Правовая, территориальная, финансово-экономическая основы местного самоуправления.

Правовая основа местного самоуправления

Правовую основу местного самоуправления в Российской Федерации составляют нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления. С учетом различных уровней правового регулирования эти акты можно разделить на четыре группы.

К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне: Конституция Российской Федерации и федеральные законы, закрепляющие основные положения и общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, государственные гарантии прав местного самоуправления. Кроме того, правовыми актами данной группы осуществляется разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.

Основополагающая роль, которую играет Конституция Российской Федерации в правовой системе нашего государства, в полной мере проявляется и в вопросах правового регулирования местного самоуправления. Правовые нормы, так или иначе касающиеся местного самоуправления, содержатся во многих статьях Конституции РФ. Основной Закон признает и гарантирует местное самоуправление в качестве одной из форм осуществления народом своей власти, закрепляет самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, устанавливает основы финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления, определяет основные формы осуществления местного самоуправления и гарантии муниципальной деятельности.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В сфере государственного регулирования местного самоуправления основным правовым актом является Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. Он развивает конституционные начала местного самоуправления, определяет единые принципы формирования и развития правовых, территориальных, организационных и финансово-экономических основ местного самоуправления, конкретизирует содержание гарантий муниципальной деятельности. Большое значение в становлений и развитии местного самоуправления в Российской Федерации, защите избирательных прав граждан имеет Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г.

Он устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в субъектах Федерации, не осуществивших законодательного регулирования данного вопроса в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Важнейшую роль в правовом регулировании местного самоуправления играет Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 29 сентября 1997 г. Данный закон определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.

Вторую группу образуют указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
Нормативно-правовые акты данной группы существенно восполняют пробелы правового регулирования общественных отношений в области местного самоуправления, создают юридическую основу для применения положений Конституции РФ, исполнения законов Российской Федерации.
Третью группу составляют нормативные правовые акты по вопросам местного самоуправления, принимаемые органами государственной власти , субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции республик, входящих в состав Российской Федерации, уставы других субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к полномочиям субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления.

Законодательное регулирование субъектами Российской Федерации особенностей организации местного самоуправления осуществляется с учетом исторических и местных традиций в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Содержащиеся в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации положения о местном самоуправлении не должны противоречить Конституции Российской Федерации и действующим федеральным законам.

Субъекты Российской Федерации по вопросам местного самоуправления могут принимать примерные, рекомендательные или модельные акты. Спецификой последних является то, что они получают юридическую силу только после их принятия, одобрения (возможно в переработанном виде) представительными органами местного самоуправления или непосредственно населением муниципального образования.
В четвертую группу входят нормативные правовые акты, принимаемые представительными органами местного самоуправления или населением непосредственно. Это, прежде всего, уставы муниципальных образований и общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусматривается уставом муниципального образования.

Уставы муниципальных образований являются необходимым элементом правовой основы местного самоуправления. В уставе указываются территориальная и финансово-экономическая основа местного самоуправления, вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования, формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, структура, порядок формирования и полномочия органов местного самоуправления, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, другие важнейшие положения об организации и деятельности местного самоуправления.

Устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно на основе законов Российской Федерации и законов соответствующего субъекта Федерации и принимается либо представительным органом местного самоуправления, либо населением непосредственно. Принятый устав подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Отказ в его регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Устав муниципального образования вступает в силу после официального опубликования (обнародования).
Виды, порядок принятия и вступления в силу иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления устанавливается уставами муниципальных образований. Понятие территориальных основ местного самоуправления

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование местных органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть на местах. Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

В советский период развития российской государственности административно-территориальными единицами выступали: края, области', районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). Вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы: связана ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня.

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Закон Российской Федерации о местном самоуправлении (1991 г.) так же, как и Закон СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” (1990 г.), определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил из существовавшего административно-территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления в российском законе о местном самоуправлении (1991 г.) отсутствовало. В соответствии со статьей 2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов. Закон содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Он не допускал возможность осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях.

Таким образом, принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были по существу перенесены на систему местного самоуправления. Район, бывший в советский период развития российской государственности узловым звеном системы управления на местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. В соответствии со статьей 55 Закона Российской федерации “О местном самоуправлении в Российской Федерации” от 6 июля 1991 г. районный Совет вправе был “отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов”, т.е. Советов районных городов, поселков, сельских населенных пунктов, которые по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависимости от районных органов власти.

