Статья 8

1. Статья 8 и следующая за ней статья 9 составляют группу статей, специально посвященных экономическим основам конституционного строя России.

Первая часть ст. 8 устанавливает и гарантирует единство экономического пространства в России. Это понятие охватывает единство рынка, установление правовых основ которого, согласно п. "ж" ст. 71, находится в ведении РФ. Единство рынка означает не только свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу законной экономической деятельности на территории всей России и недопущение деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34, 74 и комм. к ним), но также свободное перемещение рабочей силы (т.е. единство также рынка труда, ибо труд в значительной мере остается товаром, а его принципиально единое правовое регулирование, условия и т.д., как и правовое единство всего рынка, имеют не только юридическое и экономическое, но также социальное, культурное и политическое значение). Единство рынка труда не упомянуто в ст. 8 (и ст. 34), по-видимому, потому, что о праве каждого, кто законно находится на территории России, свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства как об одном из основных прав и свобод человека и гражданина говорится в ст. 27, а о свободе и условиях труда - в ст. 37 Конституции РФ.

Нарушение по решению властей многих субъектов РФ единства экономического пространства путем создания зональных, региональных или местных более или менее изолированных рынков с запрещением или ограничением перемещения определенных товаров, рабочей силы и т.п. представляет собой по существу форму частичного социально-экономического сепаратизма или по крайней мере нарушения единства и отчасти целостности государства, как и установленного Конституцией РФ в ст. 19 (ч. 2) равенства прав человека и гражданина независимо от места жительства. Опыт нашей страны в данном отношении богат.

Эти явления имеют еще средневековые исторические корни. По крайней мере с 60-х годов ХХ в. несколько съездов КПСС отмечали вредность создания фактических таможенных границ между республиками, краями и областями в СССР. Курская и некоторые другие области годами запрещали "вывоз" картофеля или других продуктов за свои "пределы". Сбыт любой издательской продукции, прошедшей все виды цензурного или иного контроля, в любой республике, крае или области мог быть произвольно запрещен секретарем соответствующего комитета КПСС. Генсек партии Л.И. Брежнев жаловался на подобные явления. Но изменить все это никто не мог: власть "удельных князей" усиливалась.

Поэтому стало необходимым закрепление в Конституции РФ принципа единства экономического пространства, единого рынка товаров, услуг, финансов, а также труда. Эта необходимость прямо выражена в ст. 8, а также в ст. 27, 34, 35 (ч. 2), 37, 71 (ч. 1 п. "ж"), 74 Конституции (см. комм. к указанным статьям).

Сложнее обстояло дело с единым рынком свободного труда. В 1932 г. советская власть восстановила отмененную еще Временным правительством в 1917 г. систему внутренних паспортов, вновь связав ее с разрешительным (в основном запретительным) режимом прописки в городах и аналогичным - выписки в сельской местности, но без паспортизации сельского населения. Такое закрепление рабочей силы за совхозами и колхозами, создание закрытых территориальных рынков труда сохранилось и после того, как в 70-х годах паспорта были выданы и сельским жителям, ибо требование соблюдения паспортного режима (т.е. обязательность проживания по месту прописки) стало еще более жестким. Даже после того как заключением Комитета конституционного надзора СССР от 11 октября 1991 г. (Ведомости СССР. 1991. N 46. ст. 1307), а затем Законом РФ от 25 июня 1993 г. прописка была отменена и введен регистрационный учет населения, регистрация (или ее отсутствие) перестала быть законным основанием для проживания, а нередко и работы в определенном месте, фактически сохраняя прежний режим.

С нарушениями единства экономического пространства связаны ограничения как рыночной конкуренции, так и свободы экономической деятельности даже после формальной отмены многих административно-правовых и уголовно-правовых мер, направленных против свободы экономической, в особенности частнопредпринимательской, прежде всего торговой, деятельности. Поэтому важной задачей государственной власти в России после провала августовского путча 1991 г., распада СССР и ликвидации монопольного господства аппарата КПСС стало восстановление единства экономического пространства России.

На создание гарантий такого единства был направлен также Указ Президента РСФСР о едином экономическом пространстве от 12 декабря 1991 г. (Ведомости РСФСР. 1991. N 51. ст. 1830), согласно которому должны признаваться недействительными акты органов "власти и управления" и решения должностных лиц, ограничивающие движение товаров, работ и услуг на внутреннем рынке России.

