Статья 72 4 страница

ФЗ от 4 июля 2003 N 95-ФЗ ввел еще одну новую новеллу - о том, что федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать их права, обязанности и ответственность, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным настоящим ФЗ. Указанные требования распространяются также на указы Президента и постановления Правительства.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым ими самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), Закон об общих принципах отнес решение более чем 60 вопросов, в том числе: материально-технического и финансового обеспечение деятельности органов государственной власти субъекта РФ и государственных учреждений субъекта Федерации, проведение выборов и референдумов; предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидации их последствий, а также ситуаций, которые могут привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения населения, и ликвидация их последствий; передача объектов собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность; создание и обеспечение охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения; поддержка сельскохозяйственного производства (за исключением мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми программами); планирование использования земель сельскохозяйственного назначения, перевода земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель; строительство и содержание автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения; организация транспортного обслуживания населения; обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования; организация оказания специализированной медицинской помощи в кожно-венерологических, туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах и других специализированных медицинских учреждениях; организация обязательного медицинского страхования неработающего населения; социальная поддержка и социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, а также детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей; социальная поддержка ветеранов труда, лиц, семей, имеющих детей, малоимущих граждан и др. Тем самым Федеральный закон в систематизированном виде впервые детализировал и четко определил предметы ведения и полномочия субъектов Федерации в сфере совместного ведения. Конструктивной новеллой Закона явились внесенные в 2003 г. дополнения о принципах разграничения полномочий между краем, областью и входящими в их состав автономными округами.

Применительно к органам исполнительной власти субъекта Федерации общими принципами их организации и деятельности Законом признаны: возможность установления должности высшего должностного лица субъекта Федерации (по предложению Президента РФ оно назначается законодательным органом на срок не более 5 лет); наименование должности устанавливается субъектами РФ самостоятельно; досрочное прекращение полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации в случае его отставки в связи с выражением ему недоверия представительным органом, его отставки по собственному желанию, отрешения его от должности Президентом РФ, его отзыва избирателями субъекта Федерации в случае, если такое положение предусмотрено законодательством субъекта Федерации. При этом следует отметить, что Постановлением Конституционного Суда от 7 июня 2000 г. N 10-П (СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728) данное положение было дисквалифицировано ввиду отсутствия в нем четких правовых оснований для отзыва, процедурных гарантий в виде требования положительного голосования большинства всех зарегистрированных избирателей субъекта Федерации (т.е. 50 процентов их голосов плюс 1 голос). Суд признал, что эти пробелы создают возможность для произвольного применения института отзыва, особенно в случаях, когда отзыв связывается с утратой доверия по политическим мотивам.

Установление общих принципов организации системы местного самоуправления как предмет совместного ведения связано с его признанием одной из основ конституционного строя. По своему конституционному смыслу местное самоуправление является частью единой структуры организации публичной власти, ее самостоятельной формой и конституционно обязательным атрибутом, гарантирующим права граждан на участие в управлении местными делами. И Федерация, и ее субъекты заинтересованы в существовании общих основ и принципов организации, обеспечения и гарантирования местного самоуправления, которое представляет собой "право и действенную способность местных органов власти регулировать и управлять в рамках закона и под собственную ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения" (Европейская хартия местного самоуправления 1985 г.).

Основы местного самоуправления, общие для всех субъектов Федерации принципы организации его системы закрепляются Конституцией (см. комм. ст. 12, 130-133), федеральными законами, среди которых особое место занимает ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в ред. 2004-2006 гг. (СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3832; 2006. N 31. Ч. 1. Ст. 3452). В нем по новому были развиты конституционные принципы и основы местного самоуправления, сформулированы и закреплены его законодательные, территориальные, финансово-экономические основы, унифицированные для всей правовой системы страны понятия, термины, сущность и место самоуправления в системе конституционных ценностей. К общим принципам этой сферы жизнедеятельности федеральный законодатель относит: сочетание институтов непосредственной и прямой демократии как главных форм осуществления местного самоуправления, способы волеизъявления граждан через представительные и исполнительные органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления, местный референдум, собрания (сходы) и иные демократические формы существования местного самоуправления; сочетание государственных и общественных начал при осуществлении местного самоуправления, местных и государственных интересов, интересов личности и всего населения соответствующей территории; экономическую и финансовую самостоятельность, самофинансирование и самообеспечение местного самоуправления; самостоятельность и независимость в пределах своей компетенции каждого муниципального образования; сочетание федерального и субъектов Федерации регулирования правовых основ, ответственности органов местного самоуправления и его должностных лиц перед населением и государством, перед физическими и юридическими лицами; гарантированность судебной защиты местного самоуправления и др. Вся совокупность установленных Законом общих принципов, понятий, полномочий, основ, гарантий и ответственности в сфере местного самоуправления не только не лишает субъекты Федерации права принимать собственные законы, учитывающие региональные, исторические, социально-экономические, национальные и иные местные условия и традиции, а, наоборот, позволяет им конкретизировать, дополнять, развивать основы местного самоуправления, расширить его пределы, максимально учитывать специфику территорий, национальные и иные особенности населения.

