Правовая основа местного самоуправления: понятие и развитие. Европейская хартия местного самоуправления

Правовую основу МСУ составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Изменение общих принципов организации МСУ, установленных ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ", допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный ФЗ.

Правовая основа МСУ – система НПА, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии МСУ, его задачи и функции, а также компетенция и ответственность органов и должностных лиц МСУ, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в РФ.

Правовую основу МСУ составляют:

общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ;

КРФ, ФКЗ, ФЗ и издаваемые в соответствии с ними иные НПА РФ;

конституции (уставы), законы и иные НПА субъектов РФ;

уставы МО, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные МПА.

РФ признает и гарантирует права и свободы человека и гражданина (закрепляемые КРФ основы конституционного строя РФ как демократического государства (включая принцип МСУ) должны соответствовать демократическим принципам, признаваемым нормами международного права).

Международные договоры РФ имеют приоритет перед законами, а не перед КРФ (если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений КРФ, решение о согласии на его обязательность для РФ возможно в форме ФЗ только после внесения соответствующих поправок в КРФ или пересмотра ее положений в установленном порядке).

Постановление КС РФ от 30.11.2000 (КРФ и ФЗ закрепляют более высокий, чем предусмотрено международными обязательствами РФ, уровень гарантий самостоятельности МСУ).

Конституцией РФ в отношении МСУ установлено:

Статья 3:

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы МСУ.

Статья 12:

Органы МСУ не входят в систему органов государственной власти.

Статья 15:

2. Органы государственной власти, органы МСУ, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Статья 18:

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, МСУ и обеспечиваются правосудием.

Статья 24:

2. Органы государственной власти и органы МСУ, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Статья 40:

2. Органы государственной власти и органы МСУ поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

Статья 130:

1. МСУ в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. МСУ осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы МСУ.

Статья 132:

1. Органы МСУ самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы МСУ могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Периоды развития правовой основы МСУ в РФ:

1) Начало формирования правовой основы МСУ в РФ (1990 – 1991) (принимаются первые законы о МСУ – Закон СССР «Об общих началах МСУ и местного хозяйства в СССР» и Закон РСФСР «О МСУ в РСФСР»; изменения вносятся в Конституцию СССР и Конституцию РСФСР).

Закон СССР (МСУ определялось как часть социалистического самоуправления народа, призванное обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территорий, охраны окружающей среды; осуществлялось в границах административно-территориальных единиц; основа местного хозяйства – коммунальная собственность; предусматривалась судебная защита прав и интересов МСУ).

Закон РСФСР (определял МСУ как систему организации деятельности граждан для самостоятельного решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе Конституции и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР; использовалось понятие муниципальной собственности; МСУ осуществлялось в границах административно-территориальных единиц).

Советы и соответствующие органы управления наделялись компетенцией, которая могла изменяться только законом; орган управления – местная администрация, заменившая исполкомы советов, глава местной администрации осуществлял полномочия на принципах единоначалия; подотчетность местной администрации совету и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам (формирование МСУ на основе сложившейся структуры местной советской власти с сохранением главенствующей роли местного совета; двойное подчинение местных органов управления; право вышестоящих советов отменять противоречащие законодательству решения местных советов).

Федеративный договор 31.03.1992 (относил установление общих принципов организации МСУ к совместному ведению федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ).

2) Процесс реформирования системы МСУ, сложившейся на основе реализации Закона РСФСР «О МСУ в РСФСР» (правовая основа реформирования – указы Президента РФ по вопросам МСУ).

Указы Президента РФ (утверждено Положение об основах организации МСУ в РФ на период поэтапной конституционной реформы, Основные положения о выборах в органы МСУ; «О некоторых мерах по оказанию государственной поддержки МСУ» (разработка проекта Федеральной программы), «О гарантиях МСУ» (решения органов МСУ могут быть отменены только в судебном порядке)).

Процесс реформирования МСУ изменил основы организации МСУ (изменился характер взаимодействия представительного органа МСУ и главы администрации, который стал именоваться главой МСУ – утвердился приоритет местной администрации в ее взаимоотношения с представительным органом МСУ).

Формируемая система МСУ не в полной мере соответствовала конституционной модели МСУ (это усугублялось отсутствием ФЗ о МСУ, разработка которого началась в 1994).

3) Принятие ФЗ 1995 «Об общих принципах организации МСУ в РФ» (28.08.1995) (содержал требование, согласно которому Правительство РФ должно было разработать проекты: ФЗ, обеспечивающие приведение законодательства РФ в соответствие с данным Законом; законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту МСУ; законодательных актов, устанавливающих ответственность за воспрепятствование осуществлению прав граждан на МСУ).

ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы МСУ» (1996) (обеспечение муниципальных выборов в случаях, если: представительным органом субъекта РФ не принят закон, устанавливающий порядок их проведения; не принят устав МО; отсутствует выборный представительный орган МСУ – установлено право суда назначать дату муниципальных выборов).

