этого плана за последние два года и разработки основных параметров на третий год планового периода исходя из новых сценарных условий с учетом изменений объема и структуры доходов бюджетной системы РФ и расходных обязательств РФ в текущем году и плановом периоде.

Составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета

Проект федерального бюджета разрабатывается Министерством финансов РФ по поручению Правительства РФ. Работа над проектом бюджета начинается за двенадцать месяцев до начала планируемого года.

В задачу Министерства финансов входит разработка:

• проекта федерального бюджета;

• проектировок основных показателей федерального бюджета на средне-срочную перспективу;

• проекта федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год.

Исходной базой для разработки проекта федерального бюджета являются:

• бюджетное послание Президента Российской Федерации;

• перспективный финансовый план;

• прогноз социально-экономического развития РФ на очередной год;

• отчет об исполнении федерального бюджета в отчетном году и основные показатели ожидаемого исполнения федерального бюджета в текущем году;

• доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования;

• проекты федеральных законов (федеральные законы) о внесении изменений в законодательство РФ о налогах и сборах;

• реестр расходных обязательств РФ и изменения, которые планируется в него внести в связи с проектами нормативных правовых актов, определяющих расходные обязательства РФ.

Проект федерального бюджета разрабатывается в три этапа.

На первом этапе формирования проекта бюджета Минэкономразвития России разрабатывает (обновляет) сценарные условия экономического и социального развития на планируемый год, в которых отражены главные макроэкономические показатели и материалы для уточнения параметров среднесрочного прогноза экономического и социального развития страны, а также основные показатели сводного финансового баланса России.

После одобрения Правительством РФ этих сценарных условий Министерство финансов РФ разрабатывает основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на планируемый год и проектирования размеров основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу в составе показателей перспективного финансового плана. Кроме того рассматриваются предложения о минимальных размерах оплаты груда и пенсий, порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и пенсий в планируемом году и на среднесрочную перспективу.

На втором этапе Министерство экономического развития и торговли РФ разрабатывает и направляет в Минфин РФ проект федеральной адресной инвестиционной программы и предложения по распределению объемов государственных капитальных вложений по ведомственной структуре расходов бюджетов РФ.

На этом этапе субъекты бюджетного планирования в соответствии с методическими указаниями Министерства финансов РФ распределяют предельные объемы своих бюджетов на очередной год по главным распорядителям средств федерального бюджета, статьям функциональной и экономической классификаций расходов бюджетов РФ, бюджетным целевым программам и представляют указанное распределение, а также иные документы и материалы, необходимые для составления проекта федерального бюджета, в Министерство финансов РФ.

На третьем этапе Министерство финансов РФ на основе представленных субъектами бюджетного планирования расчетов, документов и материалов формирует проект федерального бюджета и прилагаемые к нему материалы и после рассмотрения Бюджетной комиссией вносит их в Правительство РФ.

Правительство РФ одобряет проект федерального бюджета для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Одновременно с проектом вносятся: доклад Правительства РФ о результатах и целях бюджетной политики и доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, оценка реализуемых ими или предложенных федеральных и ведомственных целевых программ, а также перспективный финансовый план, проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ и другие материалы, предусмотренные Бюджетным кодексом.

По результатам рассмотрения Минфин России вносит в Правительство РФ предложения по внесению изменений в перспективный финансовый план, а Минэкономразвития России составляет уточненный сводный финансовый баланс страны.

Порядок организации и проведения работ по составлению проекта территориального бюджета аналогичен работам, проводимым в Министерстве финансов РФ.

Этапы рассмотрения и утверждения проекта бюджета следующие.

