Структура и организация работы представительного органа муниципального образования

Тема 9: Представительный орган муниципального образования.

План

Структура и организация работы представительного органа муниципального образования

Депутат представительного органа, член выборного органа местного самоуправления.

Контрольный орган муниципального образования

Структура и организация работы представительного органа муниципального образования

Известно, что для того, чтобы предприятие выпускало свою продук­цию, необходимо организовать надлежащим образом его работу. Пред­ставительный орган муниципального образования также выпускает свою «продукцию» — принимает решения, в первую очередь норма­тивные решения. Поэтому и здесь нужна дееспособная структура, чет­кая организация правотворческой деятельности, необходимы «це­ха» — комитеты, комиссии, группы и должностные лица, которые с участием муниципальных служащих аппарата представительного ор­гана и привлеченных специалистов осуществляют эту работу.

Закон от 6 октября 2003 г. установил, что организацию деятель­ности представительного органа муниципального образования в со­ответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации — председатель представительного органа муниципального образова­ния, избираемый этим органом из своего состава. В уставе муници­пального образования важно четко закрепить внутреннюю органи­зацию представительного органа, включающую его структурные подразделения: а) руководителей — главу муниципального образо­вания или председателя представительного органа, заместителя (за­местителей) руководителя представительного органа; б) комитеты и комиссии; в) территориальные депутатские группы; г) аппарат представительного органа.

Например, в Уставе города Копейска Челябинской области уста­новлено, что председатель городского Совета депутатов избирается на первом заседании Совета большинством голосов от установленного состава городского Совета тайным голосованием на срок полномочий городского Совета. Председатель выполняет функции в соответствии с распределением обязанностей, установленных регламентом город­ского Совета. Председатель подотчетен городскому Совету и может быть освобождён от должности путем голосования на заседании го­родского Совета, если проголосовало большинство от установленного состава городского Совета. Заместитель председателя городского Со­вета депутатов избирается из числа депутатов тайным голосованием большинством голосов от установленного состава городского Совета на срок полномочий представительного органа. Заместитель действу­ет на не освобожденной основе. На период отсутствия председателя городского Совета депутатов его замещает заместитель.

Сложилась определенная процедура избрания председателя пред­ставительного органа местного самоуправления и его заместителя (заместителей). Так, кандидаты для избрания на должность председателя выдвигаются на сессии (заседании). Правом выдвижения (самовыдвижения) кандидатов на должность председателя обладает каждый депутат. Выдвигать кандидатов могут также группы депутатов. Заявления о самоотводах принимаются без обсуждения и голосования. После заявленных самоотводов депутаты утверждают список кандидатур для тайного голосования. Каждому кандидату предоставляется право выступить с программой деятельности на должности председа­теля. Порядок выдвижения и обсуждения кандидатов устанавливается в ходе пленарного заседания.

Кандидаты на должность председателя, включенные в бюллетень для тайного голосования, вправе направить своих представителей из числа депутатов в качестве наблюдателей при процедуре вскрытия ящика для голосования и подсчета голосов либо присутствовать при I этом сами. Бюллетени для тайного голосования изготавливаются под контролем счетной комиссии по утвержденной ею форме и в количестве, соответствующем числу депутатов представительного органа. Фамилии кандидатов вносятся в бюллетень для тайного голосования в алфавитном порядке. Время и место голосования, порядок его проведения устанавливаются счетной комиссией и объявляются ее председателем перед началом голосования. Выдача депутатам бюллетеней для тайного голосования производится членами счетной комиссии на основании списка депутатов по предъявлении ими депутатских удостоверений. Перед выдачей бюллетеней каждый экземпляр бюллетеня заверяется на обороте подписями председателя и секретаря счетной комиссии. Каждый депутат получает один бюллетень для выборов председателя. При получении бюллетеня депутат расписывается напротив своей фамилии. Заполнение бюллетеня производится депу­татом в кабине для тайного голосования или отдельной комнате путем зачеркивания в бюллетене фамилий кандидатов, против которых он
голосует. После заполнения бюллетень для тайного голосования опускается в опечатанный ящик для голосования. Недействительными считаются бюллетени не установленной формы и не заверенные подписями членов счетной комиссии, а также те из них, в которой ос­тавлено более одной кандидатуры. Дополнительные кандидатуры, t внесенные в бюллетень, при подсчете голосов не учитываются. Избранным на должность председателя представительного органа считается кандидат, который получил большинство голосов от установлен­ного числа депутатов.

В случае, если на должность председателя были выдвинуты более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум из них, по­лучившим наибольшее число голосов. Если в этом случае кандидат не набрал требуемого числа голосов, то проводятся повторные выборы, начиная с процедуры выдвижения кандидатов. Решение об избрании председателя оформляется постановлением представительного ор­гана.

Порядок выдвижения и избрания заместителя председателя пред­ставительного органа может проходить по данной процедуре, однако он обязательно должен быть закреплен в регламенте представитель­ного органа.