ФЗ 1995 разграничил полномочия органов государственной власти РФ и субъектов РФ в области МСУ.

а) Федеральный уровень (принятие и изменение ФЗ об общих принципах организации МСУ; регулирование порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность; установление государственных минимальных социальных стандартов; регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами; наделение органов МСУ отдельными полномочиями РФ (ФЗ); принятие федеральных программ развития МСУ; регулирование основ муниципальной службы; регулирование особенностей организации МСУ в приграничных районах, ЗАТО, городах федерального значения; установление порядка судебной защиты прав МСУ; регулирование и защита прав граждан на осуществление МСУ).

б) Уровень субъектов РФ (принятие и изменение законов субъектов РФ о МСУ; установление и изменение порядка образования и преобразования МО, установления и изменения их границ и наименований; регулирование особенностей МСУ с учетом исторических и иных традиций; законодательство о муниципальной службе; установление порядка регистрации уставов; наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями субъектов РФ; обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности).

В субъектах РФ принимались законы (о МСУ; о муниципальных выборах; о местном референдуме; об основах ТОС; о порядке отзыва выборных должностных лиц МСУ; об основах статуса выборных должностных лиц МСУ; о порядке образования и преобразования МО; о государственной регистрации уставов МО; о порядке наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями; о муниципальной службе и др.).

МО (НПА по вопросам организации и осуществления МСУ принимают органы и должностные лица МСУ, а также население (референдум, сход)).

4) Принятие ФЗ 2003 «Об общих принципах организации МСУ в РФ» (реформирование МСУ – часть федерального плана, направленного на создание оптимального механизма функционирования публичной власти в государстве – правовое закрепление общих для системы принципов организации и деятельности, централизация в определенных сферах функционирования институтов публичной власти (стремление добиться согласованного функционирования органов публичной власти в государстве и жестко разграничить полномочия, ресурсы и ответственность каждого территориального уровня власти в государстве).

Принципы формирования и развития правовой основы МСУ:

признание общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров РФ в качестве составной части правовой

основы МСУ (преимущественное действие международных договоров РФ, когда ими устанавливаются иные правила поведения, чем предусмотрено законодательством РФ);

верховенство КРФ и ФЗ 2003 по отношению к ФЗ и (или) иным НПА РФ, регулирующим вопросы МС;

верховенство КРФ, ФКЗ, ФЗ 2003, других ФЗ по отношению к конституции (уставу), закону, иному НПА субъекта РФ, регулирующим вопросы организации МСУ и устанавливающим права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц МСУ;

разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами МСУ в сфере правового регулирования МСУ;

обязательность МПА для исполнения на территории МО;

высшая юридическая сила в системе МПА и прямое действие на территории МО устава МО и оформленных в виде правовых актов решений, принятых на местном референдуме (сходе);

вступление в силу МПА, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, после их официального опубликования;

особый порядок принятия устава МО, внесения в него изменений, дополнений и государственная регистрация;

соответствие МПА КРФ, ФЗ и иным НПА РФ, конституциям (уставам), иным НПА субъектов РФ;

отмена или приостановление действия МПА органами и должностными лицами, принявшими их, судом (в части, регулирующей осуществление органами МСУ отдельных государственных полномочий – уполномоченным органом государственной власти);

обжалование органами МСУ в суд ФЗ или иного НПА РФ, закона или иного НПА субъекта РФ по вопросам организации МСУ и (или) установления прав, обязанности и ответственности органов и должностных лиц МСУ (если орган МСУ полагает, что они не соответствуют КРФ, ФКЗ, ФЗ, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий);

участие населения в формировании правовой основы МСУ;

обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц МСУ;

наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями только ФЗ и законами субъектов РФ, государственный контроль за их осуществлением;

наступление ответственности в соответствии с ФЗ и законами субъектов РФ за неисполнение МПА.

Европейская хартия МСУ – важнейший источник МуП стран Европы (разработана и принята Советом Европы по инициативе постоянной Конференции местных и региональных органов власти в Европе (в настоящий момент – Конгресс местных и региональных властей Европы).

Преамбула (излагаются цели государств – членов Совета Европы, подписавших хартию; содержит положение о том, что органы МСУ составляют одну из основ демократического строя, существование наделенных властью органов МСУ обеспечивает эффективное и приближенное к гражданину управление, защита и укрепление МСУ – значительный вклад в построение Европы, основанной на принципах демократии и децентрализации власти).

Часть I «Конституционные и законодательные основы МСУ» (10 статей – дается понятие МСУ, устанавливаются принципы закрепления компетенции МСУ, гарантии защиты территории МСУ, право МСУ определять свои административные структуры, положение об условиях осуществления полномочий на местном уровне, об источниках финансирования органов МСУ, об административном контроле за их деятельностью, право органов МСУ на объединение, на судебную защиту для обеспечения свободного осущ5ествления ими своих полномочий).

