Судебное обжалование решений местного самоуправления, его органов и должностных лиц

В Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопросу обжалования в судебном порядке актов местного самоуправления посвящена ст. 78. Согласно этой статье в суде могут быть обжалованы решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, а также решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц местного самоуправления.

О возможности судебного оспаривания актов и действий местного самоуправления и его органов неоднократно говорилось в предыдущих частях учебника. Отметим здесь дополнительно, что Закон не ограничивается приведенной нормой ст. 78 и акцентирует роль суда применительно к тем или иным аспектам муниципальной жизни. Так, в ст. 22 говорится о возможности обжалования в суде гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, другими уполномоченными органами и должностными лицами решения о назначении референдума, а также решения, принятого на референдуме. В статье 48 предусмотрена возможность отмены судом муниципальных правовых актов.

Вместе с тем нельзя не видеть некоторой несогласованности регулирования в Федеральном законе 2003 г. и в специальных актах. В частности, Закон 2003 г. говорит об отмене муниципальных актов судом, а Гражданский процессуальный кодекс РФ - о признании акта недействующим. Казалось бы, это одно и то же, поскольку недействующий акт нельзя применять и, следовательно, он фактически отменен. Однако в российском праве проповедуется концепция, особенно активно поддерживаемая Конституционным Судом РФ, что суд дает оценку сути норм и в связи с их несоответствием акту большей силы объявляет норму недействующей. А отменяет норму (акт) тот орган, который ее (его) принимал. Поскольку отмена акта может задержаться, возникает юридический парадокс: недействующая по решению суда норма формально действует, поскольку не отменена органом, ее принявшим. Чтобы этого не происходило, Закон предусматривает такие угрожающие меры, как возможный роспуск представительного органа и отрешение от должности главы муниципального образования, местной администрации, своевременно не исполнивших решение суда. А ситуация была бы гораздо проще, если бы в судебном решении было сказано как о признании нормы недействующей, так и о ее отмене с момента вступления в силу судебного решения.

_______________________________

*(1) См.: Муниципальное право Российской Федерации/под ред. Н.С. Бондаря. М., 2003. С. 6, 7.

*(2) Знакомство с разъяснениями, даваемыми в различных энциклопедических словарях, позволяет характеризовать термины "муниципалитет", "муниципальный" в широком диапазоне понятий, объединенных общими чертами.

Муниципалитет (нем. municipalitat (от лат. municipium)) - город с правом самоуправления (см.: Толковый словарь русского языка. М., 1939. С. 280; Юридический энциклопедический словарь. М., 1997. С. 174).

По В. Далю, городской - муниципальный (лат. municipium) - самоуправляющаяся община. См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 2. М., 1978 (репринтное издание с 1881 г.). С. 359.

Муниципалитет (лат. municipium) - в римском государстве итальянские, а с III в. до н. э. и провинциальные города, свободное население которых получало в полном или ограниченном объеме права римского гражданства и самоуправления. См.: Большой энциклопедический словарь. Т. I. М., 1991. С. 850.

*(3) См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 238.

*(4) См.: Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999. С. 17.

*(5) См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 12.

*(6) См.: Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М., 1998. С. 8.

*(7) См.: Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России: учебник. М., 2007. С. 12-15.

*(8) См.: Дмитриев Ю.А., Комарова В.В., Пылин В.В. Муниципальное право РФ/под общ. ред. Ю.А. Дмитриева. Ростов н/Д, 2007. С. 16-18.

*(9) См.: Постовой Н.В. Муниципальное право. М., 1998. С. 4.

*(10) См.: Муниципальное право/под ред. А.И. Коваленко. М., 1997. С. 6, 7.

*(11) См.: Муниципальное право: учеб. для вузов/под ред. А.М. Никитина. М., 2000. С. 7.

*(12) См.: Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. С. 75.

*(13) См.: Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. М., 2008. С. 10.

*(14) Там же. С. 13.

*(15) Там же.

*(16) См.: Алексеев С.С. Государство и право. М., 1994. С. 90, 91.

*(17) См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1987. С. 334.

*(18) Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 27, 28.

*(19) См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 12-14.

*(20) См.: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления"//СЗ РФ. 1998. N 15. Ст. 1695.

*(21) См.: Европейская хартия местного самоуправления//СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466.

*(22) Муниципальное право Российской Федерации/под ред. Н.С. Бондаря. М., 2003. С. 33.

*(23) Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 33.

