Основные направления административных реформ

Можно выделить следующие основные направления, по которым происходит модернизация системы государственного управления.

1. Приватизация. Наиболее крупные акции по приватизации государственных предприятий проводятся в бывших социалистических странах. О результатах говорить еще рано, так как итоги приватизации пока далеки от ожидаемых. Даже в Германии, которая располагала самыми благоприятными условиями, в этом деле были серьезные неудачи. В отдельных развитых странах за последнее время проведена приватизация железных дорог (Япония), почты и телеграфа (Швеция).

В широком смысле приватизация означает действия по уменьшению роли правительства и соответственно увеличению значения частного сектора в управлении или владении собственностью. Она включает не только передачу госсобственности в частное владение, но и заключение контрактов с частными организациями на выполнение определенных услуг на конкурентных условиях, предоставление гражданам альтернативных возможностей получения услуг и др. Это стало основной стратегией в развитых странах, где государство контролирует незначительную часть собственности. Вместе с тем в ходе приватизации возникают две крупные проблемы - увеличение масштабов коррупции и уменьшение объемов услуг для бедных слоев населения.

2. Децентрализация. Одна из наиболее популярных мер, проводимых в большинстве стран мира, - децентрализация государственного управления. Она может проходить в двух формах - передачи отдельных полномочий (функций) на более низкий уровень управления при сохранении централизованной власти и создания автономных структур (коммун, общин, муниципалитетов), располагающих собственными ресурсами для выполнения возложенных на них задач.

В результате формируются более благоприятные условия для улучшения обслуживания населения и повышения эффективности принимаемых решений. Непременными требованиями при децентрализации являются финансовая самостоятельность и ответственность.

В 1982-1983 гг. во Франции принят ряд законов, положивших начало постепенному отходу от излишне централизованной административной системы. Эти законы уясняют три вопроса: кто должен выполнять функции, слагаемые с центральной государственной администрации; какие полномочия государство готово передать местным органам власти; как они могут справиться с новыми функциями и откуда возьмутся ресурсы для решения новых задач.

Другим примером является Швеция, парламент которой в 1987 г. утвердил среднесрочный план административной реформы, где на первом месте стояла задача по децентрализации и расширению автономии исполнительных агентств. Проведено четкое разделение ответственности между центральным правительством и местными властями.

4. Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов. Известно, что персонал является ключевым стратегическим ресурсом для достижения целей государственной политики и обеспечения качественных услуг. Реформирование государственной службы охватывает следующие области: систему оплаты труда и стимулирования госслужащих; систему обучения, повышения квалификации и развития персонала; методы отбора и найма работников; формы аттестации и оценки выполнения обязанностей; пенсионную политику; политику равных возможностей для женщин и национальных меньшинств; формирование службы высших чиновников.

В Канаде разработана программа "Государственная служба-2000" с целью совершенствования управления ресурсами, улучшения административной и кадровой политики. В бывших социалистических странах пройден первый этап создания новой системы государственной службы. Так, в Латвии принят закон о госслужбе, в основу которого положены такие принципы, как политическая нейтральность, профессионализм, универсальность, этика и социальная защищенность. За 1994-1995 гг. аттестацию прошли 11,7 тыс. служащих.

Особое внимание уделяется разработке показателей выполнения обязанностей служащими и руководителями. Например, в Дании введены новые соответствующие стандарты для персонала государственных учреждений, включающие задачи и результаты, плановые задания и цели, профессиональную подготовку, управленческое поведение, состояние трудовых и социальных отношений.

В условиях отхода от старых бюрократических правил и норм все более остро встает вопрос о новой этике государственной службы, опирающейся на такие фундаментальные принципы, как ответственность, подотчетность, открытость и честность.

5. Совершенствование организационных структур и деятельности органов государственного управления. Опыт работы правительств многих стран подтвердил новую тенденцию в государственном управлении - замену вертикальных административных структур на горизонтальную сеть автономных государственных организаций, выполняющих определенные задачи. При этом создаются новые механизмы, такие, как контрактное управление, внутренний и внешний аудит, обменные фонды и др.

Происходит дальнейшее разделение функции формирования политики, которая концентрируется в руках нескольких ведущих министерств, и функции ее исполнения, которая возлагается на различные автономные государственные агентства. В работу госсектора все шире внедряются механизмы рыночных отношений и методы менеджмента, используемые в частных компаниях.

В Новой Зеландии решено реорганизовать министерства и отделить политические и совещательные функции от административных и оперативных. В Великобритании и Австралии пошли на создание автономных агентств, наделенных только исполнительными функциями. Эти агентства имеют четко определенные задачи, критерии выполнения работы и необходимые ресурсы. Их руководители несут полную ответственность за оперативную деятельность организации, при этом им предоставляются необходимая свобода действий и средства управления.

