Государственной гражданской службы в управлении

.Правовые основы системы государственной службы в Российской Федерации

1.1 История развития законодательства о государственной службе Российской Федерации

Россия, став в декабре 1991г. правопреемницей Советского Союза, унаследовала и то, что было накоплено в области кадровой работы. К правовым преобразованиям по вопросам государственной службы, как в центре, так и на местах она тогда еще была не готова. На первых порах приходилось руководствоваться ранее действовавшим законодательством СССР. Практика нового нормотворчества по вопросам государственной службы, как и всего российского законодательства, складывалось постепенно. Реформа государственной службы вызывалось потребностями, происходившими в стране преобразованиями. Россия встала на путь перехода к новой общественной системе, что предполагало изменения во всех сферах общественной жизни, а главное- коренную перестройку отношений собственности и системы власти. Поэтому и реформа государственной службы проходила и проходит как часть комплексного преобразования законодательства и государственного аппарата, ориентированных на защиту прав и свобод граждан в новом демократическом государстве.

Царская Россия имела детально разработанное законодательство о государственной службе. Его основу заложил Петр I, введя в 1722г. Табель о рангах – единую систему должностей и чинов. Этот документ, просуществовавший до ноября 1917г., имел глубокий смысл, способствуя упрочнению централизованного государства и упорядочению государственного управления, он четко определял положение человека в обществе и меру его ответственности перед государством. Во многом именно эта идея петровской Табели о рангах была использована при разработке в постсоветской период проекта общероссийского закона о государственной службе и последующих связанных с ним нормативно правовых актов.

Одним из первых актов советской власти был декрет от 10 (23) ноября 1917г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов»[1]. Его издание объяснялось рядом причин, но, прежде всего идеей слома старого государственного аппарата и упразднения всякого чиновничества, полного объединения законодательных и управленческих функций в руках представительных учреждений. Система должностей и чинов была заменена партийно – государственной номенклатурой, просуществовавший весь советский период до начала перестройки в 1987г. В СССР выработкой кадровой политики занималась коммунистическая партия. Ее решение служили основой правового регулирования государственной службы.

В СССР не было закона о государственной службе, и о ее правовой регламентации говорилось очень мало. Порядок комплектования должностей государственных служащих был определен в конституциях, законах о советах министров и о местных советах народных депутатов, в правительственных постановлениях и ряде других правовых нормативных актах. В них были определены так же конкретные органы и должностные лица, правомочные решать вопросы комплектования должностей государственных служащих. Например, применялись временные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 12 декабря 1992г.[2]; указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях управления: Единая номенклатура должностей, утвержденная Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г[3]; Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности, утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932г. В основу организации работы с кадрами в СССР были положены принцип партийности и принцип номенклатуры должностей. Последний означал, что все должности государственных служащих делились по признаку старшинства на ряд групп (номенклатур), комплектование каждой из которых получалось определенному органу или должностному лицу. Цель этого деления состояла в том, чтобы весь объем работы по комплектованию должностей государственных служащих распределить между конкретными органами (должностными лицами) с учетом важности должностей, так как в номенклатуре должностей отражался уровень квалификации и профиль подготовки специалиста, который должен занимать должность согласно штатному расписанию.

Существовал также перечень должностей (номенклатура), кандидатуры на которые утверждались партийными органами различного уровня. Право назначения руководителей хозяйственных, правоохранительных, военных, профсоюзных и иных ведомств и организаций было распределено между иерархическими структурами КПСС: номенклатура Политбюро, номенклатура Секретариата ЦК, номенклатура отделов ЦК, номенклатура обкомов (крайкомов), номенклатура райкомов. Подбор кадров осуществлялся через орготделы соответствующих комитетов КПСС.

В 1987г. начался и в декабре 1991г. закончился демонтаж партийно-государственной машины СССР. Но была разрушена лишь ее часть –партийная надстройка, а советский аппарат остался почти в том же виде, в котором пребывал десятилетия.

