Статья 112

1. В силу Конституции весь состав Правительства утверждается Президентом в соответствии с предлагаемой структурой федеральных органов исполнительной власти.

Конституция не дает однозначного ответа, кто утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, а лишь говорит о том, что предложения по данной структуре представляются главой Правительства Президенту.

При толковании понятия "структура федеральных органов исполнительной власти" Конституционный Суд в Постановлении от 27 января 1999 г. N 2-П (СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866) указал на необходимость учитывать, что ст. 112 (ч. 1) Конституции находится в системной связи со ст. 83 (п. "д"); из этих конституционных положений следует, что структура федеральных органов исполнительной власти включает перечень этих органов как основу для представления кандидатур на соответствующие должности в Правительстве; структура федеральных органов исполнительной власти предопределяется задачами и полномочиями Правительства по осуществлению исполнительной власти, закрепленными в ст. 114 Конституции и конкретизированными в ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"; для реализации этих полномочий создаются также другие федеральные органы, образующие в своей совокупности вместе с Правительством структуру федеральных органов исполнительной власти. Конкретное определение структуры федеральных органов исполнительной власти основывается непосредственно на Конституции РФ, ее ст. 80, 83, 90, 110, 112, 114 и 115. Предложения о структуре вносятся Председателем Правительства не позднее недельного срока после его назначения и утверждаются указом Президента; изменения и дополнения в структуру в целях ее реорганизации также могут вноситься указами Президента. Такая реорганизация может осуществляться только в пределах ассигнований, установленных федеральным законом о бюджете на текущий год.

Что касается системы федеральных органов исполнительной власти как основы для формирования структуры, то ни Конституция, ни ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" не указывают прямо на виды органов, образующих систему. При этом конституционные положения о регулировании посредством федеральных законов общих принципов организации и деятельности органов государственной власти (п. "г" ст. 71, п. "н" ч. 1 ст. 72, ч. 1 и 2 ст. 76 и ч. 1 ст. 77 предопределяют возможность закрепления системы федеральных органов исполнительной власти в федеральном законе. Вместе с тем не исключается и возможность издания в этой сфере других нормативных актов, исходя из предписаний Конституции, устанавливающих полномочия Президента, а также регламентирующих порядок образования и деятельности Правительства (ст. 80, 83, 84, 86, 87 и 89, 110, 112-114). Начиная с 2003 г. Президентом реформируется система и структура федеральных органов исполнительной власти. В этой сфере следует назвать Указы, касающиеся административной реформы, такие как "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах", "О мерах по совершенствованию государственного управления" (СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046; 2004. N 29. Ст. 3019; с изм.). Указом от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; с изм.) внесены изменения в систему указанных органов, установлены их типы с определением статуса, места и роли в механизме государственного управления. К их числу отнесены федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Создаваемые государственные органы призваны служить инструментом проведения политической и экономической реформ на основе Конституции, осуществлению полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. В процессе административной реформы определяются и уточняются функции органов исполнительной власти. Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, по координации и контролю деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств, решению кадровых вопросов.

Федеральная служба наделяется функциями по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальными функциями в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью. Федеральное агентство призвано осуществлять функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

При статусном различии этих органов только министерство обладает нормотворческими полномочиями, федеральные службы и агентства издают индивидуальные правовые акты.

Общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти определяются на основе Типового регламента внутренней организации этих органов (утв. Постановлением Правительства от 28 июля 2005 г. N 452//СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233), который применяется совместно с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утв. Постановлением Правительства от 19 января 2005 г. N 30//СЗ РФ.2005. N 4. Ст. 305). Регламенты конкретных федеральных органов исполнительной власти разрабатываются в соответствии с федеральными законами, актами Президента и Правительства на основе типовых регламентов.

Ряду федеральных органов исполнительной власти на основе ФКЗ о Правительстве Указом "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" придан особый статус: руководство их деятельностью осуществляет Президент. К их числу отнесены: министерства внутренних дел, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, иностранных дел, обороны, юстиции, Служба внешней разведки, Федеральная служба безопасности, другие службы, агентства и управления. Конкретные функции такого рода органов определяются указом Президента; функции федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство, - постановлением Правительства (СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; N 21. Ст. 2023; 2005. N 12. Ст. 1023; N 47. Ст. 4880; N 52 Ч. 3. Ст. 5690; 2006. N 14. Ст. 1509; 2007. N 8. Ст. 978).

2. Часть 2 комментируемой статьи тесно связана с ее ч. 1, поскольку формирование персонального состава Правительства зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти и предопределено частью 2 ст. 110 Конституции.

Конституция не устанавливает срок для внесения Председателем федерального Правительства предложений по его персональному составу в отличие от определенного ею недельного срока для предложений по структуре Правительства. На практике формирование нового Правительства в полном составе происходит при назначении его Председателя, в краткие сроки после утверждения структуры, а внесение отдельных персональных изменений в состав Правительства может осуществляться в течение всего срока полномочий Правительства. При этом Конституция особую роль в формировании Правительства отводит Президенту, предусматривая его исключительные полномочия по представлению кандидатуры главы Правительства парламенту и утверждению персонального состава Правительства. Это обусловлено конституционной ответственностью главы государства за работу Правительства, полномочиями по определению направлений его деятельности и контролю за ней.