На следующем этапе развития местного самоуправления в Российской федерации, который начался в октябре 1993 г. (когда были изданы указы Президента Российской федерации о реформировании системы местного самоуправления) и продолжался до принятия в 1995 г. Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации”, предпринимаются попытки по-новому подойти к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления.

В Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г.', нашел свое отражение так называемый “поселенческий” принцип территориальной организации местного самоуправления. Согласно этому принципу территориальной основой местного самоуправления прежде всего выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения. Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений. “Поселенческий” принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Так, в соответствии с названным выше Положением об основах организации местного самоуправления в Российской федерации органы местного самоуправления должны были образовываться в “городах, сельских поселениях, других населенных пунктах” (пункт 1 Положения). Что же касается района, сельского округа (территории сельсовета), то согласно указанному Положению на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений (под это определение попадают и территория района, и территория сельского округа), совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий (пункт 1 Положения).

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации “местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций”. Конституция Российской Федерации, таким образом, не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” вслед за Гражданским кодексом Российской федерации (часть первая) ввел новое понятие в наше законодательство: “муниципальное образование”. Поэтому осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию новый Закон в отличие от прежнего связывает не с административно-территориальными единицами (это, как уже отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местное самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

Закон не содержит исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Статья 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, во-первых, устанавливает, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных территориях. Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается Федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Во-вторых, новый Закон называет основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это прежде всего отдельные поселения: города, поселки, станицы. Далее в Законе перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие муниципальные образования: это район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” от 28 августа 1995 г. оставляет за субъектами Российской Федерации право устанавливать конкретные наименования территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Закон допускает возможность реализации местного самоуправления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Закон, давая определение муниципального образования в статье 1, относит к муниципальным образованиям часть поселения. Речь идет прежде всего о внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в пункте 3 статьи 12 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Таким образом, данный Федеральный закон, по существу, закрепляет те же территориальные единицы, которые назывались и прежним законом в качестве территориальной основы местного самоуправления. Однако новый Закон оставляет этот перечень открытым и не связывает его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты Российской федерации могут самостоятельно определять территориальные единицы, в которых может осуществляться местное самоуправление. Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления, Закон называет муниципальную собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При этом согласно статье 61 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации” отсутствие муниципальной собственности на момент вступления в силу данного Закона не является основанием для отказа в образовании нового муниципального образования.

Вслед за Конституцией Российской Федерации Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” гарантирует каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Статья 12 Закона гласит: “Население городского, сельского поселения не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления”. Это право может быть реализовано путем: а) создания самостоятельного муниципального образования; б) присоединения к какому-либо муниципальному образованию; в) организации территориального общественного самоуправления. Статья 27 Закона предполагает возможность организации и функционирования территориального общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием.

Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской федерации.

Таким образом, территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муяиципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Финансово-экономические основы местного самоуправления

Под финансово-экономическими основами местного самоуправления понимают совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов в интересах населения муниципального образования. При формировании финансово-экономических основ местного самоуправления используются следующие принципы: 1) принцип достаточности ресурсов муниципального образования; 2) принцип ограниченности ресурсов территорией муниципального образования; 3) принцип инфраструктурной целостности; 4) принцип сбалансированности местного бюджета; 5) принцип финансово-экономической самостоятельности органов местного самоуправления и т. п.

Принципы финансово-экономической самостоятельности закреплены в Европейской Хартии местного самоуправления (ст. 9), в Конституции (ст. 12, 130, 132), в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.). Согласно данным нормативным актам, органы местного самоуправления вправе самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью и местными бюджетами, а финансовые средства органов местной власти должны быть соразмерны их полномочиям.

В соответствии с Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 49) экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Гражданский кодекс РФ (ст. 215) определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям и иным муниципальным образованиям.

Согласно Закону о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 50) в собственности муниципальных образований могут находиться:

имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения (например, имущество, предназначенное для электро-, газо– и водоснабжения населения; автомобильные дороги общего пользования; жилищный фонд; пассажирский транспорт; земельные участки; обособленные водные объекты на территории муниципального образования и т. п.);

имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений.

