Глава 1. Основы конституционного строя 2 страница

В ст. 3 Конституции закреплен принцип народовластия. Раскрывая нормативное содержание данного конституционного положения, надо обратить внимание по меньшей мере на следующие обстоятельства: носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; Конституция устанавливает две формы осуществления власти народа - непосредственно, а также опосредованно, через органы государственной власти и местного самоуправления; высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум, под которым традиционно понимается всенародное голосование, и свободные выборы; опосредованное народовластие осуществляется не только через народное представительство, но и через все другие органы государственной власти; воплощением и выражением народовластия являются как высшие федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, так и органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления; Конституция содержит запрет присвоения власти в Российской Федерации, из которого следует, что органы и должностные лица государства получают не саму власть, а право на власть, причем это право приобретается при условии соблюдения установленных Конституцией и законом процедур. Законная власть - всегда временная власть, право на осуществление которой приобретается в процессе демократического соперничества за осуществление власти. Узурпация власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.

Существенное место в характеристике правового государства в России занимает разделение властей. В ст. 10 Конституции установлено: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Нормативное содержание данного положения Основного Закона также многозначно: Конституция закрепляет единство государственной власти в Российской Федерации; она фиксирует разграничение властных полномочий между различными органами; устанавливается самостоятельность этих органов в осуществлении возложенных на них полномочий и недопустимость их вторжения в сферу ведения и компетенцию друг друга; одновременно это положение не препятствует рационализации осуществления власти, когда Президент, к примеру, обладающий правом издавать нормативные указы, тем самым выполняет некоторые функции законодателя или, будучи гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, выступая арбитром в споре между органами государственной власти, осуществляет некоторые судебные функции, а парламент, утверждая государственный бюджет или ратифицируя международные договоры РФ, выполняет отдельные функции исполнительной власти и т.п. Универсальной модели разделения властей, общей для всех государств независимо от особенностей исторического развития, как отмечалось, не существует. Подобное распределение некоторых полномочий служит обеспечению взаимодействия властей и является гарантией от их разрыва.

Правовая государственность в России воплощается и в принципе верховенства Конституции. Согласно ч. 1 ст. 15 Конституции Основной Закон имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории РФ. Законы и другие правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции. Тем самым фиксируется место Конституции в системе российского законодательства, ее непосредственно и прямо действующий характер и сфера распространения. Обладая высшей юридической силой, она не нуждается для своей реализации в качестве обязательного предварительного условия в конкретизации в федеральных законах, а также в ратификации или подтверждении в иной форме органами государственной власти субъектов РФ. Кроме того, в этом положении особо и специально закрепляется интегративная роль Конституции: во-первых, действуя на всей территории РФ, она подлежит повышенной правовой защите всеми субъектами РФ; во-вторых, как федеральные законы и иные правовые акты, так и акты субъектов РФ не могут противоречить ей, а в случае такого противоречия действуют не законы и иные правовые акты федеральных властей или властей республик, краев, областей или автономных образований, а Конституция.

Правовое государство - это государство, власть которого ограничена определенными пределами. Речь идет не только об ограничении государственной власти во имя свободы и прав человека и гражданина, но и о "связанности" власти и ее конкретных носителей Конституцией и законом. Согласно ч. 2 ст. 15 Конституции органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы. В качестве иллюстрации можно сослаться на то, что в Конституции в достаточно общем плане определены некоторые функции главы государства, выступающего, например, гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности (ст. 80), или правительства, осуществляющего меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики и др. (ст. 114). Согласно норме ч. 2 ст. 15 формы реализации этих функций и полномочий - не личное усмотрение государственных органов и должностных лиц, они должны быть определены и установлены законом, выйти за рамки которого без риска искажения или извращения воли народа-суверена невозможно.

Конституция исходит из того, что в основе правовой государственности лежат не только принципы, закрепленные законодательством, но и принятые в международном сообществе правила. Принцип правового государства выполняет в современных условиях интегративную функцию, обеспечивает взаимодействие сообщества правовых государств на основе получивших общее признание субъектов международно-правовых отношений принципов и норм, служит преодолению во многом искусственной изоляции страны от международного сообщества. Новая Конституция РФ идет значительно дальше в признании приоритета общепризнанных принципов и норм перед нормами национального законодательства, чем это делалось прежде в законодательстве СССР или РФ, да и конституциях многих других государств. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Отсюда следует, что в случае, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, применяются правила международного договора.

