Организация местного самоуправления в советский период развития российского государства.

Характер и направленность процессов организации власти на местах в России изменились после Октября 1917 г. Сразу одним ударом ликвидировать органы земского и городского самоуправления было нельзя, особенно в тех районах, где новые органы власти - Советы - только еще создавались. С 19 декабря 1917 г. функционировал специальный наркомат по делам самоуправления, который возглавляли левые эсеры. Наркомат местного самоуправления просуществовал всего три месяца и был упразднен после того, как левые эсеры в марте 1918 г. в знак протеста против заключения Брестского мира вышли из состава советского правительства.Ликвидация старых органов самоуправления проводилась на основе циркуляра Наркомата внутренних дел от 6 февраля 1918 г., в соответствии с которым подлежали роспуску городские и земские органы самоуправления, выступающие против Советской власти. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь структурной частью единого централизованного государственного аппарата управления. Конституция РСФСР 1918 г. закрепила систему местных органов государственной власти, которая включала областные, гу-бернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Городские и сельские Советы избирались непосредственно населением. Съезды Советов формировались на основе многостепенных выборов.После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. все звенья представительной системы в Российской Федерации, как и в других союзных республиках, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Система съездов Советов была упразднена: все местные представительные органы государ-ственной власти стали именоваться Советами.Местные Советы являлись самыми многочисленными органами государственной власти Срок полномочий местных Советов изменялся в процессе исторического развития Советского государства. Согласно Конституции РСФСР 1937 г. местные Советы избирались сроком на два года. Конституция РСФСР 1978 г. установила срок полномочий местных Советов в два с половиной года. В соответствии с изменениями, внесенными в Конституцию РСФСР в 1989 г. (после принятия соответствующих поправок к Конституции СССР) срок полномочий местных Советов стал пять лет. Законодательство о выборах устанавливало предельные нормы численного состава местных Советов. Вопросы своей компетенции местные Советы рассматривали на сессиях, которые созывались их исполнительными комитетами. Сессия Совета длилась один день. На время ее работы Совет избирал председателя и секретаря для ведения заседаний сессии. Решения, принимаемые Советом на сессии подписывались председателем и секретарем исполнительного комитета.Советов являлись избираемые ими исполнительные комитеты в составе председателя, заместителей председателя, секретаря и членов.Местные Советы, за исключением поселковых и сельских Советов, образовывали также отделы и управления исполнительных комитетов, которые подчинялись в своей деятельности как Советам и их исполнительным комитетам, так и соответствующим вышестоящим органам государственного управления.Депутаты местных Советов осуществляли свои полномочия, не порывая с производственной или служебной деятельностью. Депутат мог быть отозван по решению большинства избирателей округа.Избиратели давали наказы своим депутатам, которые должны были учитываться Советами при разработке планов экономичес-кого и социального развития и составлении бюджета. Наказы подгонялись под планы, доводимые сверху, или принимались только те из них, которые не приносили больших хлопот. Значительное число наказов отклонялось за неимением у местных Советов средств, необходимых для их осуществления. В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руко-водство деятельностью нижестоящих органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им подотчетны и подконтрольны.Одним из организационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнитель-ных органов местных Советов: исполнительных комитетов, отделов и управлений. Исполнительные органы были подотчетны местным Советам, которые их формировали, и одновременно подчинялись соответствующим органам аппарата вышестоящих Советов. Все это преследовало цель обеспечить необходимую степень централизации государственного управления, прежде всего в вопросах планирования и бюджетно-финансовой деятельности. Местные Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался и действовал под их руководством. Наиболее важные вопросы должны были решаться депутатами на сессиях Советов. Важной особенностью организации и деятельности Советов являлось партийное руководство ими, основные направления которого включали: а) выработку политической линии и указаний по основным вопросам, связанным с реализацией Советами политики партии; б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановку, обучение и воспитание кадров, работающих в Советах; в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.Местные Советы находились также в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам. Однако практика советской работы была такова, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников. Такое отношение переносилось и на постоянные комиссии, и на Совет в целом. На сессиях практически не выбирались наиболее оптимальные пути решения проблем, а просто утверждались заранее подготовленные решения, в которые не вносились какие-либо существенные добавления и поправки. Аппарат исполнительного комитета готовил первую организационную сессию Совета нового созыва, а также по существу и все последующие сессии Совета. Он организовывал и проводил учебу депутатов. Все это способствовало непомерному разрастанию роли исполнительных органов в ущерб выборным.