После распада СССР в России стала складываться многопартийность и кадровая политика еще не получила до сих пор четкого и официального выражения. Однако принцип номенклатуры, как одна из основ организации государственной службы, при принятии Конституции 1993г. был сохранен. Так, ст.83 установила компетенцию Президента по назначению на должность и освобождению от должности правомочных представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях.

Реформа российской государственной службы неразрывно связана с осуществлением экономических, социальных, и политических преобразований. Это подтверждает и мировой опыт. Первое, что сделали после войны, например Австрия, Италия, ФРГ. Франция Финляндия, - провели реформу своих государственных служб. Рамочный закон о других странах Европы в 1964г., и в течение 2-3 лет они были конкретизированы законами о доходах и пенсиях государственных служащих, о порядке прохождения службы и др. Только проведя реформу государственной службы, эти страны приступили к экономическим реформам.

Цель реформирования государственной службы на первых порах (примерно до 2000 г.) состояла в том, чтобы создать государственный аппарат нового типа, способный работать в тех и будущих политических и экономических условиях, аппарат высокопрофессиональный, экономичный и дисциплинированный. Для этого и требовалось установить и соответствующий административно правовой статус государственных служащих.

Принципиально важная роль в правовом регулировании государственной службы принадлежит Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993г. Именно ею определены государственные должности РФ, предназначенные для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. В Конституции определена также компетенция Президента, Совета Федераций и Государственной Думой по назначению на должности и освобождению от должностей государственных служащих.

31 июля 1995г. впервые был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы в Российской Федерации», который установил правовые основы организации государственной службы, основы правового положения государственных служащих и порядок прохождения ими государственной службы. Основная цель Закона – создание правой единой общефедеральной базы государственной службы, придание ей профессионального характера. Согласно Закону об основах государственной службы РФ к государственным служащим были отнесены только лица, замещавшие государственные должности государственной службы в государственных органах, а не в любых государственных организациях. Этим Законом государственные должности в государственных органах были разделены на категории «А», «Б» и «В» в зависимости от своего назначения.

«А» - должности, устанавливаемые конституцией, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов.

«Б» - должности, устанавливаемые законодательством для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А».

«В» - должности, учреждались государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Закон был базовым (до его отмены 27 июля 2004г.) для законодательных и других нормативно-правовых актов, обеспечивал реализацию его положений, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федераций. В период с 1995 по 2003г. была проделана значительная работа по реализации требований Федерального закона «Об основах государственной службы в РФ» и созданию такой правовой базы, которая позволяла бы осуществлять практические меры по дальнейшему укреплению органов государственной власти, и, прежде всего органов исполнительной власти, государственными служащими, отвечающий современным требований по свой профессиональной подготовке, деловым и личностными качествами. Были приняты десятки федеральных законов, касающихся отдельных категорий государственных служащих. Однако ряд запланированных к принятию федеральных законов принят не был. Для практической организации и повседневного функционирования государственной службы были изданы указы Президента РФ от 11 января 1995г. «О государственных должностях РФ»[4], от 3 сентября 1997г. «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы»[5], от 9 апреля 1997г. «О денежном содержании федеральных государственных служащих» (с изм. и доп.)[6].

Указом Президента от 16 июля 2004г. «О мерах по совершенствованию государственного управления»[7] утвержден состав Межведомственной рабочей группы по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы, образована при Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления.

Целями дальнейшего реформирования государственной службы является кардинальное повышение ее эффективности в интересах развития гражданского общества и укрепления государства, создание целостной систем государственной службы с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей РФ, а также проводимых в стране административной, судебной, военной и других реформ. Для достижения этих целей в федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ(2003-2005 г.), утвержденной Указом Президента от 19 ноября 2002г.[8], предусмотрен комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых, и методических основ государственной службы.

