Статья 129

1. Прокуратура РФ представляет собой систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации и независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

В силу стоящих перед ней задач прокуратура в организационном и функциональном отношении выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей. То обстоятельство, что комментируемая статья находится в гл. 7 "Судебная власть", является скорее результатом не осуществившейся при подготовке проекта Конституции попытки свести роль прокуратуры к осуществлению уголовного преследования, нежели свидетельством ее включения в систему судебной власти. Как следует из положений ст. 118 Конституции, судебная власть осуществляется только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Будучи обязанной обеспечивать верховенство закона, единство законности на всей территории Российской Федерации, прокуратура организуется как единая централизованная система. Единство и централизованность этой системы поддерживается: общностью целей и задач, стоящих перед органами прокуратуры; единством правовых основ деятельности; установленным порядком назначения прокуроров; финансированием всех органов прокуратуры за счет средств федерального бюджета (п. 1 ст. 52 ФЗ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"//СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; с изм. и доп.); подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (п. 1 ст. 4, п. 2 ст. 11 Закона); запретом создания на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации (п. 3 ст. 11 Закона).

В соответствии с п. 1 ст. 11 Закона систему прокуратуры составляют Генеральная прокуратура, прокуратуры субъектов Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. К числу иных специализированных прокуратур в настоящее время относятся прокуратуры воинских частей, транспортные и природоохранные прокуратуры, которые в основном входят в подсистему соответствующих прокуратур субъектов Федерации. Под эгидой Генеральной прокуратуры функционируют Академия Генеральной прокуратуры РФ, ряд научных и образовательных учреждений.

Подчинение всех нижестоящих прокуроров Генеральному прокурору проявляется в том, что именно этому должностному лицу предоставлено право образования, реорганизации и упразднения всех органов и учреждений прокуратуры (за исключением Следственного комитета при прокуратуре РФ), определения их статуса, компетенции, штатной численности и структуры; назначения и освобождения от должности нижестоящих прокуроров и директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений; принятия в рамках исключительной компетенции обязательных для исполнения решений по вопросам, связанным с осуществлением функций прокуратуры. Генеральный прокурор издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции.

Федеральным законом от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ "О внесении изменений в УПК РФ и ФЗ "О прокуратуре РФ" (СЗ РФ. 2007. N 24. Ст. 2830) в рамках прокуратуры РФ был создан Следственный комитет, состоящий из Главного следственного управления Следственного комитета при прокуратуре РФ, следственных управлений Следственного комитета по субъектам Федерации и приравненных к ним специализированных следственных управлений, в том числе военных следственных управлений Следственного комитета, а также следственных отделов по районам, городам и приравненных к ним специализированных следственных отделов, в том числе военных следственных отделов Следственного комитета.

Организация и порядок деятельности Следственного комитета помимо Конституции, ФЗ о прокуратуре, иных федеральных законов и международных договоров определяются Положением о Следственном комитете при прокуратуре РФ, а также другими нормативными правовыми актами Президента РФ.

В соответствии со ст. 20.1 ФЗ "О прокуратуре РФ" Следственный комитет возглавляет первый заместитель Генерального прокурора - Председатель Следственного комитета, назначаемый на должность в том же порядке, что и Генеральный прокурор, - Советом Федерации по представлению Президента. Председатель Следственного комитета имеет первого заместителя и заместителей, которые назначаются на должности Президентом по представлению Председателя Следственного комитета. Председатель Следственного комитета самостоятельно определяет структуру и штатное расписание Следственного комитета и его структурных подразделений, полномочия следственных подразделений, устанавливает порядок назначения на должность и освобождения от должности сотрудников.

С созданием Следственного комитета, таким образом, в прокуратуре оказался орган хотя формально и входящий в систему прокуратуры, но в организационном отношении функционирующий практически автономно, так как Закон фактически не наделяет Генерального прокурора полномочиями по определению как его структуры, так и стратегии и тактики деятельности. В значительной мере к Председателю Следственного комитета и руководителям следственных подразделений перешли и полномочия Генерального прокурора, его заместителей и нижестоящих прокуроров по осуществлению надзора за процессуальной деятельностью следственных подразделений прокуратуры (а вместе с ними и следственных подразделений других правоохранительных органов).