11) Право граждан на осуществление местного самоуправления.Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявле-ния, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. 2. Граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществле-ние местного самоуправления как непосредственно, так и через своих пред-ставителей независимо от попа, расы, национальности, языка, происхожде-ния, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. 3. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избран-ными в органы местного самоуправления. 4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципаль-ной службе. 5. Граждане Российской Федерации имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного само-управления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с доку-ментами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и дру-гой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

5) Местное самоуправление - основа конституционного строя РФ.Местное самоуправление согласно Европейской Хартии о местномсамоуправлении составляет одну из основ любого демократического строя."Принцип местного самоуправления, - гласит статья 2 Хартии, - должен бытьпризнан в законодательстве страны, и, по возможности, в конституциистраны"[2]. Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской федерации", основываясь наположениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общиепринципы местного самоуправления, присущие всей системе местногосамоуправления в Российской Федерации. В рамках данных принциповосуществляется регулирование особенностей организации местногосамоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях, правовое регулирование местногосамоуправления в субъектах Российской Федерации с учетом исторических ииных местных традиций. Конституция Российской Федерации, определяя российское государство какдемократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящиевыражение прежде всего в народовластии, разделении властей назаконодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическоммногообразии, а также местном самоуправлении. Конституция РоссийскойФедерации признает и гарантирует местное самоуправление в статьях 3, 12,130-133 и др. Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон"Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации" от 28 августа 1995 г. в статье 2 констатирует: "Местноесамоуправление как выражение власти народа составляет одну из основконституционного строя Российской Федерации". Местное самоуправление как одна из основ конституционного строяпредставляет собой основополагающий принцип организации и осуществлениявласти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционнымипринципами определяет систему демократического управления в нашейстране[3]. Признание местного самоуправления в качестве одной из основконституционного строя предполагает установление децентрализованной системыуправления, закрепление иных (нежели в условиях централизации иконцентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органовгосударственной власти, органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление вкачестве одного из элементов конституционного строя, гарантируеторганизационную обособленность местного самоуправления, его органов всистеме управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят всистему органов государственной власти. Следовательно, они не могутрассматриваться как структурное подразделение государственной системыуправления. В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, вкачестве вышестоящей инстанции, целиком и полностью руководящейдеятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей правоотмены их решений. Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РоссийскойФедерации устанавливает, что местное самоуправление в пределах своихполномочий самостоятельно. Таким образом, закрепление местногосамоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главныхпринципов организации и осуществления управления страной, предполагаетвыделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местногосамоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего передсвоим населением. Конституция Российской Федерации не дает исчерпывающегоперечня вопросов, относящихся к ведению местного амоуправления.О сновываясь на положениях Конституции Российской Федерации, Федеральныйзакон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации" от 28 августа 1995 г. определяет предметы ведения местногосамоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственнойвласти Российской Федерации и органов государственной власти субъектовРоссийской федерации в области местного самоуправления. В соответствии со статьей 16 Конституции Российской Федерации положениястатей 3 и 12 главы 1 Конституции Российской Федерации, гарантирующиеместное самоуправление, не могут быть изменены иначе как в порядке,установленном Конституцией. Никакие другие нормы Конституции не могутпротиворечить ее положениям о местном самоуправлении, закрепленным в главе1 Конституции Российской Федерации