В связи с этим возможны две оговорки. Во-первых, органы государства и должностные лица не вправе заключать договоры, противоречащие Конституции. Если такой договор тем не менее заключен, то действуют конституционные нормы, поскольку иное было бы равнозначно отказу от государственного суверенитета. Во-вторых, противоречие между международным договором и внутренним законодательным актом не влечет автоматического признания ничтожности последнего. Этот акт лишь не применяется, хотя и продолжает действовать. Следовательно, для его преодоления необходимо соблюдение обычной конституционной процедуры - отмены этого акта управомоченным на то органом или признания его неконституционным Конституционным Судом РФ.

1.3. Федеративное государство обычно определяется как сложное государство, состоящие из ряда субъектов (государств или государствоподобных образований), образованных по территориальному или (и) национальному принципу и объединившихся для решения общих задач.

Устойчивый федерализм выполняет две взаимосвязанные главные функции: с одной стороны, он децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в его конституции; с другой стороны, он интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство. Тем самым формируется единое государственно-правовое объединение, отличающееся определенной политико-юридической самостоятельностью входящих в федерацию субъектов, наличием у них учредительной власти, не производной от власти "центрального правительства". В связи с этим федерализму противостоит не унитаризм, как это обычно утверждается в отечественном государствоведении, а централизм. Более того, всякий жизнеспособный федерализм имеет в своей основе унитарное начало.

Интегративной функцией федерализма, единством федеративного государства обусловлено наличие федеральной конституции и законодательства, высших органов государственной власти, гражданства федерации, ее территории, включающей территории входящих в нее субъектов, политическое, экономическое и военное единство государства. Децентрализацией публичной власти и разделением ее по вертикали обусловлено наличие у субъектов федерации своих конституций или иных учредительных актов (уставов) и собственного законодательства, высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти, территории, которая не может быть изменена без их согласия, а также в ряде случаев гражданства субъекта федерации, государственных символов.

Рациональное сочетание и взаимодействие этих функций и их государственно-правовых проявлений в распределении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами является непременным условием стабильности и устойчивости данной формы государственного устройства. Чрезмерная централизация публичной власти ведет к перерождению федерации в бюрократическую организацию государства, даже если при этом сохраняются внешние атрибуты федерализма; чрезмерная дезинтеграция публичной власти чревата разрушением политико-правового, экономического и военного единства федеративного государства и вычленением из него отдельных суверенных государств, ранее объединившихся в федерацию в результате заключения союзного договора или обретших государственность в результате повышения их государственно-правового статуса федеральной конституцией, как это произошло в России. Именно поэтому Российская Федерация по своей природе не является союзным государством.

В основе государственно-территориального устройства России лежат принципы, имеющие определяющее значение для характера взаимоотношений различных уровней федеративной системы, обеспечения единства государства и учета особенностей его составных частей, гарантирования общефедерального стандарта прав человека на всей территории государства.

В Конституции закреплены следующие принципы государственно-территориального устройства, непосредственно связанные с основными, исходными началами утверждаемой в государстве модели российского федерализма.

Принцип единства и целостности государства находит отражение в единстве территориального, а также политического, экономического и правового пространства России. Российский федерализм не означает аморфности государственных связей ее составных частей. Российская Федерация представляет собой единое в государственно-правовом и международно-правовом отношениях государство, суверенитет которого распространяется на всю территорию. Данный принцип выражается также в положениях федеральной Конституции о верховенстве Конституции РФ и федеральных законов на всей ее территории и их прямом действии, об обеспечении государством территориальной целостности и неприкосновенности территории РФ. В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8 Конституции).

Единство и целостность России обеспечиваются единством системы государственной власти, а также единством органов исполнительной власти РФ и ее субъектов в пределах их совместного ведения, единой системой судебной власти, прокуратуры и др. Важное значение для обеспечения единства и целостности Российского государства имеет единство гражданства и конституционного статуса граждан РФ, из чего следует, что каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией (ч. 2 ст. 6).

Принцип федерализма. Как было сказано ранее, согласно Конституции Российская Федерация представляет собой демократическое правовое федеративное государство с республиканской формой правления (ч. 1 комментируемой статьи). Это означает, что федерализм не только представляет собой элемент формы государства, но и имеет важное значение для выявления сущности и характера государственной власти, институтов государственности и правовой системы. При этом в России взаимодействуют два уровня федеративной системы и в ее рамках публичной власти - Федерация в целом, представляемая федеральными органами государственной власти (Президентом, Федеральным Собранием, Правительством и др.), и субъекты РФ, представляемые органами государственной власти этих субъектов, обладающими в пределах своего ведения всей полнотой государственной власти.