Председатель представительного органа. Председатель организу­ет работу представительного органа; созывает его сессии (заседания); вносит на рассмотрение депутатов проект повестки дня сессии (засе­дания) органа; доводит до сведения депутатов, населения области информацию о времени и месте проведения сессии (заседания) и во­просах, выносимых на обсуждение депутатов; созывает внеочередные сессии (заседания) органа по собственной инициативе, либо по требо­ванию группы депутатов количеством не менее одной трети от уста­новленного числа депутатов либо по требованию главы муниципаль­ного образования; ведет сессии (заседания) органа; ведает вопросами внутреннего распорядка органа; подписывает протоколы сессий (засе­даний); в случае отмены или переноса сессии (заседания) оповещает депутатов с обязательным указанием причин отмены или переноса сессии (заседания); направляет для рассмотрения в соответствующие комитеты (комиссии) органа проекты решений; принимает решение о создании рабочих групп по подготовке проектов решений и иных нор­мативных правовых актов; решает вопросы распределения обязанно­стей между председателем и заместителями председателя; представ­ляет орган во взаимоотношениях с органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами ис­полнительной власти, органами местного самоуправления, организа­циями, общественными объединениями, международными организа­циями; руководит работой аппарата, осуществляет наем и увольнение работников аппарата; от имени органа подписывает исковые заявле­ния в судебные органы; открывает и закрывает расчетные (текущие) счета органа и является распорядителем по этим счетам; решает иные вопросы организации деятельности органа в соответствии с уставом и регламентом.

Председатель подотчетен депутатам представительного органа и может быть отозван ими путем тайного голосования, если за данное

решение проголосовало большинство от установленного числа депутатов. Вопрос об отзыве председателя включается в повестку дня сес­сии (заседания) органа, если за него проголосовало более половины от числа присутствующих на сессии (заседании) депутатов. Просьба о добровольном сложении председателем своих полномочий удовлетво­ряется на основании его письменного заявления и оформляется затем постановлением органа. В случае непринятия органом отставки пред­седатель вправе сложить свои полномочия, как правило, по истечении двух недель после принятия соответствующего постановления ор­ганом.

Вышеперечисленные функции председателя представительного органа, можно разделить на две группы: внутренние и внешние. За­меститель председателя в отсутствие председателя представительного органа исполняет его обязанности.

Как уже отмечалось, председатель и его заместитель (заместители) избираются в соответствии с уставами муниципальных образований и регламентами представительных органов местного самоуправления. Этими же актами определяются основания и порядок досрочного пре­кращения их полномочий.

Глава муниципального образования. Если работу представитель­ного органа возглавляет по должности глава муниципального образо­вания, то он в части организации работы представительного органа местного самоуправления обладает полномочиями, аналогичными полномочиям председателя представительного органа, избираемого депутатами из своего состава.

Глава муниципального образования не обладает статусом депутата. Статусом депутата наделяются лица, избираемые на основе всеобще­го, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании исключительно в состав представительного органа. Наряду с депута­тами законодатель выделяет категорию членов выборных органов ме­стного самоуправления. К их числу и должен быть отнесен глава му­ниципального образования, возглавляющий работу представительно­го органа местного самоуправления.

Президиум представительного органа. В некоторых представи­тельных органах создаются президиумы во главе с председателем представительного органа. Создание такого подразделения в составе депутатов, иногда еще и служащих, привлеченных специалистов для решения координационных, совещательных, организационных и кон­трольных функций вполне оправдано.

В полномочия президиума могут входить:

организация подготовки сессии (заседаний) органа, рассмотрение проекта повестки дня, составленного с учетом мнения комитетов (комиссий), предварительное обсуждение предложений по вопросам по­вестки дня сессии (заседаний) органа, разработанной с учетом готов­ности проектов решений;

рассмотрение проекта плана разработки нормативных правовых актов, принимаемых органом по инициативе субъектов правотворче­ской инициативы;

внесение предложений о созыве внеочередных сессий (заседаний) органа или заседаний президиума;

рассмотрение вопросов взаимодействия и координации деятельно­сти постоянных комитетов (комиссий);

организация проведения консультаций при формировании и изме­нении состава комитетов (комиссий), групп, а также при возникнове­нии разногласий между депутатами, депутатскими группами;

организация проведения депутатских слушаний, совещаний, пресс-конференций;

исполнение иных полномочий по поручению представительного органа.

Заседания президиума, как правило, созывает и ведет председа­тель, а в его отсутствие может вести заместитель или иные депутаты из состава представительного органа.

Комитеты (комиссии) представительного органа. Важное место в деятельности представительных органов местного самоуправления принадлежит их комитетам (комиссиям). Именно в комитетах и ко­миссиях осуществляется повседневная деятельность по подготовке решений представительного органа, выражаемых в конкретных нор­мативных правовых актах. Статус комитетов (комиссий) регулирует­ся уставами муниципальных образований, положениями о них и рег­ламентами, утверждаемыми представительными органами местного самоуправления.

Комитеты и комиссии могут быть постоянными и временными. Постоянные комитеты, комиссии образуются, как правило, на период полномочий представительного органа. Временные комитеты, комис­сии образуются для решения конкретных вопросов (разовая подго­товка решений, проверки и т.п.).

В отличие от советского периода, когда придавалось большое зна­чение многочисленности депутатского корпуса, и постоянные комис­сии избирались в составе только депутатов соответствующего уровня, сегодня нет юридических препятствий для иного формирования ко­митетов и комиссий. Будет оправданным, если в состав комитетов, ко­миссий наряду с депутатами представительного органа будут входить специалисты соответствующего профиля.