Первый этап. После изучения документов: прогноз социально-экономического развития России, проекты федерального бюджета и бюджетов государственных целевых фондов, сводный финансовый баланс, перспективный финансовый план, материалы, характеризующие финансово-бюджетную политику на планируемый год Правительство вносит на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания РФ проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год. Вместе с проектом в Государственную Думу направляются следующие документы:

1) предварительные итоги социально-экономического развития РФ за истекший период текущего года;

2) прогноз социально-экономического развития РФ на планируемый год;

3) прогноз сводного финансового баланса по территории РФ на планируемый год;

4) федеральные целевые программы и федеральные программы по развитию регионов, предусмотренные к финансированию из федерального бюджета на планируемый год;

5) федеральная адресная инвестиционная программа на планируемый год;

6) расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной классификации расходов и дефициту федерального бюджета на планируемый год;

7) международные договоры РФ, вступившие в силу для РФ и содержащие ее финансовые обязательства на планируемый год, включая нератифицированные международные договоры РФ о государственных внешних заимствованиях и государственных кредитах;

8) программа государственных внешних заимствований РФ и предоставления государственных кредитов РФ иностранным государствам на планируемый год, структура внешнего долга РФ по видам задолженности и с разбивкой по отдельным государствам в планируемом году;

9) структура государственного внутреннего долга РФ и программа внутренних заимствований, предусмотренных на планируемый год для финансирования дефицита федерального бюджета;

10)программа предоставления гарантий Правительства РФ на планируемый год и отчет о предоставлении гарантий за истекший период текущего года.

Проекты федеральных целевых программ, намечаемых к финансированию за счет средств федерального бюджета, должны быть представлены в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Центральный банк РФ представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на планируемый год, предварительно согласованный с Президентом и Правительством РФ.

Второй этап. Получив указанные выше документы и материалы, Совет Государственной Думы Федерального Собрания РФ (или в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы Федерального Собрания РФ) направляет его в Комитет Государственной Думы по бюджету и налогам.

Совет Государственной Думы на основании заключения Комитета по бюджету и налогам принимает решение о том, что проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год принимается к рассмотрению Государственной Думой либо подлежит возвращению в Правительство РФ на доработку. В случае необходимости, доработанный законопроект со всеми необходимыми документами и материалами представляется в Государственную Думу Правительством РФ в десятидневный срок и вновь рассматривается Советом Государственной Думы.

Третий этап. На этом этапе проект федерального закона о федеральном бюджете направляется Советом Государственной Думы Президенту РФ, в Совет Федерации Федерального Собрания РФ, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату РФ на заключение.

Четвертый этап. После рассмотрения проекта бюджета в комитетах он с замечаниями и предложениями депутатов выносится на обсуждение Государственной Думы, которая обсуждает его в трех чтениях.

Первое чтение. В первом чтении Государственная Дума рассматривает концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ, программу государственных внешних заимствований РФ и предоставления государственных кредитов РФ иностранным государствам на планируемый год в отношении источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета. Рассматриваются также основные показатели федерального бюджета: доходы федерального бюджета в разрезе групп, подгрупп и статей классификации доходов бюджетов РФ, распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектом РФ, размеры несбалансированности (дефицит) федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной финансовый год и источники покрытия дефицита, общий объем расходов федеральный бюджета.

В случае отклонения проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении процесс бюджетного планирования продолжается, проект передается в согласительную комиссию, вторая в течение 10 дней разрабатывает вариант основных показателей федерального бюджета, согласовывая их с рассматриваемыми Государственной Думой законопроектами о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах, программой государственных внешних заимствований РФ и предоставлении государственных кредитов РФ иностранным государствам на планируемый год в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета.

После окончания работы согласительной комиссии Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы согласованные основные показатели федерального бюджета, а также законопроекты о внесении изменений и дополнений в законодательные акты.

В случае отклонения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении и возращения его на доработку Правительство РФ в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом предложений и рекомендаций, содержащихся в заключении Комитета по бюджету и налогам, Комитета по экономической политике, и вносит проект федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение Государственной Думы повторно в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня его повторного внесения в Государственную Думу.

Второе чтение. Проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год Государственная Дума рассматривает во втором чтении в течение 15 дней со дня принятия законопроекта в первом чтении.

Во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределение его средств по субъектам РФ, общий объем бюджета развития и бюджета текущих расходов.

