Проблема прав некоренного населения стран Прибалтики

После восстановления независимости прибалтийских стран численность населения коренной национальности, то есть лиц, имевших гражданство государств Прибалтики до 1940 г., и их прямых потомков, в Латвии и Эстонии была сопоставима с численностью населения некоренных этнических групп. Такие этно-демографические соотношения сложились за годы советской власти. В этот период в ходе строительства в регионе крупных предприятий происходил приток в него русского, украинского и белорусского населения из разных частей Советского Союза. Если в 1937 г. эстонцы в Эстонии составляли 88,2% населения, а русские – 8,2%, то в 1989 г., соответственно, 61,5% и 30,3%. Такая же тенденция наблюдалась в Латвии. В 1937 г. доли латышей и русских составляли 76% и 10,6%, а в 1989 г. – 52% и 34%. Националистические элиты прибалтийских стран опасались, что в случае проведения свободных выборов русские при поддержке других групп некоренного населения смогут завоевать достаточно мощные политические позиции, чтобы помешать расширению привилегий титульных этнических групп.

Закрепить преобладание титульных этнических групп местные руководители решили при помощи законодательства о гражданстве. В соответствии с ним полноправными гражданами прибалтийских стран могли стать представители только одной категории населения – лица, имевшие гражданство государств Прибалтики до 1940 г., и их прямые потомки. Для тех, кто поселился в этом регионе позже, были установлены жесткие условия, без соответствия которым получить гражданство Латвии и Эстонии было невозможно для большинства потенциальных претендентов на него. Установленный порядок приобретения гражданства был дискриминационным.

Таким образом, в отличие от остальных республик бывшего Советского Союза, Латвия и Эстония отвергли вариант предоставления гражданства всем проживающим на их территории гражданам распавшегося СССР. Руководители этих стран оправдывали свою позицию ссылкой на насильственный характер включения Эстонии и Латвии в состав СССР, называя период 1940-1991 гг. советской оккупацией. В соответствие с такой логикой все лица, прибывшие в Прибалтику после 1940 г., вплоть до восстановления независимости прибалтийских стран, то есть в течение полувека, проживали здесь «незаконно». Это относилось и к потомкам этих лиц, родившимся после 1940 г. на территории Прибалтики, для которых прибалтийские страны являлись единственной родиной.

Юридическим обоснованием такой политики служило то обстоятельство, что в 1991 г. прибалтийские страны не провозгласили свою независимость «заново», а «восстановили» ее. Соответственно, декларировались преемственность и юридическая идентичность довоенных прибалтийских государств и трех прибалтийских республик бывшего СССР, какими они оказались в начале 90-х годов. При этом, например, границы Литвы в 1991 г. были иными, чем те, которые она имела в момент создания независимого Литовского государства после Первой мировой войны. Точка зрения прибалтийских стран находила понимание в кругах международной общественности, поскольку законность включения трех стран Прибалтики в СССР в 1940 г. не признали многие государства мира, включая Соединенные Штаты Америки.

Ориентации литовского руководства в принципе были такими же, как латвийского и эстонского. Но в Литве нелитовские группы составляли не более одной пятой населения, и поэтому в электоральном смысле ситуация в этой стране была предсказуемой. Литовское правительство избрало в вопросе о гражданстве «нулевой вариант»: гражданство было предоставлено всем, кто проживал на литовской территории на момент восстановления независимости. Осторожность руководства Литвы была связана не только с отсутствием опасений в отношении усиления роли русской общины на жизнь страны, но и с историко-политическими обстоятельствами формирования Литовского государства.