Функции комитетов, комиссий представительных органов местно-но самоуправления в различные периоды их истории серьезных изме­нений не претерпели. Сегодня, как и раньше, комитеты, комиссии — это совещательные, консультативные, контролирующие органы своих представительных органов. Они не осуществляют самостоятельного управления какими-либо отраслями местного хозяйства, действуя ис­ключительно в составе своих представительных органов.

Образование комитетов и комиссий представительных органов и изменение их состава относятся к исключительной компетенции представительных органов. Их формирование происходит, как прави­ло, на первых сессиях (заседаниях), когда определяется структура представительного органа, решаются иные организационные вопросы. В случае необходимости представительный орган может и в иное время образовывать новые комитеты, комиссии, реорганизовывать существующие, вносить изменения в их численный и персональный состав. При образовании комитетов, комиссий необходимо, в частности, учи­тывать такие факторы, как образование, специальность, место работы, место жительства кандидатов в состав комитета, комиссии, наличие у I них навыков публично-властной, общественной деятельности, а также личное желание работать в том или ином комитете, комиссии. Привлечение депутатов, специалистов, а также простых граждан к дея­тельности комитетов, комиссий в решении местных проблем, не толь-{ ко реально предоставляет возможность пройти школу управления, но и создает условия, при которых подготовкой, контролем и участием в I реализации решений представительных органов занимаются не толь­ко депутаты и местная администрация, но и население.

Повышение роли комитетов, комиссий в современный период непосредственным образом связано с повышением роли местного самоуправления. Разграничение предметов ведения, которое осуществляется между федеральным, региональным и местным уровнем власти, предполагает значительное усиление роли представительных органов в выработке качественно новой нормативной основы социально-экономического развития муниципальных образований.

Нормативные положения о комитетах, комиссиях детально регла­ментируют конкретное содержание их функций, полномочий. Опре­деляющим моментом содержания их функций являются предметы ве­дения муниципального образования и компетенция соответствующе­го представительного органа.

Комитеты (комиссии) по вопросам их ведения: осуществляют предварительное рассмотрение проектов решений, иных нормативных правовых актов и их подготовку к рассмотрению представительным органом;

организуют проводимые представительным органом депутатские слушания, совещания, «круглые столы», семинары;

дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта местного бюджета, прогноза социально-экономического раз­вития муниципального образования;

утверждают планы работы комитетов; определяют стратегию и тактику своей деятельности; принимают решения о направлении про­ектов актов в государственные органы, другие организации для подго­товки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения на­учной экспертизы и независимой экспертизы проектов актов;

взаимодействуют с другими органами местного самоуправления, ор­ганами государственной власти, негосударственными организациями;

взаимодействуют со средствами массовой информации, обеспечи­вая их участие в текущей деятельности комитетов, комиссий;

осуществляют контроль за исполнением принятых представитель­ным органом решений;

решают вопросы организации своей деятельности.

Комитет, комиссия самостоятельно или совместно с другими ко­митетами, комиссиями вправе вносить предложения о создании рабо­чих групп, временных комиссий для разработки проектов или подго­товки отдельных вопросов к депутатским слушаниям. В состав рабо­чих групп, временных комиссий и иных рабочих органов могут также входить депутаты, должностные лица и специалисты. Комитеты, ко­миссии вправе создавать экспертные советы на общественных началах (общественные советы), принимать решения о проведении независи­мой экспертизы проектов нормативных правовых актов и т.д.

Например, к ведению комитета (комиссии) по вопросам местного бюджета (название может быть иным) относятся:

финансово-бюджетная политика и финансовый контроль, в том числе анализ и контроль формирования и исполнения доходов и рас­ходов местного бюджета и местных целевых программ;

анализ и контроль межбюджетных отношений органов местного самоуправления;

рассмотрение проектов местных целевых программ по вопросам их финансирования;

взаимодействие с контрольным органом муниципального образо­вания, внесение предложений в представительный орган по результа­там проверок и ревизий, проводимых контрольным органом;

осуществление контроля за исполнением принятых решений и нормативных правовых актов.

Прежде ряд постоянных комиссий местных Советов создавался в обязательном порядке в соответствии с законодательством СССР и

РСФСР. Сегодня обязательный порядок образования отдельных по­стоянных комиссий предусматривается, как правило, регламентом представительного органа. Это комитеты (комиссии) по регламенту и депутатской этике; бюджету и экономической политике; собственно­сти и местному хозяйству; социальной политике; местному само­управлению, связям с общественностью и средствами массовой информации; законности и правоохранительной деятельности. Комитеты (комиссии) образуются часто по функциональному или отрасле­вому признакам.

К числу функциональных комиссий относятся комиссии по бюджету и экономической политике, по законности и правопорядку, по [ местному самоуправлению и т.п. Отраслевой характер имеет комиссия по сельскому хозяйству, по образованию. Сегодня при ограниченной численности депутатов представительного органа число функциональных и отраслевых комитетов, комиссий резко сократилось. Поэтому не случайно, что многие депутаты являются членами нескольких комитетов, комиссий.