Дальнейшее развитие правового режима единого экономического пространства связано прежде всего с Конституцией 1993 г. В соответствии с рядом постановлений Конституционного Суда РФ, в частности Постановлением от 4 апреля 1996 г. N 9-П (СЗ РФ. 1996. N 16. ст. 1909), все нормативные акты о разрешительном порядке прописки, а также связанные с ними ограничения прав собственников по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим им жильем и другим имуществом независимо от регистрации были вновь признаны неконституционными, противоречащими международным актам о правах человека и утратившими юридическую силу.

Однако положение изменилось лишь отчасти. Органы государственной власти ряда субъектов РФ и органы местного самоуправления крупных городов продолжали настаивать на сохранении мер административного (запретительного) и экономического препятствования свободному передвижению граждан и выбору ими места пребывания, жительства и труда. Но граждане должны быть равно свободны на территории всей России, за исключением особых местностей или случаев, которые могут быть установлены только федеральным законом в соответствии с ч. 3 ст. 55 и ч. 2 ст. 74 Конституции.

Конституционные обязанности государства, его органов и их должностных лиц (см. ч. 2 ст. 15 и комм. к ней) охватывают создание и поддержание такого единства экономического пространства, которое соответствует всем его свойствам, вытекающим не только из ст. 8 Конституции, но также из других ее положений. Установление правовых основ единого рынка в России предусмотрено только в ст. 71 как одна из проблем, относящихся к исключительному ведению РФ. Но все конституционные положения об экономике определяют именно единую рыночную экономику с ее свободой экономической деятельности в рамках всей страны для каждого человека согласно ч. 1 ст. 34, как и для всех других, равноправных с ними собственников (Федерации, ее субъектов, муниципалитетов, предприятий и др.).

Но эта свобода собственников не является абсолютной. Конституция демократического, правового и социального государства, признавая, соблюдая и защищая эту свободу, не может допустить злоупотребления ею с чьей бы то ни было стороны. Поэтому Конституция РФ устанавливает такие основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией, ее субъектами и местными самоуправлениями в экономической области (ч. 3 ст. 11, ст. 12, 71-74, 130-133), а отчасти и компетенцию некоторых органов государственной власти в сфере экономики (например, ст. 75, ч. 3 ст. 104, ст. 105, п. "а-"г", "е" ч. 1 ст. 114, ст. 127, 130, 132 и др.), не только разграничивает властные полномочия этих органов власти и предусматривает разграничение их статусов как собственников, но и определяет ряд ограничений свободы всех субъектов законной экономической деятельности (например, ч. 2 ст. 34 и др.). Конституция гарантирует равным образом защиту всех форм собственности, поддержку добросовестной конкуренции, не допускает монополизацию.

Эти меры вытекают прежде всего из содержания прав и свобод человека и гражданина, а также из обязанности государства их признавать, соблюдать и защищать (ст. 2, 17, 18). Поскольку политика государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе в сфере труда и его оплаты (ст. 7), уплаты налогов (ст. 57) и т.п., ясно, что свобода экономической деятельности не должна противоречить таким государственным правилам в этой сфере.

Если Конституция предписывает, что земля и другие природные ресурсы должны использоваться и охраняться как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 9), то очевидно, что экономическая деятельность, настолько свободная, что она разрушала бы эту основу, недопустима, как и свободное владение, пользование и распоряжение природными ресурсами со стороны их собственников (при любых формах собственности), если это наносит ущерб окружающей среде или нарушает права и законные интересы других лиц (ст. 9, ч. 2 ст. 36 и др.).

Если, согласно ч. 3 ст. 35 Конституции, возможно даже принудительное отчуждение имущества для государственных нужд в судебном порядке и при соблюдении определенных условий, то нельзя не признать, что это тоже некоторое ограничение экономической свободы и права собственности.

Обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду (ст. 58), отнесение охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. "в" и "д" ч. 1 ст. 72), как и право каждого на благоприятную окружающую среду, на достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ему ущерба, причиненного экологическим правонарушением (ст. 42), препятствуют злоупотреблениям свободой экономической деятельности, хищническому использованию природных ресурсов и т.п. Обязанность каждого платить законно установленные налоги (ст. 57) может противоречить праву на свободную экономическую деятельность и даже праву собственности: высокие налоги могут сильно ограничивать, а низкие налоги - поощрять свободную экономическую деятельность. Оптимальную меру налогообложения, которое должным образом пополняло бы казну и одновременно регулировало бы различные виды экономической деятельности в соответствии с общественными интересами, пока найти во многих случаях не удалось, хотя реформой налогового законодательства принят ряд мер в этом направлении.