23 июля 2003г. был издан Указ Президента РФ «О мерах проведения административной реформы в 2003-2004годах». Планировалось устранить избыточные функции министерств и ведомств, одновременно сократить численность государственных служащих и установить им денежное содержание с учетом квалификации и персональной эффективности. В ходе реализации указов президента от 9 марта 2004г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и от 10 апреля 2004г. «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности РФ, и лиц замещающих отдельные должности федеральной государственной службы»[9] сокращена численность работников центральных аппаратов этих органов примерно на 20%, а за счет этого повышены размеры денежного содержания лиц, состоящих на государственной службе в этих органах.

Президент страны в Послании Федеральному Собранию РФ 25 апреля 2005г. отметил: «Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И поэтому задачей номер один для нас по- прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности , предоставление ими качественных публичных услуг населению.» [10]

1.2.Понятие, система и принципы государственной службы

К числу важнейших правовых и организационных основ системы государственной службы в РФ относятся понятия государственной службы и ее видов, принципы ее построения и функционирования, классификация должностей государственной службы и государственных служащих, квалификационные требования к государственным служащим, а так же правовое положение (статус) государственных служащих.

В Федеральном законе от 27 мая 2003г. «О системе государственной службы в РФ « в соответствии с Конституцией РФ определены единые, правовые и организационные основы системы государственной службы, в том числе управления в этой сфере, а также закреплены общие правила государственной службы России, которые должны применятся при правовом регулировании всех видов и уровней государственной службы и применении их на практике соответствующими государственными органами и должностными лицами.

Впервые понятие государственной службы было нормативно закреплено в п.1 ст. 2 Федерального закона от 31 июля 1995г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (ныне утратившим силу), где под государственной службой понималось профессиональная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий только государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ и ее субъектов.

В ст. Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дано новое определение понятия государственной службы. Теперь государственная служба РФ определяется как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Федераций; органов государственной власти субъектов Федераций, иных государственных органов субъектов Федераций; лиц, замещающих должности, установленные Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица, замещающих государственные должности РФ); лиц, замещающих должности, установленные конституциями, уставами, законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Федераций (лица, замещающие государственные должности субъектов федераций).

Что касается лиц, замещающих государственные должности РФ, то сводный перечень наименований таких должностей был утвержден Указом Президента РФ от 11 января 1995г[11]. Сюда относятся: Президент и Председатель правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители законодательной и исполнительной власти субъектов Федераций, депутаты, министры, судьи и некоторые другие. Лица, замещающие эти должности и не являющиеся государственными служащими, осуществляют общегосударственные функции, и на них в соответствии с их компетенцией возлагается ответственность за положение дел в стране, нормальное функционирование государственного аппарата.

Государственная служба представляет собой вид общественно полезной профессиональной служебной деятельности, которая хотя и носит обслуживающий (обеспечивающий) характер, в конечном итоге заключается в содействии по реализации задач и функций того государственного органа, службы или учреждения, в котором государственный служащий проходит службу.

Федеральным законом от 27 мая 2003г. установлена новая система государственной службы с видовой классификацией. Если ранее, согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственная служба подразделялась только по уровням – на федеральную и субъектов РФ, то теперь, согласно закону от 27 мая 2004г., она подразделяется на три вида – гражданскую, военную и правоохранительную. При этом только гражданская государственная служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу государственную гражданскую службу субъектов РФ. А военная и правоохранительную служба наряду с государственной гражданской службой считаются видами федеральной государственной службы (см. схему 1). Наряду с федеральной государственной службой в России складывается государственная гражданская служба субъектов Федераций, которая в значительной степени регулируется региональным законодательством исходя из общин (единых) правовых и организационных основ, но с учетом местных условий.

Законом о системе государственной службы в РФ установлены следующие основные принципы ее построения и функционирования.

Принцип федерализма, который обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федераций. Согласно п. «Т» ст.71 Конституции в ведении РФ находится федеральная государственная служба.

Учитывая наличие в субъектах РФ (республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области), только одного вида государственной службы, Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» (ст. 2) установлено, что правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Федераций находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, а ее организация – в ведении субъекта Федерации.