На основе анализа действующего законодательства, практики муниципального строительства можно сделать вывод, что комитеты, ко­миссии с учетом возложенных на них задач осуществляют три основные функции: подготовительную, организаторскую, контрольную. Отметим, что в государственно-правовой литературе акцентировалось внимание в основном на двух функциях комитетов, комиссий — подготовительной и контрольной. Значение организаторской функции несколько недооценивалось. Тот факт, что организаторская работа ведется комитетами (комиссиями) при осуществлении подготовительной и контрольной деятельности, нисколько не уменьшает ее самостоятельного значения, так как на практике ни одна из названных к функций не осуществляется изолированно от других. Указанная классификация не означает, что, готовя какой-либо конкретный вопрос, комитет, комиссия выполняет только одну из этих функций. Наобо­рот, в практической деятельности комитетов (комиссий) они перепле­таются. Например, комитет, комиссия в процессе работы над переданным на его (ее) заключение проектом решения участвует, с одной стороны, в разработке решения, внося соответствующие поправки, с другой — в осуществлении контроля за органами местного управле­ния. При подготовке других проектов решений комитетам и комисси­ям также нередко приходится обсуждать и оценивать те или иные сто­роны деятельности органов местного управления. С другой стороны, контролируя деятельность местной администрации, комитет или ко­миссия может выявить определенные пробелы в ранее принятых решениях и выступить с инициативой разработки проектов нового ре­шения или нормативного правового акта.

Комитеты, комиссии наделены полномочиями самостоятельного выступления от своего имени. Они вправе запрашивать у широкого круга субъектов необходимые документы и информацию, пригла­шать на заседания должностных лиц местного самоуправления и т.д.

Реализуя организаторскую функцию, комитет или комиссия мо­жет заслушать на своих заседаниях доклады и сообщения руководите­лей структурных подразделений местных администраций, руководи­телей муниципальных предприятий; вправе входить с предложениями в соответствующий представительный орган, выступать с докладами и содокладами по вопросам, относящимся к их ведению, и т.д.

Содоклады — это наиболее часто практикуемое выступление пред­ставителей комитетов, комиссий на сессиях. Суть их состоит в том, что представительный орган получает возможность ознакомления с работой соответствующей местной администрации, учреждения или с состоянием дел в определенной отрасли местного хозяйства не только по сообщениям ответственных должностных лиц, но и на основе авто­ритетной информации депутатов и независимых специалистов, изу­чивших данный вопрос в составе комитета, комиссии. Поэтому содок­лад комитета (комиссии) не должен быть лишь повторением основно­го доклада; Если в последнем излагается общая картина дела и дается анализ деятельности определенных служб, предприятий и организа­ций, обычно с точки зрения их руководителей, то в содокладе отмеча­ется главным образом то, что обнаружили члены и активисты при об­следовании и то, что не нашло отражения в докладе. Содоклад отража­ет мнение членов комитета, комиссии. Комитет, комиссия знакомится с содержанием доклада заранее и имеет возможность составить свой содоклад так, чтобы он дополнял выступление докладчика, помогая представительному органу получить всестороннее представление о рассматриваемом вопросе. Нередко до сессии представители тех служб, работа которых должна обсуждаться, выступают на заседании комитета, комиссии, которые таким образом предварительно знако­мятся с тем, что руководители соответствующих организаций намере­ны представить вниманию общего собрания депутатов.

Несколько иное значение имеют доклады комитетов, комиссий на сессиях. В таких случаях они практически ведут всю подготовитель­ную работу к сессии, обобщают собранные материалы в докладе, гото­вят проект решения и вносят его на утверждение представительного органа.

Организация контроля, проверка исполнения служат совершенствованием всего механизма местного самоуправления. Это важнейшая часть работы комитетов, комиссий. Не потеряли своей актуальности слова В.И. Ленина: «Проверять людей и проверять фактическое исполнение дела — в этом, еще раз в этом, только в этом теперь гвоздь всей работы, всей политики».

Комитеты, комиссии помимо контроля за исполнением решений и нормативных (правовых) актов обязаны осуществлять содействие их проведению в жизнь, которое не сводится только к контролю за их исполнением. В то же время, контролируя исполнение решений, комитеты (комиссии) не ограничиваются только выявлением состояния реализации, но и принимают меры, содействующие более эффективному их выполнению.

Комитеты, комиссии помимо ежегодного рассмотрения планов экономического и социального развития и бюджетов, а также отчетов об исполнении бюджетов, целевых программ осуществляют текущий контроль за выполнением этих бюджетов, программ. Они рассматривают на своих заседаниях доклады руководителей финансовых и экономических служб местной администрации о проделанной работе за определенный период, например за полугодие. Они ведут контроль за реализацией предложений и критических замечаний, внесенных депутатами при рассмотрении плана экономического и социального развития и бюджета на очередной год и по другим вопросам.

Важное место в контрольной деятельности комитетов и комиссий занимает проверка исполнения наказов избирателей. Думается, что возрождение этого института, широко используемого в советское время, оправданно. Организаторская работа должна стать главным в деятельности комитетов, комиссий представительного органа.