Права и свободы человека и гражданина на экономическую деятельность могут быть наряду с его остальными правами и свободами ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55). Права и свободы в сфере экономической деятельности, установленные в ст. 27 (свобода передвижения, выбора места пребывания и жительства), ч. 1 ст. 34 (свободное использование каждым своих способностей и имущества для такой деятельности), ст. 35 (права частной собственности и наследования), ст. 36 (право собственности на землю и другие природные ресурсы, свобода владения, пользования и распоряжения ими), ст. 37 (свобода труда), ст. 42 (право на благоприятную окружающую среду) и др., могут быть ограничены в условиях чрезвычайного положения (ст. 56). Для иностранцев и лиц без гражданства, пользующихся правами и несущих обязанности наравне с гражданами России, федеральным законом или международным договором могут быть установлены дополнительные ограничения (см. комм. к ч. 3 ст. 62).

В ряде случаев Конституция лишь в общей форме говорит о возможности запрещения законом (Федерации или ее субъекта) некоторых видов экономической деятельности. Существуют, например, такие запреты на выращивание растительного сырья для производства наркотиков, на такое производство и на торговлю содержащими наркотики веществами без особого на то разрешения и контроля со стороны государства. Экономическая деятельность граждан и юридических лиц, предприятий и т.д. вообще должна проходить в рамках их специальной правоспособности.

Единство экономического пространства России требует единства законодательства о народном хозяйстве. Это законодательство должно предусматривать признание на всей территории России актов (документов) органов государственной власти и органов местного самоуправления всех уровней. Оно должно поддерживать конкуренцию, ограничивая монополизм, контролируя и регулируя его неизбежные тенденции (прежде всего в области естественных монополий), содействуя созданию и развитию новых самостоятельных предприятий, особенно малых и средних, в частности в уже монополизированных секторах рынка. Начало осуществлению этих идей было положено в 90-х годах прошлого века.

Потребность в создании стабильных общеобязательных правил функционирования свободной рыночной экономики, не противоречащих индивидуальным, коллективным и всеобщим правам, свободам и законным интересам, в значительной мере удовлетворена принятием и введением в действие ГК РФ. В нем подробно и в соответствии с Конституцией урегулированы правовое положение физических и разнообразных юридических лиц, право собственности и другие вещные права, общие вопросы обязательственного права и виды обязательств, наследственное право и др. Пока остаются лишь отчасти урегулированными на основе Конституции 1993 г. отношения по использованию и охране природных ресурсов, в частности законодательное определение условий владения, пользования и распоряжения землями сельскохозяйственного назначения, ограничивающих право собственности и рыночный оборот этих земель в целях обеспечения их всестороннего и высокоэффективного использования как в индивидуальных интересах собственников, арендаторов, пользователей, так и во всеобщих интересах.

Осуществлению конституционного единства экономического пространства и, более того, государственной целостности России может препятствовать и недостаточно четкое и обоснованное разграничение государственной собственности, предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления. Это выражается в том, что, с одной стороны, федеральные органы стремятся забрать в свое ведение у субъектов РФ максимум ресурсов, передавая этим регионам свои обязанности без их достаточного обеспечения необходимыми ресурсами; подобным образом субъекты РФ иногда действуют по отношению к органам местного самоуправления. Нередко представители отдельных субъектов РФ утверждают, что наша "метрополия" ведет чуть ли не "колониальную" политику по отношению к тем или иным субъектам РФ. С другой стороны, власти этих субъектов РФ и местных самоуправлений иногда в ответ подвергаются обоснованной "центральной" критике со стороны органов власти РФ за неумение эффективно использовать все возможности для всестороннего социально-экономического развития своих регионов, городов и районов.

Определенные трудности возникают также из-за не всегда правильного распределения бюджетных средств и материальных ресурсов в пользу регионов-"доноров" (городов федерального значения и нескольких субъектов РФ, располагающих богатыми природными ресурсами, принадлежащими всей России) за счет многих иных регионов, постоянно нуждающихся в федеральных дотациях.

Экономическая роль правового, демократического, социального государства в условиях рыночной экономики сводится в основном к осуществлению трех функций.

1. Законодательное определение круга субъектов права на отдельные виды хозяйственной деятельности, а также ее объектов и взаимоотношений между ними, иначе говоря - юридических правил, по которым осуществляется экономическая деятельность.