*(24) См.: Муниципальное право Российской Федерации/под ред. Н.С. Бондаря. М., 2003. С. 23.

*(25) См.: Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации//Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: учеб. пособие/под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998. С. 49.

*(26) См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 73.

*(27) Материалы по земскому общественному устройству. СПб., 1885. Т. 1. С. 29.

*(28) См., в частности: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871. Т. I-III; Витте С.Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1908; Градовский А.Д. Начало русского государственного права. СПб., 1883-1889. Т. Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. СПб., 1913; Дитятин И.И. К истории городового положения 1870 г.//Статьи по истории русского права. СПб., 1895; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. II; Лазаревский Н.И. О самоуправлении//Мелкая земская единица. СПб., 1905. Т. I; Львов Г.И., Полнов Т.Е. Наше земство и 50 лет его работы. М., 1914. Т. II и др.

*(29) Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. М., 1981. С. 7, 8.

*(30) См. подробнее: Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. М., 1987; Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. М., 1986.

*(31) См.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963.

*(32) См.: Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления. М., 1965.

*(33) См., в частности: Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М., 1974; Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство: учебник. М., 1965; Безуглов А.А. Советский депутат. Государственно-правовой статус. М., 1971; Васильев В.И. Демократический централизм в системе Советов. М., 1973; Габричидзе Б.Н. Аппарат управления местных Советов. М., 1971; Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления. М., 1965; Кутафин О.Е. Постоянные комиссии палат Верховного Совета СССР. М., 1972; Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся. 1917-1936. М., 1966; он же. Советы - власть народа. 1936-1967. М., 1967; Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти (некоторые вопросы истории, теории и практики). М., 1978; Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Слива А.Я., Уманский Я.Н. Советское строительство. Вып. 1. М., 1973; Советы депутатов трудящихся и развитие социалистической демократии/отв. ред. К.Ф. Шеремет. М., 1976; Фадеев В.И. Советское строительство как наука: становление и развитие (1917-1936 гг.). М., 1986; Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1968 и др.

*(34) Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 1999. С. 12.

*(35) См.: Gneist R. Selfgovernment. Communal Verfassung und Verwaltungsgerichte in England. Berlin, 1871. S. 882.

*(36) См.: Stein L. von. Die Verwaltungslehre. T. 1: Die Vollziehende Gewalt. 2 Bd.: Selbstverwaltung und ihr Rechtssystem. 1869. S. 169 FF. Подробнее см.: Гриценко Е.В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Значение опыта ФРГ для России. Иркутск, 2001.

*(37) Подробный анализ взглядов Р. фон Гнейста см.: Schmidt-Eichstaedt, in: Die Verwaltung. 1975. H. 8. S. 345 FF.; см. также: Гриценко Е.В. Указ. соч.

*(38) О сущности товарищеской теории самоуправления см.: Bedeutung der Genossen-schaftlehre fuer die moderne Verfassung, in: ZParl. 1984. S. 552 FF.; см. также: Гриценко Е.В. Указ. соч. С. 50, 51.

*(39) См.: Girke O. von. Das deutsche Genossenschaftsrecht. Berlin, 1869. Bd. 1. S. 650.

*(40) См. об этом: Heffer. Die deutsche Selbstverwaltung im 19. und 20. Jahrhundert. 2. Aufl. Stuttgart, 1969. S. 181; Гриценко Е. В. Указ. соч. С. 50, 51.

*(41) См.: Гриценко Е.В. Указ. соч. С. 51.

*(42) Токвиль А. де. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65.

*(43) Васильчиков А.И. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. I. С. XLII.

*(44) См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1.

*(45) Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 51.

*(46) См. подробнее: Еремян В.В. Муниципальная история России. М., 2003. С. 439-449.

*(47) Там же.

*(48) Там же.

*(49) Еремян В.В. Указ. соч.

*(50) Там же.

*(51) Цит. по: Антология русской классической социологии. М., 1995. С. 143.

*(52) См.: Берманн Г. Западная традиция права: эпоха формирования. М., 1994. С. 336-337.

*(53) См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. С. 489.

*(54) См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872. С. 147.

*(55) Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. С. 496. Примечательно, что к данной позиции в отношении обязательности местного самоуправления весьма близко по сути постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу об оценке Устава Курской области. В постановлении отмечено, что права "на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования".

*(56) См.: Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 12.

*(57) Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 51.

*(58) Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. С. 357.

*(59) См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 53.

*(60) Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1-8.

*(61) Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. С. 500, 501.

*(62) См.: Васильчиков А.И. Местное самоуправление. М., 1869. С. 12.