Наиболее распространенными способами формирования муниципальной собственности в современных условиях являются: а) муниципализация (передача безвозмездно или за выкуп имущества из государственной и частной собственности в муниципальную собственность); б) покупка (приобретение на стоимостной основе); в) дарение; г) строительство новых объектов; д) передача по судебному решению; е) захват бесхозных объектов и т. п.

Муниципальная собственность признается и защищается государством наравне с иными формами собственности. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. Согласно действующему законодательству органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать имущество и совершать иные сделки. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе и межмуниципальных.

В настоящее время в Российской Федерации создаются и действуют следующие виды унитарных предприятий: 1) унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (муниципальное предприятие); 2) унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (муниципальное казенное предприятие).

Согласно Гражданскому кодексу РФ унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом. Унитарное предприятие не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества (муниципального образования). Муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. Муниципальные предприятия несут субсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий при недостаточности их имущества. Доходы от использования муниципального имущества поступают в местный бюджет.

Финансовую основу местного самоуправления составляют финансовые средства муниципального образования, в основе которых лежит местный бюджет. Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Согласно Бюджетному кодексу РФ доходы местного бюджета - это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов местного самоуправления. Соответственно, собственные доходы – налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 55) к собственным доходам местных бюджетов относит:

средства самообложения граждан (разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, размер которых устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30 % от общего числа);

доходы от местных налогов и сборов (в настоящее время это налог на имущество физических лиц и земельный налог);

доходы от региональных налогов и сборов;

доходы от федеральных налогов и сборов;

безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности);

доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности;

часть прибыли муниципальных предприятий;

штрафы;

добровольные пожертвования;

иные поступления в соответствии с действующим законодательством.

В состав собственных доходов местных бюджетов также включаются субвенции, предоставляемые, например, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, на осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий. Кроме того, в местный бюджет могут передаваться субсидии – бюджетные средства с другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на условиях долевого финансирования целевых расходов. Согласно действующему законодательству в целях предоставления местным бюджетам субсидий с вышестоящего уровня могут создаваться: а) региональные и районные фонды финансовой поддержки городских и сельских поселений (для выравнивания бюджетной обеспеченности); б) фонд муниципального развития в составе субъекта РФ (для реализации инвестиционных проектов); в) фонд софинансирования социальных расходов; г) федеральные и региональные фонды компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Расходная часть местного бюджета предусматривает следующие виды расходов: 1) на решение вопросов местного значения; 2) на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления; 3) на погашение долга по муниципальным займам и ссудам; 4) на оплату труда депутатов представительного органа муниципального образования, выборных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений; 5) ассигнования на страхование объектов муниципальной собственности и муниципальных служащих; 6) иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.

Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета порождает его дефицит. Основными источниками финансирования дефицита местного бюджета в настоящее время являются: муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования, и кредиты, полученные от кредитных организаций. Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 100) долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствования и не могут превышать 10 лет.

В этой связи следует отметить, что Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ст. 75) предусматривает возможность проведения «банкротства муниципального образования»: если долги муниципального образования превышают 30 % собственных доходов, то на основании решения арбитражного суда в муниципальном образовании вводится временная финансовая администрация.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. более детально прописывает вопросы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления. Одним из важнейших пунктов является запрет на так называемые «нефинансируемые мандаты», т. е. передачу муниципальным образованиям отдельных государственных полномочий, не обеспеченных необходимыми финансовыми и материальными средствами. Вместе с тем сохраняется «режим отрицательных трансфертов», по которому муниципалитет, уровень бюджетной обеспеченности которого хотя бы в два раза превышает средний уровень по субъекту РФ, должен будет в следующем году отчислять часть доходов в региональный фонд финансовой поддержки поселений.

Таким образом, признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя определенные обязательства по созданию необходимых экономических, финансовых и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления. В этой связи органы государственной власти осуществляют следующие полномочия: 1) регулируют законами порядок передачи объектов государственной собственности в муниципальную собственность; 2) передают органам местной власти материальные и финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий; 3) обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов; 4) принимают целевые программы развития и поддержки местного сам оуправления.

Значение финансово-экономических основ местного самоуправления в настоящее время очень велико. Именно финансово-экономические основы обеспечивают хозяйственную самостоятельность органов местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения, способствуют социально-экономическому развитию муниципального образования.