2. Поощрение, защита и охрана социально и экономически справедливых, целесообразных и законных форм этой деятельности (поведения ее участников), осуществляемые главным образом с помощью регулятивных мер преимущественно экономического характера (повышение или понижение ставок налогов, банковского процента при кредите, предоставляемом государственными или полугосударственными банками, регулирование цен на продукцию и услуги, производимые по государственному заказу, и т.п.), но в определенных пределах - и мерами властными, внеэкономическими, особенно при решении сложных трудовых, экологических, здравоохранительных и других социальных проблем.

3. Разграничение двух направлений деятельности органов публичной власти (т.е. государственной власти и местного самоуправления) - осуществления властных полномочий и характерной для предприятий хозяйственной деятельности, направленной на получение прибыли, за исключением случаев, когда их объединение прямо и обоснованно допускается законом.

Обеспечение единства экономического пространства России приобретает особое значение в связи со стремлением развивать интеграционные процессы в рамках СНГ, ведущие к постепенному объединению экономического пространства России и других суверенных государств, в котором осуществлялось бы свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, рабочей силы, согласование законодательства, регулирующего экономическую деятельность.

2. Часть 2 ст. 8 Конституции провозглашает признание и защиту равным образом различных форм собственности, приводя их не исчерпывающий, а примерный перечень; речь идет о частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности; он повторен в ч. 2 ст. 9 применительно к собственности на землю и другие природные ресурсы.

В строго юридическом смысле Конституция фактически говорит о двух типах собственности: частной (индивидуальной и коллективной, о чем прямо сказано в ч. 2 ст. 35) и публичной, т.е. государственной (федеральной и принадлежащей субъектам РФ) и муниципальной. Не исключены также признание и защита иных форм собственности; так, в настоящее время явно растет церковная собственность. Коллективная частная собственность может быть кооперативной, принадлежать иным общественным организациям, акционерным обществам и т.д.

Имеет место и выделение форм собственности не по субъектам, а по объектам этого права. Так, статьи 9 и 36 Конституции говорят о собственности на природные ресурсы, выделяя из нее собственность на землю и иные виды таких ресурсов, а статьи 44 (ч. 1) и 71 (п. "о") - об интеллектуальной собственности. Упомянутые в п. "к" ч. 1 ст. 72 жилищная, земельная, водная, лесная, горная (о недрах) и другие отрасли законодательства органически связаны с соответствующими формами права собственности. По этой линии идет и ГК РФ.

По-видимому, было бы полезно различать и формы собственности, определяемые содержанием соответствующих правовых предписаний: от тех форм, объекты которых имеют режим неограниченного свободного владения, пользования и распоряжения, до форм, абсолютно исключенных из любого гражданского рыночного оборота.

Важной, не всегда принимаемой во внимание особенностью конституционного перечня форм собственности является вынесение частной собственности на первое место в ст. 8 и 9, а также особое внимание к ней в ст. 34-36. Это тесно связано и с провозглашением человека, его прав и свобод высшей ценностью, а их признания, соблюдения и защиты - обязанностью государства, и со стремлением сохранить характерную именно для права собственности заинтересованность собственника, весьма эффективную также для всего общества, и с необходимостью, возрождая частную собственность и подчиняя почти любое право собственности также и его социальным задачам, существенно ограничить возможности злоупотребления этим правом вопреки общественным и иным законным интересам. Но некоторые законы (например, Земельный, Лесной и другие кодексы) явно рассчитаны на противоречащее Конституции максимальное сохранение монополии государственной и отчасти муниципальной собственности, а также на ограничение права частной собственности как по размерам, кругу объектов, так и по объему правомочий, но без необходимого отделения ограничений, в соответствии с общественными интересами требующих рационального использования объектов этого права, от иных ограничений, соответствующих эгоистическим и даже хищническим интересам монополий, олигархов, бюрократов и новых латифундистов.

Особенностью ст. 8, ст. 9, 34-36 является отсутствие в них, как и во всей Конституции России 1993 г., каких-либо общих определений понятий собственности (т.е. имущества) и права собственности. Это связано, в частности, с тем, что возникла потребность в новой общей теории социально ориентированного права собственности. Отсюда - теория права собственности как социальной функции и обеспечивающего выполнение этой функции государства как социальной службы (Л. Дюги и многие другие). Дальнейшее развитие повело ко все более частому законодательному закреплению расщепления единого и полного права собственности на отдельные правомочия (право собственности различных субъектов на один и тот же объект), самостоятельно фигурирующие как объект договоров и т.п. в гражданском обороте.