Большую роль в обеспечении успешной работы комитетов, комис­сий играют их председатели. Они организуют и направляют деятель­ность комитетов, комиссий, созывают и ведут их заседания, руководят их подготовкой, совместно с другими членами составляют проекты планов работы, решений и рекомендаций комитетов, комиссий, кон­тролируют их выполнение, как и выполнение всеми членами комитета, комиссии возложенных на них обязанностей, данных им поручений. Председатели комитетов, комиссий представляют их в отношениях с другими органами местного самоуправления, различными организа­циями. Они поддерживают связь с исполнительным органом муниципального образования, предприятиями, учреждениями по вопросам работы своих комитетов, комиссий. Как правило, именно председате­ли выступают от имени своих комитетов, комиссий с докладами и со­докладами на сессиях представительного органа.

Заместитель председателя комитета, комиссии принимает участие в руководстве деятельностью комитета, комиссии, выполняет задания председателя по подготовке очередных заседаний, а также выполняет функции председателя во время его отсутствия. Секретарь комитета, комиссии ведет делопроизводство, включая протоколы заседаний, го­товит материалы к обсуждению на заседаниях комитета, комиссии, учитывает выполнение членами и активистами данных им поручений.

Комитеты, комиссии распределяют между своими членами пору­чения в соответствии с особенностями своей работы, а также в зависи­мости от конкретных условий, в которых они действуют, и накоплен­ного опыта. В комитетах, комиссиях возможны следующие формы распределения поручений между их членами:

по отдельным объектам (например, наблюдение за работой сель­ского клуба, школы, медицинского пункта и т.д.);

по группам объектов (например, наблюдение за работой магазина и учреждений общественного питания на определенной территории);

по определенным комплексам вопросов муниципального образова­ния (одна группа наблюдает за ходом уборочной страды, другая за эксплуатацией жилищного фонда и т.д.).

Заседания комитетов, комиссий носят открытый характер. В ис­ключительных случаях могут проводиться закрытые заседания.

Заседание комитетов, комиссий правомочно, если на нем присутст­вует большинство от числа избранных членов комитета, комиссии. Решение принимается большинством голосов от числа членов коми­тета (комиссии), присутствующих на заседании.

В исключительных случаях, не терпящих отлагательства, комите­ты, комиссии могут принимать решения путем опроса членов соответ­ствующих комитетов, комиссий с закреплением их мнения в подпис­ном листе. При этом опрашиваются все члены за исключением тех, ко­торые по уважительным причинам не могут быть опрошены.

Комитеты, комиссии вправе проводить совместные заседания. При этом вопросы, подлежащие обсуждению одновременно в нескольких комитетах, комиссиях, могут рассматриваться как на их совместных, так и раздельных заседаниях.

В заседаниях постоянных комитетов, комиссий могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты (члены выборного органа), не входящие в состав данного комитета, комиссии, а также по

приглашению соответствующих комитетов, комиссий представители иных органов местного самоуправления, организаций, эксперты.

Организационное, правовое, материально-техническое, информационное обеспечение работы комитетов, комиссий осуществляет ап-I парат представительного органа.

Депутаты на время выполнения поручений, связанных с деятельностью комитетов, комиссий, освобождаются от основной работы с сохранением среднего заработка. Расходы, связанные с деятельностью комитетов (комиссий), финансируются из местного бюджета.

Депутатские группы. Представительный орган на территории муниципального образования может быть представлен депутатскими группами, объединяющими депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению своих полномочий в избирательных округах, иных территориях муниципального образования. При образовании территориальных депутатских групп определяются их задачи и направления деятельности.

Сессии (заседания) представительных органов местного самоуправления. Сессия — основная организационно-правовая форма деятельности представительного органа местного самоуправления, в которой проявляется коллективный стиль работы и реализуется принцип коллегиальности в принятии решений, форма работы представительного органа, включающая совокупность его пленарных заседаний, проводимых между ними заседаний президиума, комитетов, комиссий, депутатских групп, объединенных единой повесткой или, единым календарем заседаний. Пленарные заседания — заседания с участием всех депутатов (членов) представительного органа, проводимые в установленном порядке для решения вопросов компетенции данного представительного органа. В уставах многих муниципальных образований вместо слова «сессия» используется понятие «засе­дание».

Сессии, заседания дают возможность всесторонне учитывать опыт и мнение всех депутатов и представляемых ими избирателей, прини­мать решения, наиболее полно отвечающие интересам населения, местным условиям и традициям. Сессии, заседания представительно­го органа муниципального района дополнительно призваны согласо­вывать интересы входящих в муниципальный район городских, сель­ских поселений, их органов власти.

Обязательность проведения сессий вытекает не только из уставов, регламентов, но и из самой природы представительного органа. Граж­дане формируют представительные органы для того, чтобы они организовали управление на соответствующей территории. Управление можно организовать путем принятия управленческих решений. Часть этих решений вправе принимать только представительный орган и только на сессии. Обязательность проведения сессии связана с харак­тером вопросов, которые могут быть рассмотрены только на ней. К ним отнесены все вопросы исключительной компетенции предста­вительного органа. В том случае, если представительный орган не проводит сессионных заседаний, он может быть распущен или рас­формирован путем отзыва депутатов.

Уставы муниципальных образований в большинстве своем преду­сматривают различные нормы о периодичности проведения сессий (заседаний) представительных органов (не реже одного раза в месяц, квартал, по мере необходимости и т.д.). Например, первое заседание Копейского городского Совета в Челябинской области созывается че­рез две недели после опубликования итогов выборов, если избрано не менее двух третей от установленного состава городского Совета. Оче­редные заседания городского Совета депутатов проводятся не реже шести раз в год. Внеочередные заседания городского Совета созыва­ются по инициативе не менее '/з от общего числа его членов, главы го­рода, председателя городского Совета.