Литовская элита не хотела акцентировать вопрос о «правопреемстве» по отношению к «старой» Литовской Республике, поскольку прежняя Литва была гораздо меньше по территории и не имела выхода к морю. Именно в составе Советского Союза бывшая Литовская ССР получила принадлежавший до 1939 г. Польше Виленский край (г. Вильнюс и его окрестности), а также порт Мемель (Клайпеду), входивший до того в состав германской Восточной Пруссии. Юридически запутанным и политически деликатным был вопрос о правах польского населения Виленского края и немецкого населения бывшего Мемеля: отрицать факт массового переселения литовцев в эти области в советские годы было невозможно, так же, как было невозможно игнорировать факты выселения немцев из Мемеля после его перехода к советской Литве и, в меньшей степени, – поляков из Вильно. Щекотливым был и вопрос о «восстановлении» литовской государственности. Строго говоря, она однажды уже «восстанавливалась»: 23 июня 1941 г. после начала Великой Отечественной войны на части территории бывшей Литовской ССР, с которой отступили части Советской армии, литовские националисты провозгласили «независимое» правительство Литвы, которое в ожидании прихода войск нацистской Германии санкционировало массовые погромы еврейского населения.

Правительства Латвии и Эстонии в этом смысле чувствовали себя свободнее. Выборы в новые органы власти и принятие новых конституций в этих странах проводились без участия основной массы русского населения. Кандидаты на получение гражданства должны были проходить через сложный экзамен на знание государственного языка и довольно унизительную проверку лояльности государственному строю. Кроме того, закон 1994 г. о гражданстве в Латвии предусматривал крайне ограниченные квоты натурализации, из-за чего вопрос о получении гражданство для большинства кандидатов откладывался на неопределенное будущее. Объектом дискриминации оказалось большинство русской община Латвии, которое в 1989-1991 гг. вместе с латышскими националистами выступало за самостоятельность и независимость республики от Советского Союза.

Неграждане в Латвии и Эстонии дискриминировались в вопросах участия в приватизации и акционировании предприятий, выплаты пенсий и социальных пособий, оплаты коммунальных услуг, возможности поездок за границу и т.д. В трудных условиях оказались советские военные пенсионеры, которым власти новых государств отказались платить пенсии. Не получившие гражданства жители были исключены из политической и культурной жизни.

Руководство Российской Федерации в последний год существования Советского Союза поддерживало стремление прибалтийских стран к выходу из СССР, видя в этом средство ослабить позиции М.С.Горбачева и повысить свой престиж в глазах зарубежного общественного мнения. Договоренности, заключенные между Российской Федерацией и государствами Прибалтики в начале 90-х годов носили характер «деклараций солидарности». В них не были заложены гарантии гражданских прав русского и русскоязычного населения прибалтийских государств, в поддержку независимости которых в тот период демонстративно выступала Россия. Российское руководство безоговорочно приняло требования прибалтийских стран о выводе с их территории войск бывшей советской армии. В итоге, после распада СССР Москва не имела рычагов влияния на Латвию и Эстонию.

Под давлением российского общественного мнения и фракций Государственной Думы российское правительство стало искать способы воздействия на Ригу и Таллин. Использовались два рычага – санкции (в форме сокращения поставок российских энергоносителей и закупок сельхозпродукции прибалтийских стран) и обращение к содействию международных правозащитных институтов.

Россия стремилась привлечь внимание международных организаций (Комиссии ООН по правам человека, СБСЕ, Совета Европы, Совета государств Балтийского моря) к положению неграждан в Эстонии и Латвии. В 1992 г. Москва поддержала предложение о создании в рамках СБСЕ института Верховного комиссара по делам национальных меньшинств. При участии занявшего эту должность голландского дипломата Макса Ван дер Стула международные эксперты официально признали дискриминационный характер отдельных положений законодательства двух прибалтийских стран о гражданстве и государственных языках и вынесли рекомендации их правительствам внести в соответствующие законы поправки в соответствии с общеевропейскими нормами.

Латвия и Эстония были вынуждены принять к рассмотрению заключения СБСЕ, понимая, что их игнорирование осложнит сближение стран Прибалтики с Евросоюзом и НАТО. К концу 90-х годов некоторые положения законов Латвии и Эстонии были смягчены (расширены квоты натурализации в Латвии, разрешено предоставления гражданства детям неграждан, родившимся на территории стран после 21 августа 1991 г. и др.). Острота проблемы стала уменьшаться – тем скорее, чем сильнее было желание прибалтийских стран присоединиться к НАТО, руководство которой указывало правительствам Латвии и Эстонии на необходимость урегулирования внутренних проблем. Мандат миссий ОБСЕ (бывшей СБСЕ) в Латвии и Эстонии истек 31 декабря 2001 г.