6) Местное самоуправление в России по 1917 г.Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александра II. Особое место в истории местного самоуправления в России занимает XVI век. В XVI веке происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется, и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами. Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть. В XVII веке местное управление устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. В 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления г. Москвы выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х годах XVIII века эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили вопросы: сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации. Лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII века, были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций ("сословных обществ"), предоставив им известные права "по внутреннему управлению сих обществ", а также возложив на эти организации осуществление большинства задач местного управления. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель осуществить децентрализацию управления и развить начала местного самоуправления в России. Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право было обусловлено имущественным цензом; выборы строились на сословном начале. Уездное земское собрание составлялось из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами. Выборы производились соответственно на трех избирательных съездах. При этом у крестьян выборы были косвенные: гласные избирались на съезде выборных от сельских обществ. В избирательных съездах не участвовали: а) лица моложе 25 лет; б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом; в) лица, опороченные по суду или общественному приговору; г) иностранцы, не присягнувшие России. Не могли быть избраны в гласные: губернаторы, вице-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уездные прокуроры и чины местной полиции.Земским органам самоуправления поручалось общее заведование местными хозяйственными делами: 1) заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; 2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земств;3) меры обеспечения народного продовольствия;4) заведование земскими благотворительными учреждениями; прекращение нищенства; попечение о построении церквей;5) попечение о развитии местной торговли и промышленности; 6) участие в попечении о народном образовании, здравоохранении; 7) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; участие в делах о почтовой повинности; 8) расклад тех государственных денежных сборов, которые по губернии и уездам возлагалось на земские учреждения; 9) назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании Устава о земских повинностях, местных сборов, для удовлетворения земских потребностей и др.Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. В пределах своих полномочий земские и городские органы самоуправлениябылисамостоятельны. Закон определял случаи и порядок, в которых их действия и распоряжения подлежали утверждению и контролюправительственных органов.Таким образом, существовало две системы управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление. При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). Эти реформы преследовали прежде всего цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления. Выдвигалось предложение признать земское дело делом государственным. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.Губернское земское собрание состояло, под председательством губернского предводителя дворянства. Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления на государственную службу, т.е. по общему правилу только дворянин или лицо с высшим образованием. Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с состоящими при ней учреждениями.Земское собрание состояло из земских гласных, собиралось ежегодно на одну сессию не позднее октября месяца. Сессия продолжалась десять дней. Губернатор мог ее продлить. Органы городское самоуправления включали: городскую думу под председательством городского главы. В состав городской думы кроме выборных гласных входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов (в зависимости от размера города). Председательствовал в городской управе городской голова, который так же, как и члены управы избирался городской думой. При этом избранными могли быть не только гласные, но и вообще все, имеющие право участия в городских выборах. Срок полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских, избираемых на три года, был четыре года. Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года.Компетенция органов городского самоуправления в общем была та же, что и компетенция земств: на них возлагалось удовлетворение потребностей населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по вопросам противопожарным, санитарным и др. Городские думы могли устанавливать сборы: с недвижимого имущества (не свыше одного процента стоимости или одной десятой доходности); с промысловых свидетельств; с заведений трактирного промысла и др. Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ и представлял на утверждение министру внутренних дел председателя губернской земской управы и городских голов губернских и областных городов. Земские и городские управы были подотчетны представительным органам самоуправления: земским собраниям и городским думам. Губернатор вправе был приостановить решение губернского по земским и городским делам присутствия и направить дело министру внутренних дел. Министр либо входил в Правительствующий Сенат с представлением об отмене решения губернского присутствия, либо предлагал губернатору привести его в исполнение.Контроль губернатора за деятельностью земских и городских органов самоуправления проявлялся также в том, что ряд постановлений, принимаемых представительными органами земского и городского самоуправления, нуждались в утверждении губернатора.

17) Основы народовластия местного самоуправления.Отношения, регулируемые нормами гл. 1 Конституции РФ, обеспечивают целостность общества, основанного на общих началах экономического и политического устройства. Поэтому их называют базовыми, основополагающими.Российская Федерация - Россия (провозглашается в ст. 1 Конституции РФ) есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.Демократия в дословном переводе с греческого, как известно, означает народовластие. Демократический характер Российского государства проявляется в том, что согласно ст. 3 Конституции РФ "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ". Конституция закрепляет основные формы реализации народом своего суверенного полновластия. В ч.2 ст. 3 Конституции РФ подчеркивается, что народ осуществляет свою власть в форме представительной демократии через органы государственной власти и органы местного самоуправления.Формами непосредственного осуществления народовластия являются: референдумы и свободные выборы; опросы общественного мнения; обсуждение проектов законов; формирование органов местного самоуправления. Представительная форма народовластия выражается в том, что интересы и волю народа представляют и выражают законные избранники народа в законодательные органы власти (Государственную Думу Федерального собрания РФ, в парламенты субъектов Российской Федерации), в представительные органы местного самоуправления. Установленная законом периодичность и обязательность выборов является одной из важнейших гарантий реализации народовластия.Таким образом, народовластие осуществляется (механизм осуществления народовластия) через государство, политические партии, другие общественные объединения, органы местного самоуправления, институты непосредственной демократии. Захват власти или проявление властных полномочий рассматривается как тягчайшее преступление и преследуется по Закону (ч.4 ст.3 Конституции РФ).