К числу важнейших функций сессий (заседаний) относятся: фор­мирование руководящих органов и большинства структурных подраз­делений органов местного самоуправления, принятие решений по ведущим вопросам социально-экономического развития муниципаль­ных образований; осуществление принципа подконтрольности и под­отчетности органов и должностных лиц местного самоуправления представительным органам и т.д.

Правотворческая, организаторская и контрольная функции пред­ставительных органов местного самоуправления реализуются посред­ством сессий, заседаний. Именно на них принимаются решения и нор­мативные правовые акты.

Сегодня известны следующие виды заседаний. Очередные заседа­ния проводятся в установленные регламентами представительного органа сроки. Они созываются председателем представительного ор­гана (или главой муниципального образования). Внеочередные засе­дания проводятся по мере необходимости, в силу возникших обстоя­тельств. Регламенты обычно предусматривают специальный порядок инициирования внеочередных заседаний. Они проводятся по предло­жению председателя представительного органа, комитета, комиссии, группы депутатов, установленной численности. Кроме того, право на­стаивать на проведении внеочередной сессии, заседания обычно пре­доставляется главе муниципального образования или главе местной администрации. Сессия (заседания) могут быть также открытыми и закрытыми. Открытое заседание предполагает присутствие всех заинтересованных участников, представителей общественности, средств массовой информации. Подавляющее большинство заседаний представительных органов являются открытыми. Закрытые заседания организуются в особых случаях. Например, при обсуждении вопросов депутатской. этики, досрочного прекращения полномочий депутатов или должностных лиц, связанных с государственной тайной. При любых обстоя­тельствах определение характера заседания находится за самим представительным органом. Помимо депутатов на закрытых заседаниях в вправе в любом случае присутствовать представители прокуратуры, органов юстиции.

На практике встречается еще один вид заседаний — выездное заседание представительного органа. Его цель заключается в приближении депутатского собрания к избирателям, к месту действия, что позволяет глубже изучить проблему. Выездные заседания преследуют I также и воспитательную цель. Как правило, они организуются с участием населения.

Выбор вопросов повестки заседания представительного органа предопределяется системой взаимосвязанных плановых документов пяти видов: а) перспективные — определяющие основные направления развития муниципальных образований на период полномочий представительного органа; б) целевые программы, направленные на решение различных проблем территории (например, в г. Копейске Че­лябинской области действует 10 подобных программ. Среди них про граммы: ликвидации ветхого жилья, социальной защиты инвалидов и др.); в) планы экономического и социального развития муниципаль­ных образований; г) местные бюджеты как основные финансовые пла­ны; д) текущие — определяющие направление работы на квартал, полугодие и т.д. На основании этих плановых документов осуществляет­ся организация деятельности представительного органа местного самоуправления по подготовке нормативных правовых актов, а также иных решений, связанных с управлением и развитием территории.

Подготовка сессий (заседаний) осуществляется главой муници­пального образования, председателем представительного органа или иными уполномоченными на то должностными лицами, а также депу­татами представительного органа.

Глава муниципального образования или председатель представи­тельного органа выполняют при этом роль организаторов, что же каса­ется подготовки вопросов для заседаний представительного органа, то в основном эту функцию должны осуществлять комитеты, комиссии, депутаты представительного органа. Хотя ряд вопросов может быть

внесен главой муниципального образования или главой местной ад­министрации, а также иными органами местного самоуправления.

В целях обеспечения деятельности представительного органа депу­таты утверждают план проведения пленарных заседаний с указанием вопросов для рассмотрения и ответственных за подготовку этих во­просов. План направляется всем заинтересованным должностным ли­цам в сроки, установленные регламентом представительного органа. Для подготовки вопросов к заседанию представительного органа об­разуются рабочие группы из числа депутатов и работников аппарата представительных и исполнительных органов местного самоуправле­ния, а также специалистов в той или иной сфере. Если в составе пред­ставительного органа имеются комиссии или комитет, то на них воз­лагаются обязанности по организации этой работы. По итогам подго­товительной работы составляются материалы и проекты решений, которые в установленный регламентом срок направляются депутатам представительного органа.

Подготовительные документы после предварительного рассмотре­ния на заседании рабочей группы или комиссий, комитета представи­тельного органа выносятся для обсуждения на заседание представи­тельного органа. Предварительные проекты документов могут быть вынесены на обсуждение граждан по месту жительства или работы. Они публикуются в местной печати или доводятся до сведения граж­дан иным способом.

Обсуждение вопросов на пленарных заседаниях носит коллегиаль­ный характер. Каждый депутат вправе участвовать в обсуждении во­просов, рассматриваемых на заседании, вносить свои предложения и замечания.

В соответствии с регламентом представительного органа по основ­ному вопросу, как правило, определяется докладчик. Этот вопрос ре­шается предварительно на заседаниях комитета, комиссии или рабо­чей группы, подготовившей материалы сессии. После доклада начина­ется обсуждение вопроса, в котором могут принимать участие и депутаты, и приглашенные на сессию граждане, должностные лица, специалисты. Приглашение на заседания представительных органов граждан, должностных лиц, специалистов предусмотрено в большин­стве уставов муниципальных образований.