Несмотря на дискриминацию, большинство русского населения в Прибалтике не желало переезжать в Россию, где уровень жизни был ниже. В началу 2000-х годов в Латвии русскоязычные жители, оттесненные от политической жизни, стали составлять значительную часть местного делового сообщества.

Заключение Маастрихтского договора и создание Европейского Союза

Ослабление напряженности между Востоком и Западом во второй половине 80-х годов оживило интеграцию стран Западной Европы, затормозившуюся в условиях роста военной опасности в годы первой администрации Р.Рейгана. Западноевропейские страны смогли снова сосредоточиться на внутренних проблемах, выйдя из «режима мобилизационной готовности» на случай войны с СССР. Падение коммунистических режимов на востоке Европы открыло путь к распространению влияния западноевропейских стран на восточноевропейские государства. Освоение «восточноевропейского ресурса» должно было укрепить конкурентоспособность Европейского сообщества по отношению к Соединенным Штатам и Японии. Успех «политики освоения» зависел от согласованности усилий Европейского сообщества.

После 1990г. к углублению интеграции стали подталкивать еще и страхи в связи с появлением единой и сильной Германии. Германское руководство учитывало их, и канцлер ФРГ Г.Коль в начале 90-х годов неоднократно заявлял о стремлении к созданию «европейской Германии, а не германской Европы». Однако в Париже и Лондоне не полагались на слова и ориентировались на более глубокое практическое вовлечение Германии в наднациональные структуры «единой Европы». Партнеры Германии, прежде всего Франция, стали добиваться ускоренной интеграции в сфере внешней политики и обороны.

Европейская Комиссия, председателем которой в 1985-1994 гг. был французский финансист Жак Делор, подготовила серию докладов о модернизации интеграционных механизмов Европейского сообщества. В апреле 1989 г. ею был составлен план углубления сотрудничества в экономике и финансах, главной идеей которого стала полная либерализация движения капиталов и объединение финансовых рынков стран сообщества. После одобрения доклада Европейским советом в июне приоритетной задачей сообщества было провозглашено создание экономического и валютного союза.

Ввиду очевидных достижений интеграционного сближения западноевропейские страны пришли к необходимости подготовки нового основополагающего интеграционного договора между ними, который бы заменил собой Римские и Парижский договоры 50-х годов. Ставилась задача трансформации Европейского сообщества в интеграционную группировку более высокого уровня – Европейский Союз. Предстояло ужесточить процедуры принятия решений за счет увеличения спектра применения метода квалифицированного большинства и расширить компетенцию наднациональных органов. Территории стран Европейского сообщества следовало превратить в единое и однородное экономическое и финансовое пространство. Но главное – экономический и валютный союз между европейскими странами предполагалось дополнить их политическим союзом, который бы позволял проводить общую внешнюю политику и политику в области обеспечения безопасности.

Проект нового договора был составлен и летом 1991 г. одобрен Европейским советом, после чего в г. Маастрихте (Голландия) началась его доработка, занявшая более шести месяцев. 27 февраля 1992 г. Договор о Европейском Союзе был подписан. Он утвердил «храмовую конструкцию» ЕС. Ее «опорными колоннами» были три комплекса договоренностей о сотрудничестве в сферах 1) экономики, 2) внешней политики и безопасности, 3) юстиции и внутренних дел.

Руководяще-координирующая роль в союзе отводилась единой системе органов: Совету министров ЕС, европейской Комиссии, европейскому суду юстиции и европейскому парламенту. Над ними возвышался Европейский совет. Фактически оставаясь верховным органом интеграционного процесса, он формально не числился в ряду рабочих органов Евросоюза так же, как не считался рабочим органом прежнего Европейского сообщества. Рабочие органы Евросоюза строились как органы наднационального сотрудничества, а Европейский совет оставался институтом взаимодействия на межнациональной, межгосударственной основе. Он управлял интеграцией, формально говоря, оставаясь вне ее.