Принцип законности означает, что исполнительные органы и должностные лица при осуществлении своих задач и функций обязаны строго соблюдать законы и иные нормативные акты о государственной службе. Принцип законности отражает требования ст. 4 Конституции о том, что Конституция страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ, а все остальные нормативно правовые акты, в том числе по вопросам государственной службы, должны соответствовать Конституции. Нельзя допускать такого явления, когда субъекты Федерации отдают предпочтение своим правовым актам, в том числе по вопросам государственной гражданской службы, по сравнению с актами федеральными. Понимание и применение всех правовых актов должно быть единообразным. Всякое правонарушение неизбежно должно влечь ответственность виновных лиц.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдение и защиты представляют собой новое явление в российском законодательстве. Для правового государства, которое предполагается создать в России, должно быть характерным, когда права личности действительно является высшей ценностью, а все государственные служащие несут предусмотренную законодательством РФ ответственность за деяния, нарушающие права и законные интересы граждан. Гражданин должен быть надежно защищен от «усмотрений» органов государства и его работников. Отсюда вытекает необходимость совершенствования национального законодательства, приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами России и стандартами, в том числе по вопросам государственной службы.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе закреплен в ст. 32 Конституции. Это соответствует ст. 25 (п. «с») Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966г. Сущность принципа заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускается каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений в зависимости от расы, пола, национальности, языка, социального происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъекта РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность доступа к государственной службе обусловлена владением государственным языком РФ, возрастом и другими требованиями, установленным федеральным законом о виде государственной службы. Иностранные граждане могут приниматься на военную службу по контракту на должности солдат, матросов, сержантов и старшин.

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федераций. Конечно, субъекты Федерации, действуя в рамках своей компетенции, вправе сами определять структуру своих органов власти, органов по вопросам государственной гражданской службы и кадров и самостоятельно осуществлять кадровую политику. Однако при этом должны использоваться общероссийская система государственных должностей, классных чинов, единый порядок прохождения государственной гражданской службы.

Принцип взаимосвязи государственной и муниципальной службы нашел свое отражение в законодательном закреплении единства основных квалификационных требований для замещения должностей государственной гражданской службы и должностей муниципальной службы. Требований к профессиональной подготовке, переподготовке по повышению квалификации государственных гражданских служащих и муниципальных служащих. Соотносимы основные условия оплаты служебной деятельности и социальных гарантий, а также пенсионного обеспечения.

Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества объективное информирование общества о деятельности государственных служащих является важной предпосылкой эффективного функционирования государственной службы.

Статьей 15 Конституции установлено, что законы подлежат обязательному опубликованию, неопубликованные законы не применяются.

Подлинной подконтрольности государственных служащих не может быть без разрешения гласности, учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля, систематического освещения деятельности органов государственной власти средствами массовой информации. Ни один работник государственных органов не может оставаться вне контроля, вне критики.

Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих имеет первостепенное значение при отборе кандидатов для замещения должностей государственной службы. Профессионализм означает исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей постоянно (в течение определенного времени) по приобретенной профессии за регулярно получаемое вознаграждение, проявляя при этом глубокое и всестороннее знание правил и процедур, владение практическими навыками в определенной сфере деятельности. Компетентность отражает объем знаний и опыт работника.

Защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц крайне необходима для обеспечения нормальной деятельности государственных органов, исключения фактов коррупции и принятия незаконных решений.

Реализация перечисленных принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы.

Государственное управление как основная функция государственной гражданской службы

Любой вид управления объективно обусловлен самим фактом объединения людей и их взаимодействием в рамках такого объединения. Чем больше людей включено в это сообщество, тем сложнее их взаимодействия. Народ, объединенный в государство и взаимодействующий в его рамках, создаст жизненно важную для исторического существования систему управленческих отношений. Он нуждается в системе государственного управления очень высокого уровня и качества.

