Статья 78

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет положения о территориальных органах исполнительной власти и назначаемых должностных лицах. Данные органы и лица входят в систему соответствующих федеральных органов исполнительной власти - федеральных министерств, служб, агентств и иных федеральных органов исполнительной власти, перечень которых утвержден Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945).

Названные территориальные органы могут создаваться, реорганизовываться и ликвидироваться федеральными министерствами и ведомствами. Решения по этому поводу они принимают исходя из федеральных законов, собственных потребностей и материально-финансовых возможностей. Учитываются состав, предельная численность и фонд оплаты труда работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, утверждаемые постановлением Правительства РФ.

Месторасположение территориальных органов способно ограничиваться конкретными регионами, охватывать территории не одного, а нескольких субъектов Федерации, по вертикали доходить до уровня местного самоуправления (типичный пример - федеральные органы налоговой полиции). Особую разновидность составляют территориальные органы, образуемые в федеральных округах в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2000. N 34. Ст. 3473).

Территориальные органы исполнительной власти объединяет ряд общих моментов: они входят в систему органов исполнительной власти Российской Федерации и осуществляют свою деятельность под руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной власти; представляют собой своеобразную организационно-правовую форму деятельности федеральных министерств и ведомств, ибо их назначение - осуществлять полномочия данных федеральных органов; действуют на основе Конституции, федеральных правовых актов, включая акты федеральных министерств и ведомств; финансируются за счет федерального бюджета; обладают правом принятия в пределах своей компетенции решений, которые, в случае нарушения законодательства или превышения полномочий, отменяются федеральным исполнительным органом, а также могут быть оспорены в суде; обладают правами юридического лица; координируют свои отношения с органами исполнительной власти субъектов Федерации (данные отношения регулируются специальными актами - Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти", Положением о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти", утв. Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725//СЗ РФ. 2005. N 27. Ст. 2730; N 50. Ст. 5311); руководители территориальных органов назначаются на должность и освобождаются от должности вышестоящим органом федеральной исполнительной власти, в отдельных случаях - по согласованию с органами государственной власти субъекта федерации (с учетом, что принятия решения по этому вопросу, как подчеркнул Конституционный Суд, в конечном счете остается за самим федеральным органом (Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П//СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728; Определение от 21 декабря 2000 г. N 246-О//СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 215). Приведенные и некоторые другие положения отражены в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (п. 5.1-5.7), утв. Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 (СЗ РФ. 2005. N 4. Ст. 305).

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти необходимо отличать от представительств этих органов за рубежом. Они открываются по решению Президента на основе соответствующих предложений министерств, функционирующих под руководством Президента и Правительства РФ. Их назначение и статус определяется Указом Президента РФ от 14 июня 1997 г. N 582 "Об организации и порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубежом" (СЗ РФ. 1997. N 24. Ст. 2743).

2. Часть 2 ст. 78 предусматривает регулирование в системе исполнительной власти посредством соглашений между федеральными органами и органами субъектов Федерации. Данные соглашения не замещают традиционные способы управомочивания органов государственной власти с помощью федеральных законов и иных правовых актов, а дополняют их.

Из приведенных конституционных положений и складывающейся государственной практики следует, что соглашения: 1) заключаются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, конкретными представителями которых могут быть не только органы общей компетенции, но и отраслевые или функциональные органы исполнительной власти; 2) инициируются федеральными органами исполнительной власти, но при этом не исключена и мотивированная инициатива органов исполнительной власти субъектов Федерации; 3) касаются вопросов передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий исполнительным органам субъекта Федерации, что предполагает финансовое обеспечение этих полномочий, федеральный контроль за их осуществлением, возможность пересмотра договоренностей и отзыва переданных полномочий в случае ненадлежащего использования. При этом передаются только те полномочия, которые реализуются в сфере вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов; 4) оформляют передачу федеральным органом исполнительной власти органам исполнительной власти субъекта Федерации не своих полномочий как таковых, а только права региональным органам временно осуществлять некоторые из полномочий, принадлежащих соответствующему федеральному органу исполнительной власти; 5) основываются на Конституции и федеральных законах.

Отношения, связанные с заключением рассматриваемых соглашений, регулируются статьей 26.8 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; с изм. и доп.).

Порядок подготовки и согласования проектов соглашений, а также порядок утверждения соглашений Правительством РФ и порядок внесения в них изменений и (или) дополнений определяются Правительством РФ. (До 13 августа 2006 г. данные отношения регулировались Постановлением Правительства РФ от 1 марта 2004 г. N 117 "О порядке подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения" (СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 870), которое в настоящее время Правительством отменено (СЗ РФ. 2006. N 34. Ст. 3682)).