Как представляется, такие законодательные решения не вполне согласуются с положением комментируемой статьи о прокуратуре РФ как единой централизованной системе и вряд ли могут сыграть положительную роль с точки зрения обеспечения законности при раскрытии и расследовании преступлений.

2. С учетом особых полномочий и роли Генерального прокурора Конституция исходит из необходимости решения вопроса о его назначении по согласованию между высшими органами законодательной и исполнительной власти. При этом Президент наделен полномочием представлять кандидата на должность Генерального прокурора, а Совет Федерации - полномочием принимать окончательное решение о его назначении на должность или об отклонении.

Ни Конституция, ни федеральные законы не регламентируют порядок подбора и обсуждения кандидатур, подлежащих представлению Президентом для назначения на должность Генерального прокурора. Определение такого порядка, как и установление конкретных критериев оценки кандидатов, относится к компетенции самого Президента. Конечно же, эти кандидаты должны отвечать общим требованиям, предъявляемым к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей: быть гражданами Российской Федерации, иметь высшее юридическое образование, обладать необходимыми профессиональными и моральными качествами и быть способными по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них обязанности (ч. 1 ст. 40 Закона). Представляется также, что с учетом требований, предъявляемых к кандидатам на более низкие должности прокуроров субъектов Федерации (ч. 3 ст. 40 Закона), кандидат на должность Генерального прокурора должен быть не моложе 30 лет и иметь стаж работы прокурором или следователем в органах прокуратуры не менее пяти лет. Впрочем, с учетом того, что должность Генерального прокурора имеет в известном смысле политический характер, требование о пятилетнем стаже работы кандидата на эту должность именно в органах прокуратуры вряд ли можно признать обязательным. Наличие у кандидата опыта работы по юридической специальности в иных правоохранительных или правоприменительных органах может быть достаточным свидетельством его профессиональной компетентности.

Совет Федерации принимает решение о назначении Генерального прокурора на должность простым большинством голосов в соответствии с порядком, установленным его Регламентом.

Если предложенная Президентом кандидатура на должность Генерального прокурора не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент в течение 30 дней представляет Совету Федерации новую кандидатуру (ч. 2 ст. 12 Закона).

Срок полномочий Генерального прокурора установлен Законом в пять лет, по истечении которых на данную должность должно быть назначено либо то же самое, либо другое лицо.

Как следует из ст. 43 Закона о прокуратуре (в ред. от 10 февраля 1999 г.//СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5620), Генеральный прокурор, как и любой другой прокурорский работник, может быть освобожден от должности в связи с: а) достижением предельного возраста пребывания на службе в органах и учреждениях прокуратуры; б) прекращением гражданства Российской Федерации; в) нарушением Присяги, а также совершением проступков, порочащих честь прокурорского работника; г) несоблюдением ограничений, связанных со службой, а также возникновением других обстоятельств, предусмотренных соответственно статьей 11 и пунктом 3 статьи 21 ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации"; д) разглашением сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну, а также по основаниям, предусмотренным законодательством РФ о труде.

В соответствии с п. 2 ст. 42 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в случае возбуждения в отношении прокурора уголовного дела он на период расследования отстраняется от должности. Это положение Закона распространяется и на Генерального прокурора. Однако ни в Конституции, ни в самом Законе не определено, кто и в каком порядке может отстранить Генерального прокурора от должности.