Механизмом этого управления является государственная служба, главная функция которой — реализация целей и задач государства и осуществление услуг населению. Поэтому любые практические вопросы государственной службы как инструмента государственного управления приобретают свой истинный смысл лишь в соотношении с государственным управлением и под углом зрения соотношения его с государственной службой.

Одним из главных недостатков советской системы государственного управления было то, что в государстве и обществе существовали и воспроизводились разрыв, противопоставление, а то и отчуждение между субъектами управления (властью) и управляемым объектом (народом), между управленческой деятельностью политиков и деятельностью людей по производству материальных, социальных и духовных благ. Этот порок государственного управления в какой-то мере сохранился и сегодня. Особенно глубок этот разрыв между государственным аппаратом и гражданский обществом. В России еще с XIX в. существовало как бы два противоположных лагеря, две социальные группы — управляющие и управляемые — с характерными для каждой из них идеалами, ценностями, интересами и целями.

В этом отношении и сегодня мало что изменилось. Не так давно в одном из посланий Президента РФ Федеральному Собранию в этой связи говорилось: «Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса»1Путин В. В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. 26 апреля..

Поэтому многие преобразования, которые в наши дни предпринимаются в государственном аппарате, по сути, не затрагивают гражданское общество, не влияют сколько-нибудь ощутимо на жизнь людей. Власть приспосабливает аппарат прежде всего к своим интересам, реформирует его для себя. Ликвидировать эту негативную тенденцию можно в ходе осуществления очередного этапа реформирования и развития системы государственной службы (на 2009-2013 гг.).

Государственное управление представляет собой основополагающую функцию государственной гражданской службы. У военной и правоохранительной государственной службы иные функции — обеспечение обороны и безопасности государства; обеспечение безопасности, законности и правопорядка, защита прав и свобод человека и гражданина2Федеральный закон от 23 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Ст. 5—7..

Государственное управление представляет собой сознательное, целенаправленное воздействие государства на общество как систему по реализации государственной власти, целей, задач и функций государства.

Целесообразно разграничивать понимание государственного управления в широком и узком смысле слова. В широком смысле слова под государственным управлением понимается публичное управление делами государства и общества, которое осуществляются всеми органами государства и во всех ветвях власти. Его основными субъектами являются полномочные органы государственной власти — законодательные, исполнительные, судебные. Их управленческие функции реализуются лицами, занимающими государственные должности (политики). Сущность их действий — осуществление главным образом стратегического управления. В узком смысле слова государственное управление — это только исполнительная деятельность государства, его органов исполнительной власти и должностных лиц.

Как показывает анализ проблемы, механизм государственного управления структурно включает в себя четыре основных уровня, или компонента. Если рассматривать данный механизм как властную пирамиду, то первый (верхний) уровень будет занимать концептуальная, научно-теоретическая база государственного управления; второй уровень — нормативно-правовая база государственного управления; третий уровень — организационные основы этого управления в лице государственного аппарата (государственной службы); четвертый уровень — технологический — формы, способы и методы государственного управления.

Как видим, государственная служба занимает в этой пирамиде власти и государственного управления центральное (срединное) место, пронизывая своим влиянием все уровни управления. Политики совместно с высокопоставленными чиновниками (административной элитой) формируют господствующую идеологию и теорию государственного управления, разрабатывают соответствующую законодательную базу. Государственные служащие наполняют госаппарат и технологически осуществляют процесс государственного управления.

В научной литературе встречаются три подхода к определению места и роли государственной службы в системе государственного управления:

как механизма государственного управления;

как института государственного управления;

как обеспечения и исполнения управленческих полномочий государственных органов и должностных лиц.

К сожалению, эти положения еще не получили в науке предметного раскрытия.

Исторический опыт показывает, что, чем больше содержание, стиль и методы государственной службы проникнуты управленческим началом, тем выше роль и место этой службы в системе государственного управления.

Нередко понятия «государственное управление» и «государственная служба» смешивают, ставя между ними знак равенства. На самом деле это разные, хотя и близкие понятия. Государственное управление — это упорядочение взаимодействия и взаимосвязей структур и людей в процессе жизнедеятельности общества, а государственная служба — профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов и должностных лиц. Налицо иной уровень и качество управления. Государственная служба является механизмом и инструментом государственного управления.