Заседание открывает и ведет уполномоченное на то уставом муни­ципального образования или законом должностное лицо. Роль пред­седательствующего на заседании выполняет председатель представи­тельного органа, его заместитель, депутат, избранный непосредствен­но на заседании, глава муниципального образования, замещающее его лицо.

В начале заседания председательствующий оглашает число депутатов, присутствующих на сессии. Это необходимо для выяснения во­проса о наличии кворума. Без кворума, установленного законом или уставом, сессия считается неправомочной, а принимаемые решения недействительными. Кворум — минимальное число депутатов (членов выборного органа), необходимое для начала официальной работы представительного органа по принятию решений, входящих в его компетенцию. Зачастую норма кворума — ²/з от установленного численного состава депутатов (членов выборного органа). Данная норма совпадает с нормой правомочности представительного органа в целом.

Председательствующий обеспечивает нормальную работу заседания, свободное и деловое обсуждение рассматриваемых вопросов. Он I контролирует наличие кворума на заседании, предоставляет слово для докладов, содокладов, объявляет прения и т.д.

После установления кворума вносится и утверждается повестка дня, в которой может быть один или несколько вопросов. Поэтому голосование может быть проведено по повестке как в целом, так и по каждому вопросу в отдельности. Кроме того, каждый депутат вправе внести в повестку дня дополнительные вопросы. Дополнительные вопросы в обязательном порядке ставятся председательствующим на голосование. Голосование по повестке дня, как правило, открытое. В ря­де представительных органов имеется электронное оборудование для голосования.

Утвердив повестку дня, депутаты принимают решение о порядке проведения заседания. Сюда входят вопросы о продолжительности его проведения, процедуре обсуждения, о времени, предоставляемом для докладчика, содокладчиков и других участников обсуждения.

Затем из числа депутатов создаются рабочие органы, необходимые для проведения заседания. К ним можно отнести редакционную ко-I миссию, задача которой — обобщить поступившие предложения и замечания по рассматриваемым вопросам и использовать их при доработке проектов решений; счетную комиссию, обеспечивающую под­счет голосов при открытом или тайном голосовании. Представитель­ный орган может создать и другие органы для обеспечения работы заседания.

После образования необходимых рабочих органов председательствующий предоставляет слово для доклада основному докладчику. По основному вопросу, как правило, готовится содоклад. С содокладами обычно выступают представители комиссий или комитетов предста­вительного органа местного самоуправления, принимавшие участие в подготовке вопроса на сессию (заседание). Число содокладов опреде­ляется при утверждении порядка ведения заседания в зависимости от характера обсуждаемого вопроса. По итогам доклада и содоклада проект решения обсуждается участниками заседания.

Следующий этап — прения, т.е. обсуждение вопроса, в котором принимают участие все депутаты представительного органа, а также, по решению большинства депутатов, специалисты и приглашенные, если есть такая необходимость. Обсуждение завершается по предло­жению депутатов о прекращении прений путем голосования. Обсудив вопрос, депутаты приступают к принятию решения. Проект решения, с учетом предложений и замечаний, оглашает председатель редакци­онной комиссии, который избирается комиссией из ее состава. В сво­ем выступлении председатель комиссии сообщает о числе поступив­ших предложений и замечаний в письменном виде и прозвучавших в выступлениях депутатов. Предложения и замечания, согласно регла­ментам представительных органов муниципальных образований, оформляются письменно, в виде поправок. Это позволяет более эф­фективно учитывать предложения и включать их в проекты решений.

Далее называются предложения и замечания (поправки), которые, по мнению комитета, комиссии, необходимо включить в проект реше­ния, и те, с которыми они не согласны. Каждое предложение о включе­нии или отклонении поправки должно иметь обоснование. Каждая поправка ставится на голосование депутатов. Перед голосованием слово для обоснования поправки предоставляется автору, который внес эту поправку. Поправки могут вносить и депутаты, и комиссии или комитеты. Доработанный с учетом принятых поправок проект ре­шения оглашается и ставится на окончательное голосование. Решения принимаются, как правило, большинством голосов. Однако решения по вопросам, входящим в исключительную компетенцию представи­тельного органа, принимаются иногда квалифицированным большин­ством. Так, Уставом города Челябинска предусмотрено, что решения городской Думы по некоторым вопросам, отнесенным к ее исключи­тельной компетенции, принимаются большинством в ²/₃ голосов от общего числа депутатов.

Рассмотрение проектов нормативных правовых актов может осу­ществляться и в форме чтений. При первом чтении проекта принима­ется одно из следующих решений: одобрить проект в первом чтении и разослать его субъектам нормотворческой инициативы, направить проект на доработку; отклонить проект. Проект, одобренный в первом чтении, после доработки выносится на второе чтение с приложением текстов поправок. Второе чтение проводится по статьям, главам и раз­делам проекта. Регламенты многих представительных органов преду­сматривают, что при втором чтении на голосование сначала ставятся предложения о внесении в статью или другие части проекта поправок, затем в третьем чтении — принятие нормативного правового акта в целом. Данная процедура еще не стала доминирующей в работе представительных органов.