Рассмотрев этот вопрос в Постановлении от 1 декабря 1999 г. N 17-П по спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального прокурора от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела (СЗ РФ. 1999. N 51. Ст. 6364), Конституционный Суд признал, что отстранение Генерального прокурора от должности на время расследования является обязательным последствием возбуждения в отношении него уголовного дела, имеющим обеспечительно-исполнительный характер и исключающим проявление каких бы то ни было дискреционных полномочий. В силу же конституционного статуса Генерального прокурора его отстранение от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела на время проводимого расследования должно составлять компетенцию государственно-властной инстанции федерального уровня, находящейся вне системы прокуратуры. Такой инстанцией, в условиях существующего законодательного регулирования, как признал Конституционный Суд, выступает Президент, который не только вправе, но и обязан издать акт о временном отстранении Генерального прокурора от должности на период расследования возбужденного в отношении него уголовного дела. О принятии такого решения должен быть незамедлительно проинформирован Совет Федерации как орган, управомоченный рассматривать вопрос о назначении на должность и об освобождении от должности Генерального прокурора. Данная правовая позиция в дальнейшем была косвенным образом поддержана федеральным законодателем, установившим в п. 2 ч. 1 ст. 448 УПК правило, согласно которому при решении в отношении Генерального прокурора вопроса о возбуждении уголовного дела или о привлечении в качестве обвиняемого именно Президентом в Верховный Суд РФ вносится представление о даче заключения о наличии в действиях Генерального прокурора признаков преступления

3. С учетом того, что, согласно п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции, кадры правоохранительных органов, в том числе и прокуратуры, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, часть 3 комментируемой статьи предусматривает назначение прокуроров субъектов Федерации по согласованию с этими субъектами.

Ни Конституция, ни ФЗ "О прокуратуре в Российской Федерации" не определяют, с каким именно органом государственной власти должно согласовываться назначение прокурора субъекта Федерации. Пункт же 1 ст. 13 Закона передает решение этого вопроса на усмотрение самих субъектов Федерации, в силу чего в одном случае согласование может проводиться с законодательным (представительным) органом власти субъекта Федерации, в другом - с исполнительным органом, а в третьем - с тем и другим органами.

Закон не устанавливает также, кому именно - Генеральному прокурору или органам власти субъекта - принадлежит право инициировать назначение на должность конкретного кандидата, что дает возможность проявлять инициативу как с одной, так и с другой стороны.

В постановлениях Конституционного Суда от 10 декабря 1997 г. N 19-П (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5877) и от 7 июня 2000 г. N 10-П (СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728), а также из Определения Конституционного Суда от 21 декабря 2000 г. по ходатайству Министра внутренних дел РФ о разъяснении названных постановлений (СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 215), положение о согласовании назначения на должность прокурора субъекта Федерации с соответствующим субъектом означает только необходимость использования установленных Конституцией и федеральным законом согласительных и юрисдикционных процедур. Однако необходимость согласования с субъектами Федерации назначения на должность определенных категорий должностных лиц, осуществляющих федеральные полномочия, не может, как подчеркнул Конституционный Суд, ограничивать прерогативы Российской Федерации в конечном счете самостоятельно решать вопрос о назначении этих должностных лиц.

Освобождение прокурора субъекта Федерации от должности независимо от его основания производится Генеральным прокурором. При этом у него нет необходимости согласовывать решение об освобождении от должности с соответствующими органами государственной власти субъекта Федерации (п. 2 ст. 13 Закона).

4. Согласно ч. 4 комментируемой статьи, иные прокуроры назначаются Генеральным прокурором без проведения каких-либо обязательных предварительных согласований.

В таком порядке назначаются, как указано в п. 2 ст. 13 Закона, прокуроры городов и районов, а также прокуроры военных и иных специализированных прокуратур (транспортных, природоохранных, прокуратур воинских частей и др.). В этом же порядке осуществляется и их освобождение от должности.

Конечно, сказанное не означает, что при назначении упомянутых прокуроров вообще не следует учитывать мнение органов государственной власти и прокуроров соответствующих субъектов Федерации (если речь идет о назначении прокуроров районов и городов) или вышестоящих прокуроров (если речь идет о прокурорах специализированных прокуратур), а также органов местного самоуправления, однако в этих случаях учет высказанного мнения не является для Генерального прокурора обязательным.