Принцип суверенности Российской Федерации, выступающей в государственно-правовом и международно-правовом отношениях в качестве единственного носителя верховной власти. Суверенитет России основывается на суверенитете ее многонационального народа, воля которого является источником всякой публичной власти (государства, местного самоуправления).

Суверенитет РФ, как отмечалось, характеризуется ее верховенством на своей территории и независимостью во внешних сношениях. Это, однако, не препятствует добровольному принятию государством на себя обязательств, вытекающих из членства в межгосударственных организациях или из международных договоров РФ.

Принцип единого и равного для Российской Федерации, всех ее субъектов стандарта прав и свобод человека и гражданина. При этом согласно ст. 71 Конституции регулирование прав и свобод человека находится в ведении РФ, а защита прав и свобод человека ст. 72 Конституции отнесена к совместному ведению РФ и ее субъектов. Согласно ч. 2 ст. 6 Конституции каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией. Отсюда следует, что субъекты РФ не вправе сужать конституционный статус личности, установленный Основным Законом. А в соответствии с ч. 2 ст. 19 Конституции государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от каких-либо обстоятельств, включая место жительства, национальность, вероисповедание и т.д.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Конституция РФ, Федеративный договор и иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий различают: 1) предметы ведения и полномочия Российской Федерации; 2) предметы совместного ведения и полномочия РФ и ее субъектов; 3) предметы ведения и полномочия субъектов РФ. При этом Конституция определяет предметы ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов. За их пределами субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти и осуществляют ее самостоятельно.

Принцип лояльности Федерации по отношению к своим субъектам и субъектов РФ по отношению к Федерации, или принцип дружественных отношений между ними. Правовое содержание данного принципа заключается в соблюдении параметров закрепленных за Федерацией и ее субъектами полномочий, особенно в сфере конкурирующей компетенции, невмешательстве в пределы ведения и полномочия друг друга.

Принцип лояльности в федеративных отношениях предполагает также высокий уровень государственного сознания, готовность отстаивать федеративный строй и собственные прерогативы, отказ от регионального эгоизма и готовность к согласованным решениям в случае споров между Федерацией и ее субъектами или между субъектами РФ. Но и в этом случае границы такой лояльности определяются взаимными конституционными обязательствами участников федеративных отношений, возложенными на них Конституцией, и требованием их добросовестного выполнения.

Конституция вслед за Федеративным договором в структуре Федерации закрепляет три вида субъектов: национально-государственный (республики в составе РФ); административно-территориальный (края, области, города Москва и Санкт-Петербург); национально-территориальный (автономная область и автономные округа). Тем самым действующая Конституция, сохранив основную схему прежнего типа федерализма, существенно дополнила ее новыми элементами, наделила административно-территориальные единицы высшего звена (края, области), а также города федерального значения качествами субъектов Федерации, гарантировала всем субъектам действительную самостоятельность в предоставленных им сферах государственной и общественной жизни.

Уникальность российского федерализма заключается в том, что в его основу положены как национальный, так и территориальный принципы, что является отражением полиэтничности национального состава России, самобытности ее исторического развития, особенностей строительства российской государственности и т.д. Этим она существенно отличается от большинства иных федераций.

В то же время следует иметь в виду, что в отношении многих малочисленных народов, как и прежде, сохраняется территориальная, или надэтническая, модель федерализма. Эти народы не имеют этнонациональной государственности и в силу своей малочисленности нуждаются в особой государственной защите. В связи с этим согласно ст. 69 Конституции государство гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

На современном этапе развития российского федерализма преобладает общая тенденция выравнивания статуса субъектов Федерации с достаточно четко очерченным кругом их суверенных прав. Конституционному совещанию 1993 г. удалось выработать формулу, получившую закрепление в ч. 4 ст. 5 Конституции, с которой согласились участвовавшие в нем представители субъектов РФ: "Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны". Главное теперь - проблема гарантий равноправия субъектов РФ, образованных по национальному и территориальному признакам, которое предполагает предоставление им равных правовых возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каждой личности. А это во многом зависит не только от самих субъектов РФ, но и в не меньшей мере от организации власти в едином федеративном государстве, характера бюджетных отношений, налоговой политики и пр. Как подчеркивается в Постановлении КС РФ от 15.07.1996 N 16-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года "О дорожных фондах в Российской Федерации"*(2), равноправие субъектов РФ между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти означает, в частности, единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и требует установления федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами РФ.