Обществу необходимо такое государственное управление, при котором в его системе — государственном аппарате — широко и с пользой применяется современная научная мысль, принят свободный поиск оптимальных управленческих решений, сосредоточены наиболее квалифицированные специалисты по различным сферам управления, где идет открытое сравнение результатов управления с вложенными затратами.

Подобная система государственного управления должна отличаться следующими характерными чертами:

глубоким учетом в управленческих решениях и действиях объективных условий и субъективных факторов жизни и деятельности, динамики и тенденций их изменения;

ориентацией государственной политики на использование наиболее прогрессивных, зарекомендованных мировой практикой способов, форм, механизмов и ресурсов решения актуальных проблем жизнедеятельности людей;

тесным взаимодействием научной мысли и управленческой практики, общественной экспертизой принципиальных государственных решений и динамики государственной кадровой политики;

открытостью и восприимчивостью к новым источникам и ресурсам управления, способностью своевременно создавать и осваивать самые прогрессивные механизмы и способы решения управленческих проблем новые управленческие технологии;

гибкостью и адаптационностью всех элементов управляющей системы, высоким потенциалом ее постоянного самосовершенствования.

Разумеется, задача повышения уровня государственного управления является комплексной и требует усилий не только от тех, кто действует в рамках государственной службы. Определяющее место здесь принадлежит политической системе общества, которая должна способствовать поступлению на политические государственные должности людей, имеющих высокие общекультурные, профессиональные и личностные качества.

Исключительно важную роль здесь играют образовательная система, СМИ, семья и т.п. Но решающий вклад может и должна внести государственная служба. Дело в том, что управление обществом осуществляется исполнительной и распорядительной работой государственных органов, в основе которой лежит профессиональная служебная деятельность по исполнению полномочий этих органов, т.е. государственная служба.

Государственная служба выполняет следующие основные задачи государственного управления:

выработка проектов экономического, социального, политического развития страны;

подбор кадров, способных реализовать эту стратегию;

проектирование организационных структур власти;

исполнение принятых решений;

анализ, мониторинг, экспертиза, прогнозирование, координация и т.д.

Государственное управление является первичной функцией различных ветвей и органов государственной власти. Но если для политиков, высших органов власти Российской Федерации — Администрации Президента Правительства. Федерального Собрания — государственное управление является только одной из многочисленных социальных функций, то для государственной службы это основная, ведущая функция. В этом коренное отличие государственной службы от государственного управления. Одно из характерных свойств государственной службы — преимущественно управленческий характер деятельности ее кадров.

Другое отличие заключается в том, что государственные служащие должны быть профессиональными управленцами, тогда как от лиц, занимающих государственные должности (политики), этого в большинстве случаев не требуется. Поэтому государственные служащие должны обладать управленческими знаниями, умениями, навыками и способностями. Как свидетельствует опыт других стран, такой подход позволяет рационально соединить людей и ресурсы, добиться высшего уровня эффективности государственного управления.

Нельзя согласиться с утверждением, что управляют только лица, занимающие политические должности. В этом случае управление сводится к принятию решений. На самом деле управление включает и другие важные социальные действия: сбор, обработку и обобщение информации, подготовку проектов решений, организацию исполнения, координацию деятельности, регулирование и ряд других функций управления, которые осуществляют государственные служащие. Без таких управленческих действий было бы невозможным принятие управленческих решений и эффективная работа лиц, занимающих государственные должности.

Практика показывает, что нередко среди политической элиты имеют место взгляды на государственную службу как «служанку» политики. На наш взгляд, недооценка роли государственной службы происходит во многом из-за преувеличения отдельными лицами нормы Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ, которая гласит, что государственная служба — это профессиональная служебная деятельность.