*(63) См.: Уэбб С. Социализм в Англии. Пг., 1918; Гуго К. Новейшие течения в английском городском самоуправлении. СПб., 1898; Кургинский М.А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. СПб., 1907.

*(64) Штейн Л. Учение об управлении и право управления со сравнением литературы и законодательства Франции, Англии и Германии. СПб., 1874. С. 89, 98.

*(65) Барабашев Г.В. Местное самоуправление. С. 25.

*(66) Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России//Местное самоуправление в России. Состояние, проблемы и перспективы. М., 1994. С. 46.

*(67) Материалы Всероссийского совещания по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. М., 1995. С. 7, 159.

*(68) См.: Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С. 218.

*(69) См.: Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России. М., 1999. С. 246-247.

*(70) См.: Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993. С. 13.

*(71) См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. С. 107.

*(72) См. подробнее: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. США, Великобритания. М., 1971; Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М., 1990; Крылов Б.С. США: федерализм, штаты и местное самоуправление. М., 1968.

*(73) См.: Местное самоуправление в зарубежных странах (Информационный обзор). М., 1994; Сравнительное конституционное право. М., 1996; Хэрлоф Э. Местные органы власти в Европе. М., 1992.

*(74) См. подробнее: Ильинский И.П. Система органов власти и управления ФРГ. М., 1977; Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982.

*(75) См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. С. 141-161.

*(76) Dye Th. Politics in State and Communities Cliffs: Prentice-Hall. Inc. 1973. P. 230.

*(77) Deutsches Verwaltungsblatt. 1974. S. 518.

*(78) См. подробно: Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982.

*(79) См.: Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 693.

*(80) Там же.

*(81) См.: Барабашев Г.В. Местное самоуправление. С. 52.

*(82) См.: Сравнительное конституционное право. С. 695.

*(83) См.: Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984. С. 331.

*(84) См.: Forsthoff E. Lehrbuch des Verwaltungsrechts. Miinchen, 1973. S. 560.

*(85) Jackson R. The Machinery of Local Government. London, 1958. P. 6.

*(86) Здесь и выше данные приведены по изданию: Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994. С. 30.

*(87) Получившее в наши дни распространение и даже ставшее модным словосочетание "корпоративное объединение" используется для обозначения объединения людей (коллектив, общественная организация, клуб и т.п.), относящихся к одной социальной группе, работающих совместно либо связанных общими личными интересами.

*(88) См. подробнее: Ильин В.В., Ахиезер А.С. Российская государственность: истоки, традиции, перспективы. М., 1997; Семенникова Л.И. Россия в мировом сообществе цивилизаций. Брянск, 1996.

*(89) См.: Исаев И.А. История государства и права России. М., 1994. С. 8.

*(90) Платонов С.Р. Лекции по русской истории. М., 1993. С. 105.

*(91) Там же. С. 123.

*(92) Постовой Н.В. Местное самоуправление. М., 1995. С. 24.

*(93) См.: Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1888. С. 159.

*(94) Таболин В.В., Корнев А.В. Муниципальное городское право. М., 2000. С. 23.

*(95) Витте С.Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1908. С. 55.

*(96) См.: ПСЗ-1. Т. XXII. N 16188.

*(97) Этот вывод Кизеветтер делает в своей диссертации об истории Городового положения 1785 г./цит. по: Милюков П.Н. Очерки истории исторической науки. М., 2002. С. 502.

*(98) См., например: История России/под ред. М.Н. Зуева и А.А. Чернобаева. М., 2003. С. 76; Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002. С. 84-85; Муниципальное право/под ред. А.М. Никитина. М., 2000. С. 60-61.

*(99) См.: Витте С.Ю. Самодержавие и земство. СПб., 1908. С. 5.

*(100) См.: Кукушкин Ю.С. Русская государственность: от общины к Советам//Диалог. 1999. N 11. С. 65, 66.

*(101) См.: Известия Всероссийского съезда крестьянских депутатов. 1917. 20 мая.

*(102) См.: Львов В.Н. Советская власть в борьбе за русскую государственность. М., 1922.

С. 16-35.

*(103) См.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд. Т. 19. С. 405-406.

*(104) Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 2. С. 534, 535; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2006. С. 60-70.

*(105) См.: Емельянов Н.А. Местное самоуправление в дореволюционной России. Тула, 1997.

С. 27.

*(106) РГА. Ф. 1291. Оп. 124. Д. 68. Л. 3-5.