За годы, прошедшие после принятия Конституции РФ, по существу создана система федерального и субъектов Федерации законодательства в сфере местного самоуправления, включающая основополагающие федеральные законы: "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5497), "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4464), "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 224), "О закрытом административно-территориальном образовании" (ВВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 1996. N 49. ст. 5503), "О национально-культурной автономии" (СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965) и др. Полномочия муниципальных образований и их органов в области муниципальной собственности урегулированы Гражданским, Лесным, Водным и иными кодексами, федеральными законами "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества", в ред. от 23 июня 1999 г. и от 5 августа 2000 г. (СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3173; 2000. N 32. Ст. 3332). Весьма обширной на сегодняшний день является и законодательная база субъектов Федерации в области местного самоуправления, включая законы об административно-территориальном устройстве, о статусе депутатов представительного органа местного самоуправления, о муниципальной службе, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, о порядке их образования, преобразования, реорганизации и упразднения. Благодаря всей совокупности этих актов общие принципы, основы, атрибуты и иные признаки, критерии и начала местного самоуправления, иными словами, этот относительно новый для современной России институт демократической организации публичной власти на местах получил достаточно развитое законодательное обоснование, способствующее его становлению, упрочению и совершенствованию.

о) Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации, выполнение ее международных договоров призваны направлять и поощрять участие субъектов в реализации международных и внешнеэкономических отношений, международных договоров, регулирование которых является прерогативой Федерации, а непосредственное осуществление предполагает и участие субъектов Федерации. Речь идет прежде всего о координации связей в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и иных областях с иностранными партнерами (субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями зарубежных стран, международными организациями, органами государственной власти иностранных государств - с согласия Правительства РФ), осуществляемых субъектами Федерации в рамках федеральных и собственных программ, а также об осуществлении внешнеэкономических связей, касающихся инвестиционных проектов, внешнеторговой деятельности, технологического сотрудничества и т.п. Применительно, например, к внешней торговле ФЗ от 8 декабря 2003 г. "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", в ред. от 2 февраля 2006 г. (СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850) устанавливает механизмы ее координации, включающей согласование разработки и реализации уполномоченным федеральным органом решений, планов, программ, проектов, договоров, затрагивающих интересы субъектов и находящихся в их компетенции, непосредственное участие их органов исполнительной власти в разработке предложений по совершенствованию экспорта-импорта, контроля за ними, таможенного регулирования, приграничной торговли, созданию и обеспечению деятельности свободных экономических зон, стимулированию внешнеэкономических связей хозяйствующих субъектов.

ФЗ от 4 января 1999 г. "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 231) устанавливает общий порядок координации указанных связей и единые для всех субъектов правовые гарантии обеспечения их прав и законных интересов при установлении и развитии таких связей. В поэлементный состав координации этой сферы деятельности Закон включает: право органов государственной власти субъекта Федерации на ведение переговоров и заключение соглашений об осуществлении указанных связей; обязательность согласования проектов соглашений с федеральными органами исполнительной власти, их регистрации в порядке, установленном Правительством РФ, и опубликования. По своему статусу заключенные субъектами Федерации соглашения независимо от формы, наименования и содержания не являются международными договорами, право заключения которых принадлежит только России как суверенному государству и субъекту международного права.

2. Часть 2 анализируемой статьи, установившая, что положения ст. 72 в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, имеет целью не только подтвердить равноправие субъектов Федерации (см. комм. к ч. 1 и 4 ст. 5) применительно к определению и реализации ими совместных с Федерацией предметов ведения и полномочий, но и придать им императивный характер, общеобязательность при соблюдении и применении независимо от тех или иных особенностей статуса субъектов, обусловленных, в частности, заключением договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъекта, которые начиная с 2003 г. допускаются только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. Проект договора должен быть одобрен законодательным органом субъекта Федерации, подписывается его высшим должностным лицом и Президентом России, затем последний в течение 10 дней вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Практика последних лет показывает, что такого рода договоры станут исключительным инструментом только применительно к тем субъектам, которые реально нуждаются в преференциях (например, Чеченская Республика). Существовавшая в 90-х годах ХХ в. договорная практика нарушала принцип равноправия субъектов Федерации в их взаимоотношения с федеральными органами государственной власти, том числе в том его смысле, который отражен в комментируемом положении ч. 2 ст. 72 Конституции.