Российское государство в геополитическом, экономическом и иных отношениях представляет собой не гетерогенное объединение разнородных сочленов, а нечто цельное, способное по своему потенциалу обеспечить многообразие и самобытность субъектов Федерации с сохранением их тесного государственного единства на основе их естественного взаимного тяготения. Причем правовые формы обеспечения такого единства субъектов РФ, организованных в соответствии с этими различными моделями, многообразны и дают субъектам возможность выбора наиболее приемлемых для них способов взаимодействия.

Таким образом, федеративное устройство России служит, с одной стороны, сохранению многообразия различных регионов при безусловном характере общефедерального единства, с другой - такое устройство выступает способом рационального распределения компетенции и полномочий не только по горизонтали, но и по вертикали. Законодательные, исполнительные и судебные полномочия делятся между Федерацией и ее субъектами, причем само это деление должно быть осуществлено таким образом, чтобы реализация своих полномочий одной частью государственного механизма Федерации требовала активизации деятельности другой части, что в свою очередь могло бы способствовать более тесному единству всех субъектов РФ, развитию их взаимосвязей и взаимозависимости.

При этом федеральная Конституция установила, что предусматриваемая ею политическая децентрализация не может быть построена на принципах отвлеченного математического равенства субъектов, а должна соотноситься с конкретной обстановкой децентрализуемого региона, его экономическим потенциалом, развитием промышленности и сельского хозяйства, численностью населения, наличием центров культуры и пр. Федеральная Конституция предусматривает такую возможность путем заключения договоров между федеральными органами и органами власти субъектов РФ.

В федеративном государстве не исключается асимметрия в законодательстве и деятельности органов власти субъектов федерации. Ее легальную основу составляет ч. 3 ст. 11 Конституции о возможности договорного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Российский федерализм допускает асимметрию, но не в конституционном статусе субъектов Федерации, а в круге полномочий и предметов ведения, которые определены федеральной Конституцией и заключенными на ее основе Федеративным и иными договорами (ст. 11 Конституции).

Как бы ни были велики асимметрия и рамки самостоятельности субъектов Федерации, последние входят в объединенную федеральной Конституцией систему общегосударственных отношений. Поэтому эффективное функционирование этой системы немыслимо без обеспечения верховенства федеральной Конституции и федеральных законов. Иначе говоря, в основе отечественной модели федерализма лежит признание того, что данная форма государственного устройства есть система, в которой все составляющие ее части и соответствующие звенья иерархии власти взаимосвязаны общеобязательными нормами федеральной Конституции и взаимной ответственностью. Закрепленное в ней разграничение полномочий и предметов ведения федеральных органов и органов субъектов РФ должно лежать в основе конституций и уставов последних. В связи с этим остро стоит проблема постоянного возобновления единого конституционного пространства в нашей стране, обеспечения соответствия учредительных актов (конституций, уставов) субъектов РФ федеральной Конституции.

Таким образом, российский федерализм в своих современных формах был установлен, сформирован и развивается на основе Конституции. "Причем, - как отмечал Президент РФ Д.А. Медведев в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., - особую роль в его становлении сыграл Конституционный Суд РФ. В его решениях был найден баланс между разными интересами уровней власти - порой остро конфликтными. Это касается как споров федеральных и региональных органов власти между собой, так и споров о различных способах устройства местного самоуправления".

1.4. Согласно ч. 1 комментируемой статьи Российская Федерация является республикой, что означает конституционное закрепление республиканского принципа. Адекватная интерпретация принципа республиканского государства требует учитывать, что современный смысл этого понятия отличается от того содержания, которое вкладывалось в него изначально, - "общее дело" (respublica); публичная власть в республике в отличие от монархии исходила от политической общности, которую составлял народ, и была обязана служить "общему благу" (salus publica). Такое видение в настоящее время ближе к характеристике демократического правового государства.

Закрепление республиканского принципа в Конституции означает невозможность легального отказа государства в лице его высших органов государственной власти - Президента, парламента, правительства, высших органов судебной власти - от республиканской формы правления.