Европейский Союз сочетал в себе элементы конфедерации, федерации и даже унитарного государства. Три коллективных органа (комиссия, парламент и суд) были полностью независимы от национальных правительств стран-участниц. Вместе с тем, договор предусматривал возможность участия национальных государственных институтов в выработке решений Евросоюза практически на всех уровнях нормотворчества. При этом получалось, что исполнение решений, утвержденных главами государств ЕС в Европейском совете, было возложено на юридически неподконтрольные ему непосредственно органы.

Маастрихтский договор подлежал ратификации. В Дании 2 июня 1992 г. референдум о ратификации дал отрицательный результат – население сочло условия договора невыгодными для страны. Тогда на заседании Европейского совета в Эдинбурге 11-12 декабря 1992 г. были выработаны особые условия присоединения Дании к Европейскому Союзу. С их учетом 18 мая 1993 г. в Дании состоялся новый референдум, результаты которого позволили ей присоединиться к ЕС без ратификации Маастрихтского договора. В других странах процесс ратификации прошел безболезненно. 1 ноября 1993 г. Маастрихтский договор вступил в силу.

Важнейшим направлением деятельности ЕС стала интеграция по линии создания валютного союза. Его предполагалось построить в три этапа, сроки которых были обозначены в договоре. 1 января 1993 г. был основан Европейский валютный институт, на который была возложена функция подготовки к введению единой валюты, мониторинг устойчивости финансовых систем стран-участниц и подготовка к принятию на себя роли единого европейского банка.

Относительно новым направлением интеграции стало развитие сотрудничества в сфере внешней политики и безопасности. Страны Западной Европы приступили к координации подходов к проведению возможных коллективных военных операций. Снова возник интерес к Западноевропейскому союзу (ЗЕС), который после подписания Маастрихтского договора должен был стать для ЕС главным инструментом координации в сфере безопасности.

В русле такого понимания будущей роли ЗЕС в июне 1992 г. на совещании в Бонне страны ЗЕС приняли «Петерсбергскую декла рацию» (по названию резиденции Петерсберг под Бонном, в кото рой проходили переговоры), касавшуюся отношений между ЗЕС, Евросоюзом и НАТО. Декларация предусматривала расширение функций ЗЕС. Он должен был не только гарантировать оборону территорий стран-участниц, но и освоить проведение гуманитарных и спасательных операций, миротворческих миссий, а также выполнение задач по управлению кризисами, включая понуждение к миру в интересах всего Евросоюза и во взаимодействии с НАТО. Договорившись о расширении функцией ЗЕС, его участники не согласовали вопрос о выделении средств под освоение новых задач. Поэтому декларация носила общий характер и имела значение как политический ориентир. В дальнейшем роль «Петерсбергской дек ларации» стала более существенной.

9 декабря 1993 г. была подписана декларация об упрочнении от ношений между ЕС и Российской Федерацией. Она стала первым шагом в установлении между Россией и европейскими странами взаимоотношений, учитывающих роль общеевропейских институтов. 24 июня 1994 г. на острове Корфу между Россией и Евросоюзом было заключено соглашение о партнерстве и сотрудничестве сроком на 10 лет, вступившее в силу в декабре 1997 г. Оно стало регулировать торгово-экономические отношения РФ одновременно со всеми странами Евросоюза, заменив собой, в пределах полномочий Евросоюза, двусторонние торгово-экономические договоры и соглашения, имевшиеся у России с вошедшими в Евросоюз государствами. Кроме того, документ содержал положения о развитии политического диалога России с западноевропейскими странами и упоминание о возможности создания в перспективе зоны свободной торговли, которая включала бы в себя территорию Российской Федерации и государств Евросоюза.