Общим моментом является больший акцент на развитии аналитических, прогностических, контрольных и оценочных функций, а главное - на повышении качества подготовки и принятия решений, прежде всего в центральных органах управления.

6. Улучшение управления государственными финансами и бюджетом. Ограниченность государственных ресурсов и процесс децентрализации потребовали изменений в финансовом и бюджетном менеджменте. Что касается разработки и исполнения бюджета, то основными стали следующие пути совершенствования:

внедрение механизма разработки бюджета "сверху вниз", когда правительство определяет поток общих расходов и принципы их распределения среди министерств и ведомств;

выделение министерствам и ведомствам общей суммы денег на год без указания направлений использования (заработная плата, консультирование, командировки и т.д.); при экономии оставшаяся сумма переходит на следующий финансовый год;

разработка показателей выполнения работы, для чего определяется вид "продукции", получаемой в ходе деятельности, а затем устанавливаются соответствующие показатели по качеству, издержкам и количеству; при этом сами ведомства решают, как достичь необходимого результата;

введение практики финансового менеджмента, применяемой в частном секторе;

более широкое использование среднесрочных показателей и оценок при разработке бюджетов.

Примечательно, что некоторые специалисты высказывают мнение о необходимости сменить ориентиры при стратегической оценке выполнения: вместо показателей "экономия, эффективность, результативность" предлагается использовать категории "диагноз проблем, разработка новой политики, ее развитие и выполнение".

В бывших социалистических странах стоят другие задачи - разработка финансового и бюджетного законодательства, создание финансовых институтов, формирование контрольного механизма, обучение персонала.

7. Внедрение информационных технологий. Важную роль в модернизации системы государственного управления играют информационные и телекоммуникационные технологии, способствующие при правильном подходе повышению эффективности работы госаппарата в целом и его отдельных звеньев.

Если на первоначальном этапе решалась задача по насыщению органов государственного управления информационной и компьютерной техникой, то сейчас акцент делается на повышении отдачи от инвестиций в информационные технологии, которые увязываются с процессом совершенствования организационных структур и работы госаппарата. В качестве приоритетных выделяются следующие направления:

формирование национальных информационных сетей, объединяющих локальные сети министерств, ведомств и регионов;

разработка международных стандартов использования информационных технологий;

развитие информационных сетей, связывающих государственные органы с населением и облегчающих доступ граждан к информационным банкам данных;

использование информационных систем для анализа социальных проблем и разработка решений.

В Норвегии, например, государственная политика в области информационных технологий включает налаживание сотрудничества между министерствами в целях расширения национальной компьютерной сети и информационных услуг; совершенствование государственной информационной сети; внедрение электронной обработки деклараций потребителей и данных по импорту товаров; развитие информационной базы местных налоговых служб; использование информационных технологий для контроля за экологической ситуацией и природными ресурсами.

В большинстве стран созданы специальные центры, отвечающие за внедрение и совершенствование информационных и телекоммуникационных технологий в деятельности органов государственной власти.

8. Мониторинг процессов и оценка результатов. Системный подход к административным реформам требует создания механизма отслеживания и оценки полученных результатов, что позволяет выявлять направления, где достигнут наибольший прогресс, а также трудности и барьеры на этом пути. Обычно ежегодно составляются отчеты для правительства и парламента о результатах административной реформы в целом или в отдельных сферах.

Наибольшие проблемы связаны с разработкой показателей, позволяющих оценить рост эффективности работы госаппарата. При этом используются разнообразные методы. Например, в Дании, Португалии и Турции изучается общественное мнение о качестве государственных услуг, в Австралии организуются оценочные исследования о выполнении программ. В Великобритании любая инициатива по совершенствованию государственного управления оценивается по специальной методике.

Анализ административных преобразований позволяет сделать несколько выводов.

Во-первых, хотя причины и условия начала реформ во многих странах различны, в целом выбранная стратегия и основные направления совпадают.

Во-вторых, модернизация государственного управления направлена на повышение эффективности и результативности работы государственных структур, усиление их ответственности за предоставление качественных услуг населению.

В-третьих, если в развитых странах проводится работа по совершенствованию сложившейся системы государственного управления, то в бывших социалистических странах разворачивается процесс формирования новых институтов и механизмов одновременно с глубокими экономическими и политическими преобразованиями.

В-четвертых, интенсивно разрабатывается концепция "нового государственного управления", основанная на замене бюрократической машины гибкими автономными организационными структурами, несущими ответственность перед обществом и развивающими партнерские отношения с частным сектором, гражданами и общинами.

В-пятых, административные преобразования, охватившие большинство стран мира, являются отражением глобальной тенденции по переосмыслению природы и роли государства в жизни современного общества в канун XXI в.