8) Основные теории местного самоуправления.Среди основных теорий местного самоуправления следует выделить теорию свободной общины, общественную и государственную теории.Теория свободной общины. Появление этой теории относят к концу XVIII в. - началу XIX в. В числе ее создателей называют представителей французской и бельгийской правовых школ - Турэ, Токвиля, Гербера и др. Социальный заказ для теории свободной общины формировали условия, при которых местные дела находились в сфере ведения государственных чиновников. Такая система местного управления не несла в себе стимулов для развития местных общин. Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самостоятельное значение общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин.Согласно данной теории общины имеют собственные дела, негосударственные по природе, которые общины вправе решать самостоятельно. Для этого общины вправе формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных. Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача - контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного.Общественная теория. В числе основателей общественной теории называют О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым. Общественная теория может рассматриваться как определенное продолжение теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных общин. Общинные дела - это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест. Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной. В рамках общественной теории в качестве самоуправляющихся общин выделялись не только местные территориальные коллективы, но и частные союзы, корпорации, промышленные компании, благотворительные и иные общества. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество.
Государственная теория. В числе ее основателей немецкие юристы Л. Штейн, Р. Гнейст. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским. Государственная теория оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности. Самоуправление заключается в возложении на местные общины, их органы самоуправления государственных задач. Другое дело, что названные задачи охватывают вопросы и собственно местной жизни. В рамках государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. Однако органы местного самоуправления - это не органы государственного центра на местах. Они формируются местными общинами. Л. Штейн видел особость местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения. Такой подход дал основание выделять в рамках государственной теории самоуправления юридическое ее ответвление (юридическую теорию). Р. Гнейст считал, что самостоятельность местных сообществ должна опираться на их формирование населением и на систему почетных и безвозмездных должностей. Такая точка зрения характеризуется как политическое ответвление государственной теории самоуправления.

9) Наука муниципального права.Муниципальное право является составной частью юриспруденции. Наука муниципального права относится к числу отраслевых наук. Ее предметом является изучение муниципального права как отрасли права. Она исследует, изучает специфические общественные отношения, регулируемые нормами муниципального права, содержание и виды самих этих норм, механизмы их реализации и т.п. Исходя из содержания предмета муниципального права как отрасли права, особенностей составляющих его общественных отношений, определяется характер и спектр основных теоретических проблем и задач современной российской науки муниципального права. Среди этих проблем важнейшими являются следующие: понятие местного (муниципального) самоуправления: соотношение его с государственным управлением; соотношение и содержание федерального, регионального и локального правового регулирования организации и деятельности муниципальных образований; проблемы территориальных основ местного самоуправления; полномочия и предметы ведения муниципальных образований и разграничение их с органами государственной власти; характер и формы взаимоотношений муниципальных органов с государственными органами; реальные гарантии местного самоуправления, защиты его самостоятельности, надежности, достаточной финансово-материальной обеспеченности; и, наконец, это изучение, обобщение практики деятельности местного самоуправления как в России, так и за рубежом. Если в самом общем виде сформулировать понятие муниципального права как науки, то можно сказать, что она представляет собой совокупность знаний, теорий, концепций о местном (муниципальном) самоуправлении, формах его осуществления, правовом регулировании в данной сфере общественных отношений. В заключение данной лекции можно сделать следующие выводы относительно понятия и предмета муниципального права РФ. Во-первых, муниципальное право связано с муниципальным (или местным) самоуправлением и, следовательно, его можно трактовать как право местного самоуправления, местное (локальное) право. Во-вторых, муниципальное право - комплексная отрасль права, которая включает как собственные правовые нормы, регулирующие отношения в сфере местного самоуправления, так и нормы других отраслей права, регулирующих отношений в данной сфере, но на локальном (местном) уровне. И, в-третьих, нормы муниципального права регулируют специфический круг общественных отношений, связанных с организацией и функционированием местного самоуправления в городских и сельских поселениях.