Республиканская форма правления распространяется также на все субъекты РФ в силу признания их составными частями единого Российского государства, хотя и в федеральной Конституции, и в учредительных актах субъектов РФ республиканский принцип четко выражен лишь в конституциях тех субъектов, которые ст. 5 Конституции названы республиками (государствами). При этом в названиях всех этих субъектов термин "республика" присутствует и несет в себе определенный правовой смысл. Однако понятие "республика" не равнозначно понятию "государство", появившемуся в тексте Конституции под влиянием лидеров ряда республик в составе РФ, принимавших участие в Конституционном совещании 1993 г., связывавших последний термин с большей самостоятельностью и выражавших претензии на суверенитет в отличие от иных субъектов РФ.

Часть 1 комментируемой статьи подчеркивает взаимосвязи республиканского принципа организации государственной власти в РФ с принципами демократии, правового государства и федерализма. Российская Федерация является демократической республикой, основанной и действующей на началах правовой государственности и федерализма. Это оказывает влияние на состав высших органов государственной власти, порядок их образования, организацию, функционирование и характер взаимодействия между собой и с населением.

Главным признаком современной демократической республиканской формы правления в России является выборность и сменяемость главы государства народом, а также участие самого народа непосредственно или в установленных в соответствии с его волей опосредованных формах в осуществлении публичной власти. Источником власти выступает не глава государства, парламент или правительство, таковым является многонациональный народ России, делегирующий право на власть органам государства, но сохраняющий при этом за собой контроль над ними. Органы государства - не учредительная, а учрежденная власть, которая может без риска утраты своей легитимности действовать лишь в пределах установленных народом в Конституции и принятых в соответствии с нею законах полномочий.

В политической теории и государственно-правовой практике обычно различают два вида республик - президентские и парламентские, главное различие между которыми заключается в особенностях ответственности правительства. Эти особенности обусловлены сложившейся в политической системе и закрепленной в конституции иерархией органов государственной власти. Для парламентской республики характерно доминирующее положение органа народного представительства - парламента, который играет решающую роль в формировании правительства и перед которым последнее ответственно в установленных в конституции формах. Напротив, в президентской республике глава государства одновременно возглавляет и исполнительную власть, сосредоточивает в своих руках полномочия главы правительства. Этим обусловливаются широкие пределы усмотрения президента в формировании правительства, выбора министров, их назначения или отстранения от должности. При этом для пресечения возможных авторитарных тенденций в такой республике глава государства не вправе легальным способом распустить парламент, что обеспечивает взаимные сдержки и противовесы.

Российская Федерация, на первый взгляд, вслед за рядом иных государств (Австрия, Португалия, Франция и др.) избрала смешанную форму правления, сочетающую в себе черты президентской и парламентской республик. Для президентско-парламентской ("полупрезидентской") республиканской формы правления, получившей закрепление в Конституции, характерны следующие черты: Президент избирается всеобщим голосованием и, следовательно, источник его полномочий не в воле парламента, как в парламентской республике, а в воле народа. В действительности, однако, особенности политического развития РФ и противостояние различных политических сил, вылившееся в трагические события сентября-октября 1993 г., обусловили объем и характер полномочий главы государства, которые позволяют квалифицировать форму правления в России как "суперпрезидентскую" республику, в которой Президент обладает широкими дискреционными полномочиями и может действовать по собственному усмотрению, независимо от правительства и полностью контролирует его; наряду с Президентом действуют Председатель Правительства и министры, составляющие Правительство, несущее ограниченную ответственность перед парламентом, в чем обычно усматриваются черты парламентской республики.

В силу отсутствия формальной определенности республиканского принципа, как и иных конституционных норм-принципов и их взаимопроникновения, чрезвычайно сложно формализовать вытекающие из него юридические обязательства для государства. Тем не менее из конституционного закрепления республиканской формы правления вытекают по меньшей мере следующие принципиальные требования к организации публичной власти в России: принцип большинства и принцип законности деятельности государственных органов и их должностных лиц. Принцип большинства означает, что управление государством осуществляется большинством, именно оно делегирует государственным органам и агентам государства право на осуществление государственной власти путем демократических свободных выборов. Принцип законности требует, чтобы государственные органы и их должностные лица действовали на основе Конституции и законов, а также основанных на них иных правовых актах, а не вопреки им, даже если иное решение представляется более рациональным.

2. Частью 2 комментируемой статьи установлено, что наименования Российская Федерация и Россия равнозначны. Тем самым эти наименования выступают в качестве синонимов для обозначения Российского государства. Они были установлены Законом РСФСР от 25.12.1991 N 2094-1 "Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика". Этим подразумевались отказ от советского типа организации государства и идеологемы социализма в его наименовании, а также восстановление исторической преемственности в развитии отечественной государственности.