Законы многих демократических правовых государств в ХIХ в., а в ХХ в. и их конституции существенно обновили общую концепцию права собственности. К традиционным, "классическим" полномочиям владения, пользования и распоряжения объектами этого права (с отдельными ограничениями по закону) добавлены многочисленные социальные, экологические экономические, здравоохранительные и тому подобные ограничения и обязанности. Наиболее ранние меры в этом направлении развиваются в Великобритании и других англосаксонских странах, нередко через судебную практику, правовые обычаи, и не только через закон. Затем это развитие распространилось на многие другие страны. Особенно четким и последовательным оно стало в странах, после Второй мировой войны осуществлявших переход от павших тоталитарных режимов к демократическому правовому обществу и государств. В Основном законе ФРГ сказано, что содержание и пределы прав собственности и наследования устанавливаются законами; что право собственности обязывает, а использование его должно одновременно служить общему благу (ч. 1 и 2 ст. 14). Из таких конституционных положений вытекают изменения в содержании права собственности, раскрываемые в современном трудовом, гражданском, земельном, административном и ином законодательстве и обобщаемые новыми конституционными положениями или новым аналогичным толкованием положений более ранних конституций.

В этом отразился переход от классической палеолиберальной теории "священного и неприкосновенного" права собственности как неограниченной власти собственника над его имуществом, свободного владения, пользования и распоряжения им с правом устранения вмешательства со стороны других лиц (даже государства), допускавшей только отдельные исключения в виде ограничения или даже отобрания этого имущества и этих прав государством при непременной полной и предварительной компенсации - к иной, новой, социально ориентированной концепции права собственности. Допускавшихся законом исключений постепенно стало очень много, так как были введены существенные ограничения прав собственности, свободы договоров и т.д. в отралевом законодательстве по отношению к социальным, дефицитным, опасным и другим объектам этого права, в том числе по единым для всех форм собственности законам, регулирующим многие процессы производства, охрану труда, деятельность средств массовой информации и др.

В этом современном развитии права собственности выражается исторический компромисс между эгоистической и эксплуататорской частной собственностью и публично-правовым регулированием под общественным контролем. Такой компромисс рассчитан на сохранение ценных качеств обеих систем и на преодоление их пороков. Собственник остается свободным в пределах установленных правом социальных ограничений и обязанностей, включаемых ныне в определение его прав собственности.

Поэтому ошибочно господствовавшее в советской литературе с 30-х годов ХХ в. и сохраняющееся в современной российской литературе по гражданскому праву мнение, согласно которому в частном праве многих стран все еще господствуют принципы римского права, а гражданские кодексы и другие законы XIX в. принципиальным изменениям и дополнениям до сих пор не подверглись (см., например: Гражданское и торговое право зарубежных стран. Т. 1. М., 2004. С. 329-359).

Отсутствие в Конституции РФ общей характеристики права собственности (единой для всех ее форм) не означает отказа от этой идеи. Ее наличие в Конституции РФ, хотя и в не столь явной форме, проявляется во всех тех ограничениях права собственности и свободы экономической деятельности, о которых говорится в комментарии к ч. 1 рассматриваемой статьи. Общей характеристике права собственности посвящены статьи 209-212 ГК. В них изложена традиционная концепция права собственности, состоящего из трех названных свободно осуществляемых правомочий с весьма многочисленными оговорками ("если иное не предусмотрено законом" и т.п.). Эти оговорки охватывают весь объем ограничений и обязанностей, входящих в современную концепцию права собственности. Но, по-видимому, слишком традиционное выражение ее содержания недостаточно ясно выражает присущие ей принципиально новые социально справедливые и экономически эффективные черты, еще далеко не полностью воспринятые общественным сознанием.

Может быть, на нынешнем этапе политических и экономических преобразований такое решение является оптимальным. Включение в Конституцию и законы России формул, обобщающих не только права, но и ограничения этих прав, а также обязанности собственников, осуществляемые под контролем общества и государства, отчасти понято бюрократами как сохранение возможностей для их произвола, крупными собственниками - как их полная власть над наемными работниками, арендаторами, квартирантами и т.д., а частными лицами - как продолжение их бесправия в данной сфере.

Конституционное закрепление признания и защиты равным образом всех форм собственности нашло свое выражение в ГК и в уголовном законодательстве РФ. Единая правовая охрана всех форм собственности (ст. 158-168 УК РФ), а также независимая от форм собственности, единая для всех ее форм трактовка преступлений в сфере экономической деятельности (ст. 169-204 УК РФ) заменили как усиленную охрану государственной и фактически огосударствленной колхозно-кооперативной, профсоюзной и тому подобной собственности, так и ослабленную защиту личной собственности граждан. Последовательное осуществление социального содержания прав собственности и равноправия всех ее форм остается важной задачей.