13) Гуманистические основы местного самоуправления.О социальных гарантиях местного самоуправления стали говорить после принятияКонституции РФ. Согласно Конституции, РФ провозглашена социальнымгосударством, следовательно, это относится и к местному самоуправлению.Социальные гарантии с этой точки зрения означают гарантированность прав и

10) Взаимоотношение органов местного самоуправления с органами государственной власти. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом. Проблема взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти имела и имеет место практически на всех этапах развития местного самоуправления как в России, так в других странах.Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия. Большинство наших неудач в экономике, социальной сфере связано именно с тем, что этот механизм дает сбои.Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства. На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами:во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления; во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления регио-нальной политики - решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такоевзаимо действие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры. Децентрализация управления - это способ не просто сохранения целостности России, но и эффективной защиты общества и граждан, гармоничного развития духовных, культурных, экономических связей между всеми частями Российского государства.Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослеживается с самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земство всегда находились в тесном контакте с городским вече и княжеской властью. Они как бы поддерживали и уравновешивали друг друга. Специфическим являлось взаимодействие советских органов - это была строгая иерархия властных структур, в том числе и представительных органов. Такая система организации власти была связана с необходимостью жесткого централизованного управления всеми экономическими и социальными процессами в стране.Местные Советы вместе в формально подчиненными им исполкомами призваны были выполнять в основном те же функции, что и центральные органы власти именно так обеспечивалось единство государственной власти, государственного управления. Такая модель взаимоотношения исходит из принципа "демократического централизма ", в соответствии, с которым местные Советы были просто подножием пирамиды единой государственной власти. Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов: законности,сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций, самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий, взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения, добровольности заключения договоров и соглашени взаимной ответственности, гласности.Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на их основе определить основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательств разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления, совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления,4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления, содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций, защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах:во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления; во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии;в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии; в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.На некоторых территориях субъектов во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления имеются две крайности, либо они существуют как бы параллельно, автономно, доводя эту автономность до абсурда, либо местное самоуправление подменяют государственным местным управлением, а это не лучшим образом влияет на существующую социально-экономическую ситуацию в регионе. Решение существующих проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения компетенции между органами субъектов Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.В Законе должны быть определены предметы ведения органов государственной власти и местного самоуправления субъекта, вопросы, требующие их совместного решения, порядок наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями. Здесь обязательно должен предусматривается принцип передачи материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления и процесс осуществления ими этих полномочий, основания и порядок их прекращения.Уточнение полномочий региональных государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам, требующим совместного решения с учетом экономических, социальных и иных особенностей муниципальных образований, в соответствии с этим законодательным актом может быть осуществлено специальным договором (соглашением). Его сторонами выступают органы государственной власти и местного самоуправления в пределах закрепленных за ними полномочий, предметом договора могут быть конкретизация вопросов, требующих совместного решения, условия и порядок их осуществления, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении договора, а также иные связанные с ним вопросы.

