Дотация и субвенция в бюджетных отношениях

Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами

В соответствии с законодательством государственные и мест­ные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Кроме того, в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, имею­щие свои источники доходов или создаваемые за счет общих бюд­жетных ресурсов. Они используются на определенные цели соот­ветственно своему предназначению. Однако их доходы и расходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета. Все доходы и расходы бюджетной системы распределяются (разграничиваются) между бюджетами.

Распределение (разграничение) доходов и расходов бюдже­тов — это определение видов и объемов доходов и расходов, подле­жащих включению в каждый из бюджетов.

Законодательство устанавливает единую для всех уровней бюд­жетов классификацию доходов и расходов, что обеспечивает сопо­ставимость их показателей. Такая классификация обусловлена принципом единства бюджетной системы в РФ.

Бюджетная классификация — это группировка доходов и рас­ходов бюджетов всех уровней по однородным признакам с присвое­нием объектам классификации группированных кодов.

Впервые в России бюджетная классификация утверждена зако­нодательным актом — Федеральным законом «О бюджетной клас­сификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г.* До принятия этого Закона бюджетная классификация утверждалась Ми­нистерством финансов РФ.

Требование единства классификации сочетается с определен­ными правами законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления: они вправе про­изводить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов ее построения и единства.

Доходы

Доходы. Все предусмотренные законодательством доходы по со­циально-экономическому признаку можно подразделить на не­сколько групп:

а) доходы от предприятий и других организаций различные форм собственности;

б) доходы от государственного и муниципального имущества угодий;

в) доходы от государственной внешнеэкономической и другой деятельности;

г) поступления от личных доходов граждан.

Такая классификация имеет значение для характеристики ма­териального содержания доходной части бюджета, связи ее с эко­номикой страны. Каждая из групп доходов представляет совокуп­ность отдельных видов платежей и поступлений. Среди них важ­нейшая роль принадлежит налогам, взимаемым с организаций и физических лиц.*

Федеральный закон «О бюджетной классификации» делит дохо­ды бюджета на: а) налоговые с выделением их видов; б) неналоговые (доходы от использования государственного и муниципального имущества, от его продажи, от внешнеэкономической деятельнос­ти и др.). Такая группировка имеет важное значение для анализа источников доходов, их объема, перспектив использования.

Вместе с тем важное значение для характеристики правового статуса субъектов бюджетного права имеет группировка доходов бюджетной системы по организационно-правовым признакам.

Так, в зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы, закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регули­рующие.

Закрепленные доходы бюджетной системы — это доходы, кото­рые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговре­менной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет.

Так, перечень налогов и приравненных к ним платежей, за­крепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен Зако­ном РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и НК РФ; в БК РФ (гл. 7—10) дано перечисление видов доходных источников федерального бюджета, бюджетов субъектов Федера­ции и местных бюджетов; Федеральный закон «О финансовых ос­новах местного самоуправления в Российской Федерации» закреп­ляет доходы за местными бюджетами. Нормативные акты, регули­рующие порядок приватизации государственного и муниципаль­ного имущества, также содержат указания о закреплении доходов от этого процесса за бюджетами разных уровней.*

В свою очередь законодательство субъектов РФ закрепляет до­ходные источники, находящиеся в их распоряжении, за местными бюджетами. В отдельных случаях федеральные источники могут быть закреплены за местными бюджетами (в частности, государст­венная пошлина).

Доля закрепленных доходов в бюджете имеет существенное значение для его действительной самостоятельности. В современ­ных условиях для бюджетов нижестоящих уровней это продолжа­ет оставаться болезненным вопросом. На разрешение его направле­на норма Закона РФ «Об основах бюджетных прав...», устанавли­вающая долю закрепленных доходов бюджетов субъектов Федера­ции и местных бюджетов в размере не менее 70 процентов доход­ной части соответствующего минимального бюджета. Однако в последующих законодательных актах, в частности, в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Рос­сийской Федерации», в Бюджетном кодексе РФ 1998 г. минималь­ная норма закрепленных доходов в местных бюджетах уже не была установлена.

Регулирующие доходы, бюджета — это доходы, которые переда­ются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов (бюджетного регулирования), в виде процентных отчислений от налогов и других платежей, находящихся в распоряжении выше­стоящих органов власти, по нормативам, определяемым при ут­верждении бюджета на предстоящий финансовый год.