В процессе государственного управления разные категории служащих играют неодинаковую управленческую роль. Эту роль играют гражданские служащие категории «руководители». Однако в гражданской службе эта роль присутствует, и она всегда жизненно важная, незаменимая. От нее зависит качество решений по важнейшим государственным делам. Элемент «обеспечения» имеется и в работе лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, т.е. политиков: они тоже обеспечивают исполнение этих должностей в соответствии со сложившимся разделением труда в сфере управления государством.

Определение сущности государственной службы как управленческой деятельности имеет принципиальное значение во многих аспектах, но прежде всего для системы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных гражданских служащих. Гражданские служащие должны прочно овладевать управленческими знаниями, умениями и навыками. Если же считать, что государственная служба не имеет управленческого характера, в учебных программах государственных служащих должны быть другие дисциплины.

Между тем гражданских служащих Российской Федерации, имеющих на сегодняшний день базовое образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» или «Управление персоналом», ничтожно мало3Статистический бюллетень. М.: Росстат. 2005..

Управленческое содержание государственной гражданской службы имеет важнейшее значение для ее прохождения: приема на службу, организации конкурсов и испытаний, проведения аттестаций и выбора критериев оценки деятельности государственных служащих. Все эти составные элементы прохождения гражданской службы и управления ею следует рассматривать под углом зрения управленческого содержания труда государственных гражданских служащих. При этом само выделение гражданских служащих из общей категории государственных служащих осуществляется по критерию причастности к выполнению функции именно государственного управления.

Трудности понимания управления как функции государственной гражданской службы нередко вызываются различием в трактовке понятия «функция». В социологии функцию часто определяют следующим образом: выражение зависимости при взаимодействии между двумя или более переменными факторами; совокупность процессов, происходящих в рамках объекта исследования; желаемый результат социального действия. В юриспруденции функции государственного управления и государственной службы понимаются как вид властных воздействий государства на общественные процессы, как основные направления реализации правовых норм4Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. М., 1995. С. 85; Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990. С. 72-73..

К государственной службе наиболее близко подходит определение функции как обязанности, направления деятельности, задачи в системе государственного управления. Любая функция государственного управления имеет правовую форму, которая выражается в разработке проектов законов и других нормативных правовых актов, реализации законов государства, соблюдении законодательства, предупреждении нарушений законности.

Применяя отраслевой критерий, можно сгруппировать управленческие функции гражданской службы следующим образом:

организационно-регулирующие;

информационно-аналитические;

стимулирующие;

контрольные;

воспитательные;

регулятивные;

охранительные.

В качестве признаков, отличающих государственную гражданскую службу как управленческую профессиональную деятельность в системе государственного управления, можно назвать следующие.

1. Государственная гражданская служба — это форма организации аппарата в целях выпал нения задач государственного управления. Гражданские служащие активно участвуют в выработке проектов законов, программ, выражающих внутреннюю и внешнюю политику государства, предметно занимаются подготовкой предложений об изменениях в структуре государственных органов, текущих решений по вопросам, требующим государственного регулирования.

2. Работа с кадрами государственного аппарата — важнейшее направление государственного управления и государственной службы, которое называется «кадровая работа». Эта работа ведется в целях улучшения качественного состава государственного аппарата, обоснования и реализации квалификационных требований, прогнозирования потребности в кадрах, комплектования и развития аппарата государственных органов путем организации конкурсов по замещению вакантных должностей, квалификационных экзаменов, аттестаций, установления материальных стимулов службы (размеров денежного содержания, премий, пенсий, и др.), разработки критериев, регулирующих прием, увольнение, продвижение по службе, профессиональную переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих.

3. Государственная служба является подсистемой общей публичной системы управления политическими, социальными и экономическими процессами. В соответствии с этим в содержание государственной службы входит реализация программ социального и экономического развития страны в целом и регионов в отдельности, исполнения законов государства, бюджета страны. Через государственную службу по определенным министерствам и ведомствам осуществляется регулирование рыночной экономики.