15) Понятие основ местного самоуправления.Термин «основы местного самоуправления» является новым для российского государствоведения. Это понятие введено в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. Основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти, создать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне.Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектов РФ, иных нормативных актах. Основы местного самоуправления определяются как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, федеральных законах и закрепляющих наиболее важные, общие для всех субъектов РФ, муниципальных образований территориальные, правовые, финансово-экономические основы деятельности населения по решению задач местного значения. Однако здесь следует обратить на следующие аспекты. Во-первых, в данном определении предполагается, что принципы могут быть установлены только на федеральном уровне. Это вытекает из статьи 72 Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению федерации и субъектов Российской Федерации.Во-вторых, основы местного самоуправления могут определяться только законами.Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения как института в общей системе управления.Но главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а такжеподзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления.Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской Федерации и действующим Федеральным законам.Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в субъектах Российской Федерации.Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.Теперь о территориальной основе местного самоуправления. В п.1 ст.131 Конституции РФ говорится о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, то есть вводится как основной поселенческий принцип территориальной организации самоуправления. Хотя он не исключает осуществления самоуправления в границах иных территорий. 131-й Федеральный закон ввел такие территориальные понятия для всей Российской Федерации, как городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения. Для каждого из них определен свой круг вопросов местного значения. Говоря о правовой основе местного самоуправления, следует отметить, что в соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То есть закрепляется две основные группы форм реализации народом своего суверенного полновластия: формы непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через системы органов власти. В последнем случае речь идет о системе органов государственной власти и системе органов местного самоуправления.Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» уточняет положения Конституции РФ. Так, в соответствии с частью 1 статьи 3 названного Федерального закона граждане Российской Федерации осуществляют своеправо на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

В отдельную группу форм ряд авторов выделяет территориальное общественное самоуправление. Хотя эти органы представляют собой фактически опосредованное участие населения, более правильным представляется подход, в соответствии с которым территориальное общественное самоуправление рассматривается как одна из форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении. Совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального образования образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

12) контроль за исполнением государственных полномочий и ответственность за их ненадлежащие исполнение.В федеральном и региональном законодательстве о местном самоуправлении не дается определение понятия «контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий». Вероятно, это связано с тем, что понятие «контроль» в муниципальном праве используется в том же значении, что и в конституционном и административном праве «все виды постороннего вмешательства в осуществление местного самоуправления»[2]. Такая широкая трактовка контроля применима и к контролю органов государственной власти за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; под ним можно понимать вмешательство уполномоченных органов государственной власти в осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в формах и порядке, предусмотренных законодательством, с целью устранения недостатков.Согласно п. 1 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. любой административный контроль за органами местного самоуправления может осуществляться только в порядке и в случаях, предусмотренных Конституцией или законом. Так, согласно ч. 2 ст. 5, ч. 2 ст. 6 ФЗ № 131 осуществление контрольных полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, ФЗ № 131, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.Таким образом, контроль органов государственной власти в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления может быть предусмотрен и урегулирован только вышеназванными законами. В Конституции РФ предусмотрен лишь контроль за осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль[3]. Итак, если не принимать в расчет судебный контроль, контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является единственно возможным видом административного контроля со стороны органов государственной власти РФ и субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления[4].На основании п. 2 ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления любой административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, преследует лишь цели обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов. Тем не менее, административный контроль может включать также контроль за выполнением задач, поставленных перед органами местного самоуправления.Таким образом, основными целями контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий является обеспечение соблюдения данными органами законодательства при выполнении ими отдельных государственных полномочий, в том числе при принятии муниципальных правовых актов по указанным вопросам, а также конституционных принципов в реализации своей деятельности.Особенностью рассматриваемого контроля является то, что он может осуществляться не только за законностью, но и за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществле­нии указанных полномочий. Эта цель данного контроля, не получив конкретизации в федеральном законодательстве, поставлена в законах некоторых субъектов РФ[5]. Подобной точки зрения придерживаются В.И. Васильев, А.Е. Постников, Т.Г. Морщакова[6].Контроль за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий означает возможность органов государственной власти оценивать при этом действия и решения рассматриваемых органов не с позиции права, а с позиции совпадения мнений органов власти двух уровней на характер и порядок реализации данной деятельности. И если точка зрения органов местного самоуправления на осуществление отдельных государственных полномочий не совпадает с точкой зрения органов государственной власти, приоритет отдается точке зрения органов государственной власти.