Часть II «Прочие положения» (устанавливает обязательства государств, подписавших Хартию – государство обязуется соблюдать не менее 20 пунктов ч.1 (минимум 10 должны быть из ст.12 ч.2); устанавливает, на какие органы распространяется Хартия).

Часть III (устанавливает порядок подписания, ратификации и вступления в силу Хартии).

35. Полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в области правового регулирования МСУ (Статьи 5 – 6 ФЗ от 06.10.2003)

Полномочия органов государственной власти РФ в области МСУ:

1) Правовое регулирование общих принципов организации МСУ в РФ: правовых, территориальных, организационных, экономических (данные принципы могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в ФЗ 2003) (расширен объем правового регулирования общих принципов организации МСУ на федеральном уровне по сравнению с ФЗ 1995).

2) Правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти, их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области МСУ (государственные органы и их должностные лица обязаны содействовать населению в непосредственном осуществлении МСУ; федеральные органы государственной власти осуществляют регулирование прав, обязанностей и ответственности государственных органов и их должностных лиц в области МСУ, принимая иные ФЗ, другие НПА, затрагивающие вопросы МСУ).

3) Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц МСУ по решению вопросов местного значения (ФЗ 2003 закрепляет: основные полномочия органов МСУ по решению вопросов местного значения, исключительные полномочия представительного органа МСУ, право населения выступать с инициативой изменения границ МО; в других ФЗ, иных НПА тоже могут содержаться соответствующие положения).

4) Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов МСУ и должностных лиц МСУ при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы МСУ наделены ФЗ (ФЗ 2003 подробно определяет порядок наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями, закрепляет правовой механизм их финансирования, основные формы государственного контроля за их реализацией).

Федеральные органы государственной власти контролируют соблюдение федерального законодательства о МСУ (при этом обеспечивают соответствие законодательства субъектов РФ о МСУ КРФ и федеральному законодательству) (осуществление указанных контрольных полномочий допускается только в случаях и порядке, установленных КРФ и ФЗ).

Федеральные органы государственной власти осуществляют в отношении МО и органов МСУ исполнительно-распорядительные полномочия в случаях, установленных КРФ и ФЗ (кассовое обслуживание исполнения бюджета ЗАТО осуществляют органы федерального казначейства).

Президент РФ (играет существенную роль в разработке и реализации государственной политики по развитию МСУ в РФ – ежегодные послания Федеральному Собранию; указами могут инициироваться эксперименты в сфере МСУ, разработка проектов ФЗ, иных НПА по вопросам МСУ).

Полномочия органов гос. власти субъектов РФ в области МСУ:

1) Осуществляют правовое регулирование вопросов организации МСУ (содержащиеся в конституциях (уставах) субъектов РФ положения об организации МСУ не должны противоречить принципам организации МСУ, закрепленным КРФ, ФЗ 2003) (органы государственной власти субъектов РФ регулируют указанные вопросы только в случаях и порядке, указанных в ФЗ 2003).

Законами субъектов РФ устанавливаются (наименование представительного органа МО, главы МО, местной администрации с учетом традиций; условия и порядок прохождения муниципальной службы (в соответствии с ФЗ); порядок подготовки и проведения местного референдума; гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов (в соответствии с ФЗ)).

Конституции (уставы) субъектов РФ устанавливают (основываясь на федеральном законодательстве) (основы организации МСУ на своей территории, принципы взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов МСУ).

2) Осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области МСУ в случаях и порядке, установленных ФЗ (они обязаны содействовать развитию МСУ на своей территории, должны обладать некоторыми контрольными полномочиями в отношении МО и их органов).

3) Осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц МСУ по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (участие органов государственной власти субъектов РФ в правовом регулировании компетенции органов МСУ в различных сферах жизни, подведомственных субъектам РФ).

4) Осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц МСУ при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы МСУ наделены законами субъектов РФ в порядке, установленном ФЗ 2003.

Закон субъекта должен содержать (вид или наименование МО; перечень прав и обязанностей органов МСУ, прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении указанных полномочий; условия и порядок прекращения осуществления органами МСУ переданных им отдельных государственных полномочий).

Субъекты РФ принимают законы о наделении органов МСУ государственными полномочиями (по государственной регистрации актов гражданского состояния; в области физической культуры и спорта; в области создания и функционирования комиссий по делам несовершеннолетних; по социальной поддержке и социальному обслуживанию отдельных категорий граждан).

Субъекты РФ обеспечивают контроль за соблюдением законодательства о МСУ (создаваемые в субъектах РФ конституционные (уставные) суды должны обеспечивать соответствие НПА субъектов РФ по вопросам МСУ, НПА МО конституции (уставу) субъекта РФ).