3. Часть 3 комментируемой статьи регламентирует отношения, связанные с передачей полномочий органами исполнительной власти субъекта Федерации федеральным органам исполнительной власти. В соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 26.8) исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации. Поскольку инициатива в данном случае принадлежит субъекту Федерации, то предполагается, что он и должен отрегулировать детали рассматриваемой процедуры.

Необходимо отметить, что, как определил ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 26.9), федеральные органы государственной власти могут временно осуществлять отдельные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации на основе указа Президента, принятого по согласованию с Советом Федерации. Это признается допустимым в случае, если:

- в связи со стихийным бедствием, катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с названным Законом;

- возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Федерации просроченная задолженность субъекта Федерации по исполнению долгового или бюджетного обязательств, определенная в порядке, установленном БК, превышает 30 процентов собственных доходов субъекта Федерации;

- при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Федерации допускается нарушение Конституции, федерального закона, нормативных правовых актов Президента и Правительства, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

4. Часть 4 ст. 78 закрепляет функцию Президента и Правительства по обеспечению полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Ее осуществление является одной из гарантий суверенитета и целостности российского государства, эффективности деятельности системы федеральных органов государственной власти. Подобную функцию выполняют в пределах своего ведения и полномочий также федеральные суды, прокуратура и некоторые другие федеральные органы, но Президенту и Правительству в этой сфере отводится особая роль.

Президент и федеральное Правительство решают указанную задачу в соответствии с Конституцией. Это предполагает, что они, во-первых, берут под защиту ценности, нашедшие закрепление в Конституции, и прежде всего в качестве основ конституционного строя; во-вторых, действуют в пределах установленной компетенции, используя конституционные и иные законные меры; в-третьих, обеспечивая суверенитет, целостность и безопасность страны, в отсутствии необходимых законов непосредственно руководствуются Конституцией. Последнее положение получило подтверждение в Постановлении Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П (СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 6589).

Президент обладает широкими возможностями для обеспечения полномочий федеральной государственной власти. Это может быть осуществлено путем: назначения полномочных представителей (п. "к" ст. 83 Конституции); образования специального органа - Совета Безопасности (п. "ж" ст. 83); использования согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Федерации (ч. 1 ст. 85); издания обязательных к исполнению указов и распоряжений (ст. 90); инициирования принятия федеральных законов (ч. 1 ст. 104); приостановления действий актов органов исполнительной власти субъектов федерации (ч. 2 ст. 85); обращения с запросом в Конституционный Суд о проверке конституционности правовых актов и по другим основаниям, предусмотренным Конституцией (ст. 125), а также в иные федеральные суды (ст. 85); введения военного или чрезвычайного положения (ст. 87, 88). Названным целям служат и положения ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (ст. 9, 19), согласно которым Президент вправе в установленном порядке досрочно прекращать полномочия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации (в случае если он не приводит принятый им правовой акт в соответствие с Конституцией и федеральными законами) и высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) путем отрешения его от должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта Федерации (в случае если данное лицо, в частности, не отменяет противоречащих Конституции и федеральным законам свои акты, грубо нарушает Конституцию, федеральные законы и указы Президента, ненадлежаще исполняет свои обязанности), а также отрешения от должности в связи с утратой доверия Президента за ненадлежащее исполнение своих обязанностей.

Правительство РФ самостоятельно решает ту же задачу в рамках своих полномочий (ст. 114 Конституции). При этом используются схожие способы: принятие постановлений и распоряжений, обязательных к исполнению в Российской Федерации (ст. 115); законодательная инициатива (ч. 1 ст. 104); дача заключений на законопроекты в случаях, предусмотренных частью 3 ст. 104; обращение в Конституционный Суд (ст. 125). В соответствии с ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712) Правительство вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ст. 12); по вопросам совместного ведения оно координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ (ст. 43), вносит предложения Президенту о приостановлении действия актов данных органов в случае их противоречия Конституции, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина (ст. 44).

По смыслу ст. 114 (п. "ж") Конституции предполагается, что Правительство может обеспечивать полномочия федеральной государственной власти также по поручению Президента. Однако, как подчеркивалось, в частности, в уже упомянутом Постановлении Конституционного Суда от 31 июля 1995 г. N 10-П, эти поручения должны быть согласованы с полномочиями Правительства.