4. Государственная служба выполняет ряд важных социальных задач государственного управления: производство социальных услуг, реализацию интересов, прав и свобод граждан, разрешение социальных конфликтов и т.п. Совокупность норм, регулирующих сферу жизни и труда людей, позволяет рассматривать государственную службу как один из важнейших социальных институтов в системе публичного управления делами государства и общества.

5. Государственная служба как управленческая деятельность имеет свою цель, средства, формы и методы реализации, свой процесс и результат. В соответствии с действующим законодательством целью деятельности государственных гражданских служащих является обеспечение исполнения полномочий государства, государственных органов и должностных лиц. Средства достижения этой цели включают: управленческие решения, распорядительные, организационные, контрольные и стимулирующие действия по регулированию деятельности и поведения физических и юридических лиц. Результат деятельности государственной гражданской службы — прогрессивное развитие тех сфер общественной жизни, которые входят в компетенцию данного государственного органа.

6. Важным направлением развития государственной службы как управленческого института является освоение современных технологий управления. На базе этих технологий должна строиться исполнительная власть и государственная гражданская служба в процессе их организации, реформирования и развития. Основным каналом освоения новых управленческих технологий должна быть система дополнительного профессионального образования гражданских служащих — профессиональной переподготовки, повышения квалификации и стажировки.

7. Государственная гражданская служба имеет управленческий характер, поскольку ее организация строится в соответствии с достижениями науки теории управления. В соответствии с этой наукой важнейшими чертами гражданской службы являются: четко установленная иерархия должностей; точное определение должностных функций; подбор и назначение кадров на основе служебного контракта с учетом их заслуг и деловых качеств, профессионального мастерства; исполнение должности в качестве единственного и главного занятия служащего; строгая дисциплина, контроль, ответственность.

В современный период основные новации в государственной гражданской службе также связаны с достижениями науки управления (менеджмента). Веберовская рациональная модель построения государственного аппарата дополняется теорией неформальных организаций, идеями рентабельности и открытости системы государственного управления, ее децентрализации и менеджеризации.

8. В конечном счете, государственное управление сводится к выработке, принятию и реальному исполнению управленческих решений. В них сосредоточиваются замысел и потенциал управляющих воздействий. Но, чтобы он состоялся, ему должна предшествовать сильная экспертная аналитико-прогностическая работа. Это прерогатива государственной гражданской службы, которая таким способом принимает активное участие в выработке управленческих решений.

Следовательно, государственное управление, опирающееся на государственную власть, является основной функцией государственной гражданской службы. Это отражается на ее целях и задачах, организации. составе и профессионально-управленческом развитии кадрового состава, социальном и правовом статусе государственных гражданских служащих.

Государственная гражданская служба является механизмом, инструментом и технологией государственного управления. Обеспечивающий характер государственной гражданской службы ни в коей мере не означает ее второстепенности в системе государственной власти и не меняет ее управленческой сущности.

Государственная служба, находясь между властью и народом, государством и гражданским обществом, решает главную задачу — административную. Оставаясь подчиненной политике и власти, государственная гражданская служба тем не менее оказывает на них огромное воздействие. С одной стороны, она находится в соприкосновении с политической деятельностью, а с другой — имеет обусловленную законодательством определенную степень автономии, которая необходима для решения комплекса административных и социальных вопросов.

На современном этапе объективно повышается роль системы государственной службы в управленческой деятельности, в осуществлении государственных функций. Преуменьшение роли государственной гражданской службы, недооценка возможностей административно-управленческого персонала, а также его неэффективное использование отрицательно сказываются на качестве государственного управления.

Политическая власть в государстве делегирует гражданской службе определенную часть своих властно-управленческих полномочий и передает в ее руки всю административную власть. При этом государственная гражданская служба должна выполнять еще одну задачу: повседневно участвовать в реализации целей и задач государства и разрешении объективно существующих противоречий между политикой с ее многовекторностью, непостоянством и плюрализмом и единством государства с его традиционной строго определенной и постоянной политической и социально-экономической направленностью.