В таком порядке проводится пленарное заседание представительного органа местного самоуправления. При необходимости в ходе сессии проводятся заседания комитетов, комиссий. Обычно такая форма используется при обсуждении проекта бюджета на предстоящий год и отчета об исполнении бюджета за истекший год. В данном случае каждый комитет или комиссия обсуждают свои направления и представляют их в комитет по налогам, финансам и бюджету, а также назначают от имени комитета и комиссии своего содокладчика на пленарное г заседание, если в этом есть необходимость. Комитет, комиссия готовят свои письменные предложения к рассматриваемому вопросу в виде поправок, концепций, обоснований и вносят их на пленарное заседание представительного органа на этой же сессии.

Окончательное решение по итогам рассмотрения вопроса в комитетах, комиссиях после обсуждения на пленарном заседании принимается в коллегиальном порядке всеми депутатами. Большинство уставов муниципальных образований предусматривает следующий Е порядок принятия решений. Голосование по проекту решения проводится вначале за основу, затем по пунктам, разделам и в целом. В случае, когда проект доведен до сведения депутатов заблаговременно, его текст не оглашается. В остальных случаях он подлежит оглашению. Каждая поправка, предложение по проекту решения ставится на голосование депутатов. В первую очередь на голосование ставятся взаимоисключающие друг друга поправки, а затем остальные. Рассмотрение предложений и поправок к решению проводится лишь после принятия проекта решения за основу. Для предварительного обсуждения и получения заключений проект передается в комитеты и комиссии представительного органа, если таковые созданы. В случае необходи­мости по решению представительного органа рассмотрение проектов решений может быть перенесено в постоянные комитеты и комиссии. Е Выводы, предложения, рекомендации постоянных комиссий и комитетов сообщаются на заседании депутатам председателями комиссий, в комитетов. Голосование, как право заявлять свое мнение при решении вопросов повестки заседания, может быть открытым, тайным и по­именным (разновидность открытого голосования). Большинство решений принимается открытым голосованием. Подсчет голосов при проведении открытого голосования ведется секретариатом. В отдельных случаях, таких, например, как избрание председателя представи­тельного органа, его заместителя, их отзыв, проводится тайное голосование. Решение счетной комиссии принимается большинством голосов и оформляется протоколом, который подписывают председатель и секретарь комиссии. Для организации тайного голосования необходи­мы бюллетени, изготовление которых осуществляется под контролем счетной комиссии.

Поименное голосование проводится в случаях, требующих ясной и недвусмысленной позиции депутатов. Предметом такого голосования могут стать самые острые проблемы муниципального образования. Поименное голосование проводится по требованию определенной части депутатского корпуса, как правило, не менее у₃ от числа депута­тов, избранных в представительный орган. Для проведения поименно­го голосования формируется счетная комиссия. Его результаты огла­шаются на заседании, а также могут публиковаться в средствах массо­вой информации.

Решения обычно принимаются простым большинством от числа
присутствовавших депутатов. Для принятия отдельных решений требуется квалифицированное большинство, т.е. ²/з голосов от общего
(установленного) числа депутатов (членов) представительного органа. Решения подписываются либо главой муниципального образова­ния, либо председателем представительного органа и, в определенный уставом или регламентом срок, обнародуются в средствах массовой информации или иным способом.

Решения вступают в силу с момента опубликования, даты, указан­ной в самом решении, или со дня его принятия. Здесь нет единообра­зия. Уставы муниципальных образований закрепляют разный поря­док вступления решений в силу. Решение, затрагивающее права и сво­боды граждан, вступает в силу и подлежит исполнению только в том случае, если оно обнародовано, опубликовано и доведено до сведения граждан.

В силу того, что первая сессия (заседание) представительного ор­гана местного самоуправления имеет свои специфические особенно­сти, необходимо обратить внимание на процедуру ее проведения.

На первой сессии (заседании) происходит конституирование представительного учреждения, т.е. вступление его в осуществление функций органа муниципальной власти. Несмотря на многие отли­чия, имеющие место в деятельности современных представительных органов, сохраняется единство общего порядка их конституирования на первых сессиях (заседаниях) после выборов.

Первая сессия (заседание) представительного органа нового созы­ва проводится не позднее чем в двухнедельный срок после избрания не менее двух третей депутатов от числа, установленного для данного представительного органа. Первая сессия (заседание) созывается, как правило, председателем или главой муниципального образования предыдущего созыва. Открывается сессия (заседание) часто старей­шим по возрасту депутатом, который осуществляет функции предсе­дательствующего до момента избрания председателя. Открывать сессию (заседание) может глава муниципального образования, председатель представительного органа прежнего созыва, другие лица в соответствии с тем, как решен этот вопрос в уставе муниципального образования.

Первые сессии (заседания) нацелены преимущественно на решение организационных вопросов: утверждение структуры представительного органа, избрание должностных лиц (председателя, заместителя председателя), формирование комитетов (комиссий) и т.д.

На каждой сессии (заседании) представительного органа ведется, протокол, в котором указываются: дата и место проведения сессии (заседания); число присутствующих депутатов; повестка сессии (заседания); проекты решений; данные о всех выступающих и другие сведения. К протоколу прилагаются стенограмма и тексты принятых представительным органом местного самоуправления правовых актов.