Если Государственная Дума отклоняет проект федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

Третье чтение. Проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год Государственная Дума рассматривает в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

Государственная Дума в третьем чтении законопроекта рассматривает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым программам, федеральной адресной инвестиционной программе на планируемый год в пределах расходов, утвержденных по разделам федерального бюджета во втором Чтении; перечень защищенных статей федерального бюджета, программы предоставления гарантий Правительства Российской Федерации на планируемый год, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программу государственных внешних заимствований РФ и предоставления государственных кредитов РФ иностранным государствам.

В течение 10 дней Комитет по бюджету и налогам проводит экспертизу поправок, готовит сводные таблицы поправок по разделам указанного законопроекта, рассматриваемых в третьем чтении, и направляет их в соответствующие профильные комитеты Государственной Думы. Дальнейшему рассмотрению подлежат исключительно поправки, прошедшие экспертизу в Комитете по бюджету и налогам и Правительстве РФ.

Далее Государственной Думой рассматриваются поправки к законопроекту, утверждается поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета, а затем законопроект ставится на голосование в целом.

Принятый Государственной Думой проект федерального закона о федеральном бюджете передается на рассмотрение Совета Федерации. После его рассмотрения и принятия Советом Федерации он передается на рассмотрение Президента РФ для подписания и обнародования.

В случае непринятия проекта федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год до 1 января очередного финансового года федеральные органы исполнительной власти имеют право производить расходование бюджетных средств по соответствующим разделам расходов, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной классификаций ежемесячно в размере одной трети фактически произведенных сумм расходов за IV квартал текущего года до принятия федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год.

Порядок рассмотрения и утверждения представительными органами территорий бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов аналогичен рассмотренным выше процедурам.

Исполнение бюджета

Исполнение бюджета основано на следующих принципах:

1) единства кассы, предусматривающего зачисление всех поступающих доходов на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого бюджетного счета;

2) обеспечения бюджетных расходов и платежей в пределах фактического наличия средств на едином бюджетном счете.

Исполнение бюджета начинается после его утверждения органом представительной власти. В финансовых органах готовится организационный план, в котором предусматриваются задачи подразделений каждого финансового органа по обеспечению выполнения бюджета. Далее проводится работа по поквартальному распределению бюджета.

На основании показателей бюджета главные распорядители бюджетных средств составляют бюджетные росписи доходов и расходов.

Бюджетная роспись представляет собой документ, содержащих детальные показатели доходов, средств заимствований и расходов утвержденного бюджета в соответствии с действующей бюджетной классификацией по срокам бюджетного года в разрезе распорядителей и получателей бюджетных средств.

Роспись доходов и расходов составляется по каждому главному распорядителю бюджетных средств и по всем разделам, главам статьям бюджетной классификации.

В РФ введено казначейское исполнение федерального бюджета. Для его осуществления в составе Министерства финансов РФ образовано Федеральное казначейство.

Исполнение бюджета по доходам включает:

• перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;

• распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;

• возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;

• учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.

Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных, последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования.

Основными этапами санкционирования при исполнении расходов бюджетов являются:

1) составление и утверждение бюджетной росписи;

2) утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;

3) утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;

4) принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;

5) подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств.

В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, доводит показатели этой росписи до всех распорядителей и получателей бюджетных средств.

В ходе исполнения бюджета возможны изменения лимитов бюджетных обязательств.

Анализ и контроль исполнения бюджета

Единая методология отчетности об исполнении бюджетов устанавливается Правительством РФ. В установленном порядке финансовые органы представляют квартальные и годовой отчеты об исполнении бюджета в представительные органы власти. Годовой отчет об исполнении бюджета представляется в контрольно-счетный орган представительного органа власти. Квартальные отчеты об исполнении бюджета подлежатутверждению высшим исполнительным органам власти. Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом власти.

Исполнительный орган субъекта РФ или местного самоуправления, рассматривающий отчет об исполнении бюджета, может назначать внутренний аудит отчета об исполнении бюджета, который проводится органами Министерства финансов РФ согласно заключенным соглашениям между исполнительным органом субъекта РФ или местного самоуправления и Министерства финансов РФ.

Утвержденные отчеты об исполнении бюджетов исполнительные Органы власти публикуют в открытой печати.