*(107) См.: Леонтович В.В. История либерализма в России. М., 1995. С. 179-309.

*(108) См.: Кукушкин Ю.С. Русская государственность: от общины к Советам//Диалог. 1999. N 11. С. 65, 66.

*(109) Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность//Местное самоуправление. С. 283.

*(110) КПСС в резолюциях и решениях съездов. М., 1970. Т. 2. С. 42.

*(111) Барабашев Г.В., Старовойтов Н. Г., Шеремет К.Ф. Советы народных депутатов на этапе совершенствования социализма. М., 1987. С. 54.

*(112) Городское дело. 1913. N 1. С. 29.

*(113) Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.; Л., 1928. Часть вторая. С. 243, 286.

*(114) См.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963.

*(115) См.: Григорян Л.А. Советы - органы власти и народного самоуправления. М., 1965.

*(116) См.: Говоренкова Т.М. Читаем Велихова вместе. М., 1999. С. 39, 62, 63.

*(117) Положение о социалистическом самоуправлении народа впервые было сформулировано в новой редакции Программы КПСС, принятой XXXVII съездом КПСС в марте 1986 г.

*(118) См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 52.

*(119) Васильев В.И. Указ. соч. С. 58, 59.

*(120) См.: Лукьянов А.И. Развитие законодательства о советских представительных органах власти. М., 1978. С. 110.

*(121) Иногда их называют многоступенчатыми, в этом нет большой ошибки, но правильнее говорить все-таки "многостепенные".

*(122) См.: Васильев В.И. Указ. соч. С. 76.

*(123) Местное самоуправление в современной России: некоторые итоги и перспективы//Аналитический обзор департамента законодательной и правовой работы Центра аналитических исследований Конгресса муниципальных образований Российской Федерации//Муниципалитет (Спецвыпуск). М., 2003. С. 9.

*(124) Там же.

*(125) Там же.

*(126) См.: Стенограмма парламентских слушаний "Проблемы законодательства в области местного самоуправления" от 19 января 2001 г.; Стенограмма "круглого стола" в Конгрессе муниципальных образований от 16 января 2001 г.//Местное право. 2001. N 2, 3. С. 17, 18, 54.

*(127) См.: Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность//Местное самоуправление. М., 1996. С. 283.

*(128) См.: Постовой Н.В. Концепции местного самоуправления//Местное право. 2001. N 10.С. 34.

*(129) См.: Бабичев И.В. Субъекты местного самоуправления. М., 1999. С. 43.

*(130) См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий. М., 1994. С. 103.

*(131) См.: Конституция Российской Федерации: Комментарий. М., 1994. С. 103.

*(132) См. подробнее: Федеральные правовые акты о местном самоуправлении. Вып. 25. М.,

*(133) См.: Стенограмма парламентских слушаний "Проблемы законодательства в области местного самоуправления". 19 января 2001 г.//Местное право. 2001. N 2-3. С. 30.

*(134) См.: Муниципальное право Российской Федерации/под ред. Н.С. Бондаря. М., 2003. С. 131.

*(135) См.: Стенограмма круглого стола "Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления"//Местное право. 2004. N 1-2. С. 15 (выступление С.А. Авакьяна).

*(136) Стенограмма круглого стола "Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления"//Местное право. 2004. N 1-2. С. 5 (выступление В.И. Васильева).

*(137) См. подробнее § 4 гл. 12 учебника.

*(138) См. подробнее § 7 гл. 12 учебника.

*(139) Более подробно см. § 9 гл. 12 учебника.

*(140) См. подробнее: Сергеев А.А. Приостановление действия актов органов местного самоуправления//Законность. 2003. N 10.

*(141) См.: Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 1996. С. 277.

*(142) См.: Щепачев В.А. Становление и развитие местного самоуправления в субъекте Российской Федерации. Федеральный и региональный аспекты. Оренбург, 2004. С. 146.

*(143) См.: Кочергина М.Э. Об особенностях правового регулирования местного налогообложения и о налоговых правах местного самоуправления//Основы деятельности местного самоуправления в Московской области. М., 1997. С. 80.

*(144) См.: Кочергина М.Э. Указ. соч.

*(145) См.: Вестник района Гагаринский. 2003. Нояб.

*(146) См.: Воробьевы горы. 2003. Дек.

*(147) См. подробнее.: Авакьян С.А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности//Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001. С. 12, 13.

*(148) См. об этом: Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. М., 2007. С. 58, 59.

*(149) См. об этом: Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 75.