С учетом того, что в отсутствие Генерального прокурора или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей эти обязанности исполняет первый заместитель либо один из заместителей, ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" установил порядок, при котором первый заместитель и заместители Генерального прокурора назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Генерального прокурора (п. 2 ст. 14). Первый заместитель Генерального прокурора - Председатель Следственного комитета при прокуратуре РФ назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента (п. 3 ст. 20.1).

5. В соответствии с ч. 5 ст. 129 Конституции в ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" определены следующие полномочия прокуратуры:

- надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (в частности, органами ФСБ, МВД, федеральными органами налоговой полиции, таможенной службы);

- надзор за исполнением законов судебными приставами;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (в рамках этих полномочий осуществляется согласование с Генеральной прокуратурой утверждаемых Минюстом России Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений и следственных изоляторов, рассмотрение жалоб и заявлений осужденных, лиц, содержащихся под стражей, и задержанных, осуществляются проверки условий содержания лиц в исправительных учреждениях, следственных изоляторах, изоляторах временного содержания);

- уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. Конкретные полномочия прокурора по осуществлению уголовного преследования определяются УПК, в частности его статьей 37. В соответствии с ФЗ от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ эти полномочия, особенно применительно к уголовным делам, досудебное производство по которым осуществляется в форме предварительного следствия, оказались значительно суженными. В частности, прокурор лишился права возбуждать уголовные дела, отменять незаконные или необоснованные постановления следователя, осуществлять производство отдельных следственных действий или в целом производство предварительного расследования по уголовному делу;

- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Указом Президента от 18 апреля 1996 г. N 567 было утверждено Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в котором определяются уровни, основы, направления и формы координации деятельности правоохранительных органов, а также обозначаются полномочия различных участников координационной деятельности, и прежде всего прокурора - председателя координационного совещания (СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1958);

- участие в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами (полномочия прокурора в этих сферах судопроизводства определяются соответственно: статьей 45 ГПК, предоставляющей прокурору право обращаться в суд с заявлением в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований, а также граждан, если последние по каким-либо причинам не могут сами обратиться в суд; статьей 52 АПК, в соответствии с которой прокурор может обратиться в арбитражный суд с оспариванием нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, затрагивающих права организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также с исками о недействительности сделок, затрагивающих интересы Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований; статьями 37 и 246 УПК, в силу которых прокурор в суде по уголовным делам поддерживает государственное обвинение);

- участие в правотворческой деятельности (органы прокуратуры, не будучи наделены на федеральном уровне правом законодательной инициативы, могут реализовать свои предложения по совершенствованию законодательства посредством их внесения Президенту или Правительству, а также путем участия в обсуждении законопроектов; конституциями, уставами и законами ряда субъектов Федерации прокуратуре предоставлено право участвовать в их законодательной деятельности);

- внесение представлений в Пленум Верховного Суда, Пленум Высшего Арбитражного Суда о даче разъяснений по вопросам судебной практики;

- обращение в Конституционный Суд Российской Федерации по вопросам нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Конституционный Суд в Постановлении от 18 июля 2003 г. N 13-П (СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3101) признал наличие у Генерального прокурора также права оспаривать в Конституционном Суде соответствие Конституции РФ конституций и уставов субъектов Федерации.

Законом также определяются конкретные полномочия органов прокуратуры и их должностных лиц, обеспечивающие решение задач по каждому из направлений деятельности прокуратуры РФ и по руководству подчиненными органами прокуратуры. При этом, осуществляя свою деятельность, прокуроры не должны подменять иные органы.

В целях решения стоящих перед прокуратурой задач прокурор вправе: иметь доступ к необходимым документам и материалам; требовать проведения проверок, ревизий, представления необходимых материалов; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушения законов; приносить протесты на противоречащие закону правовые акты; вносить представления об устранении нарушений закона; предостерегать о недопустимости нарушения закона; выносить постановления о возбуждении производства об административном правонарушении. В случаях выявления противоречия постановлений Правительства Конституции и федеральным законам Генеральный прокурор информирует об этом Президента.