Нормативы отчислений ежегодно по бюджетам разных уровней Утверждает соответственно вышестоящий орган представительной власти. Эти нормативы могут быть едиными для бюджетов определенного уровня или дифференцированными в зависимости от объе­ма закрепленных доходов и предстоящих расходов.* Однако зако­нодательство предусматривает возможность утверждения таких нормативов и на долговременной основе — не менее чем на три года.**

Для регулирования бюджета (ежегодного планового распреде­ления доходов бюджета в целях его сбалансирования) применяет­ся и метод оказания прямой финансовой поддержки из вышестоя­щего бюджета нижестоящему в форме фиксированной денежной суммы на безвозмездной основе. В настоящее время она предостав­ляется в следующих формах: дотации или субвенции, создания фондов финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований. В целях покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов, из вышестоящего бюд­жета предоставляется бюджетная ссуда (на возмездных или без­возмездных условиях).

Дотация и субвенция в бюджетных отношениях

Дотация в бюджетных отношениях — это определенная де­нежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по реше­нию соответствующего представительного органа власти в ниже­стоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направ­лением средств. Согласно закону дотация предоставляется в случа­ях, если закрепленных и регулирующих доходных источников не­достаточно для формирования минимального бюджета нижестоя­щего территориального уровня.

До 1990-х гг. дотации широко применялись для сбалансирова­ния бюджетов, особенно местных. С 1990 г. стали применяться субвенции из союзного бюджета Союза ССР в отношении бюджетов союзных республик, а затем и внутри союзных республик.* Пере­ход к субвенциям связан с обострением необходимости более эко­номного и эффективного использования средств.

Субвенция в бюджетных отношениях — это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты для конкретных целей на безвозмездной и безвозвратной основах.*

Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений соответствующих представительных органов власти, принимае­мых по заявкам получателей субвенций — органов представитель­ной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

Закон подразделяет субвенции на два вида, имеющие особые условия и порядок их предоставления:

а) текущие, к которым относятся субвенции, направленные на финансирование текущих расходов;

б) инвестиционные — направляемые на финансирование инвес­тиционной, инновационной деятельности и других затрат, связан­ных с расширенным воспроизводством.

Общие условия предоставления и использования субвенций за­ключаются в следующем:

— направление субвенции на финансирование конкретных ме­роприятий;

— осуществление субвенционного финансирования в форме до­левого участия в расходах соответствующих бюджетов;

— орган, предоставляющий субвенцию, устанавливает назна­чение, объем, получателя, порядок и условия предоставления суб­венции в соответствии с законодательством РФ;

— орган, предоставивший субвенции, вправе контролировать их использование, а получатель обязан отчитаться об их использо­вании.

За нарушение условий предоставления и использования суб­венций законом установлена ответственность. Субвенция, не ис­пользованная в срок или использованная не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу в бесспорном порядке в трехмесячный срок после принятия об этом решения за счет средств получателя субвенции. Решение о возврате субвенции при­нимает орган, предоставивший ее, не позднее трех месяцев после получения отчетности об использовании субвенций или по истече­нии срока отчетности.

При нарушении других условий предоставления и использова­ния субвенций их выделение прекращается.

В 1999 г. в федеральном бюджете образован Фонд целевых суб­венций, предназначенный для финансовой поддержки жизнеобес­печения районов Крайнего Севера, финансирования программ развития регионов и др. цели (ст. 43 Федерального закона «О феде­ральном бюджете на 1999 год»).

Дотации и субвенции закрытым административно-территори­альным образованьям предоставляются в особом порядке: им вы­деляются средства из федерального бюджета для финансирования объектов Министерства РФ по атомной энергии и Министерства обороны РФ, которые находятся в пределах территории этих обра­зований (ст. 46 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год»).

В целях оказания финансовой поддержки также создаются: в федеральном бюджете — Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, а в бюджетах субъектов Федерации — фонды финансовой под­держки муниципальных образований.*

В средствах бюджета в зависимости от права собственности на них законодательство выделяет собственные доходы и заемные средства. Эти понятия применены в бюджетном законодательстве 1990-х гг.**