Возможность осуществления такого контроля со стороны органов государственной власти критикуется некоторыми авторами. Например, А.А. Уваров отме­чает: «отмена акта органа местного самоуправления по мотиву его нецелесообразности вряд ли оправдана с точки зрения стабильности осуществления опреде­ленной государственной функции. Такого рода вмешательство в эту деятельность дезорганизует работу муниципального органа и негативно сказывается на его авторитете как публичного органа власти у населения»[7]. Названный автор также полагает, что в этом случае контроль за целесообразностью деятельности органов местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий не должен иметь приоритета перед контролем за законностью.Определенные разногласия возникают и по воп­росу о том, чем является контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий для органов государственной власти — правом или обязанностью.По данному вопросу существует две точки зрения. Согласно первой, получившей закрепление в п. I ст. 5 проекта ФЗ «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ»[8], органыгосударственной власти обязаны осуществлять указанный выше контроль. Аналогичная позиция получила закрепление в законах большинства субъектов РФ. Согласно второй точке зрения, получившей отражение в законах некоторых субъектов РФ[9], такой контроль является правом органов государственных власти. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не должно трактоваться как освобождение соответствующих органов государственной власти от ответственности за их осуществление. Органы государственной власти должны наблюдать за положением дел в соответствующих сферах деятельности, анализировать ее эффективность, определять общую политику и методологию, иметь реальную возможностьреагировать на нарушения законодательства и прав граждан со стороны органов местного самоуправления.Противное бы означало, что органы государственной власти приобретают право осуществлять соответствующий контроль по своему усмотрению. В связи с этим может возникнуть ситуация, когда органы государственной власти не будут проводить контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, и такие полномочия будут реализовываться органами местного самоуправления без должного внимания со стороны органов государственной власти, что противоречит Конституции РФ, согласно которой реализация переданных отдельных государственных полномочий всегда подконтрольна государству вне зависимости от желания или усмотрения органов государственной власти. Кроме того, неподконтрольность осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочийможет иметь серьезные негативные последствия в случае их недобросовестного выполнения.

В соответствии с ч. 1 ст. 21 ФЗ № 131 органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Согласно ч. 1 ст. 20 ФЗ № 131 федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ вправе осуществлять контроль за исполнением нормативных правовых актов, изданных ими по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.На основании изложенного к предмету данного контроля можно отнести:осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в том числе соблюдение федеральных законов и законов субъектов РФ о соответствующем наделении;целевое и рациональное использование органами местного самоуправления переданных для осуществления отдельных государственных полномочий материальных ресурсов и финансовых средств;исполнение органами местного самоуправления нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, изданных ими по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.а основании п. 4 ст. 6 ФЗ № 154 условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ. Вместе с тем правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ могут регулироваться отдельные вопросы осуществления рассматриваемого нами контроля. Например, могут закрепляться полномочия по производству контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий в положениях об отдельных органах исполнительной власти РФ или субъектов РФ; устанавливаться формы документов, которые органы местного самоуправления обязаны представлять уполномоченным органам государственной власти при выполнении функций соответствующего контроля, и т.п.Порядок осуществления контроля за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий РФ, которыми они наде­лены федеральными законами, может быть установлен только федеральными законами и не может регулироваться законами субъектов РФ. И напротив, порядок осуществления контроля за реализацией органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъектов РФ, которыми они наделены законами субъектов РФ, может быть урегулирован как общими и отраслевыми федеральными законами, так и законами субъектов РФ о соответствующем наделении.Отсутствие в законе, предусматривающем наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, положений о порядке осуществления органами государственной власти контроля за реализацией указанных полномочий может стать основанием признания судом данного закона противоречащим ФЗ № 131, не действующим и не подлежащим применению[13].На основании подп. 8 п. 1 ст. 8, п. 2 ст. 10 проекта ФЗ «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ» в законе, которым органы местного самоуправления наделяются отдельными государственными полномочиями, указываются критерии качества и эффективности исполнения органами местного самоуправления указанных государственных полномочий или порядок определения данных критериев. Уполномоченные органы государственной власти дают оценку качества и эффективности исполнения отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, а также рекомендации по устранению выявленных недостатков. Органы местного самоуправления обязаны учитывать данную оценку в своей деятельности. Аналогичные положения получили закрепление в законах отдельных субъектов РФ[14].В ФЗ № 131 положения о крите