Государственный строй России в XIX в. (пореформенный период)

Государственные реформы 60—70-х гг. отразили буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, но вместе с тем стремились сохранить господствующее положение дворянства в политической и государственной системах. Император сохранял закрепленный в Основных законах Российской империи статус неограниченного монарха: ≪Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает≫. Высшим совещательным учреждением оставался Государственный совет, на который в ходе реформы легли задачи по рассмотрению большого числа законопроектов и по кодификационной работе.В 1884 г. при Государственном совете было создано собое присутствие для рассмотрения жалоб на определения Сената. Тем самым Сенат подпадал под контроль высшего бюрократического органа. В феврале 1861 г. Главный комитет по крестьянскому делу был преобразован в постоянно действовавший Главный комитет об устройстве сельского состояния, контролировавший ход крестьянской рефор мы. Этот Комитет действовал в тесной связи с государственным советом. При Государственном совете образовывались различные комитеты (Западный, Кавказский, по делам об устройстве сельского населения) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). Один из таких комитетов со временем превратился в важный орган государственного управления — Комитет министров. Положение Сената в качестве высшего судебного и надзорного органа упрочилось после реформы 1864 г. Еще в 1862 г. были утверждены Основные начала преобразования судебной власти в России, подготовленные специальной комиссией. К 1864 г. были подготовлены судебные уставы, вводившие новые начала судоустройства и судопроизводства. В соответствии с новыми преобразованиями отпала необходимость в существовании апелляционных департаментов Сената, бывших высшими инстанциями для местных судов губерний. В конце века продолжали существовать лишь два департамента (четвертый и пятый), которые в 1898 г. были объединены в единый Судебный департамент. В 1866 г. в составе Сената открылись уголовный и гражданский кассационные департаменты, рассматривавшие жалобы и протесты на решения местных судов. При нарушении этими судами установленных форм судопроизводства дела могли передаваться департаментами на рассмотрение в другие судебные инстанции. Первый департамент Сената продолжал давать толкования законов, занимался восстановлением нарушенных прав лиц, сословий, учреждений, осуществлял надзор за местным управлением и судами. В 1884 г. в составе Сената создан департамент, ведавший крестьянскими делами, рассматривавший жалобы на губернские присутствия по крестьянским, хозяйственным и земельным делам. В 1885 г. учрежден Высший дисциплинарный суд (в составе Сената) для рассмотрения правонарушений, совершенных судьями. С 1864 г. Сенат превратился в высший кассационный орган для пересмотра дел о государственных преступлениях, рассмотренных в судебных__палатах и Верховном уголовном суде. В 1872 г. в составе Сената создано Особое присутствие для суждения дел о государственных преступлениях и противозаконных сообществах. Присутствие стало высшей судебной инстанцией по политическим делам. В состав Присутствия кроме сенаторов входили назначаемые царем по спискам Министерства внутренних дел и Министерства юстиции сословные представители (предводители дворянства, городской голова и волостной старшина). Решения Особого присутствия могли выноситься в закрытых процессах, кассационные жалобы на них подавались в общее собрание гражданского и уголовного кассационных департаментов Сената. Накануне реформ был учрежден высший государственный орган —Совет министров, в который в качестве членов вошли председатели Государственного совета и Комитета министров, министры, главноуправляющие. Председательствовал в Совете министров император. Важную роль в системе высших государственных органов в пореформенный период продолжала играть Собственная Его Императорского Величества канцелярия. Во втором отделении Канцелярии предварительно рассматривались законопроекты, выносимые из министерств в Государственный совет. Отделение иногда занималось самостоятельной разработкой законопроектов (им был подготовлен проект Устава уголовного судопроизводства). В 1882 г. Второе отделение упразднено, его дела (по изданию томов Свода законов) переданы Государственному совету. Большая нагрузка ложилась на Третье отделение, деятельность которого была направлена на борьбу с революционным движением, крестьянскими бунтами, беспорядками и т.п. С 1871 г. при отделении создается юрисконсульская часть, позже преобразованная в Судебный отдел Министерства внутренних дел. При отделении в качестве исполнительного органа находился аппарат Корпуса жандармов. В 1878 г. создано Особое совещание для изыскания мер к лучшей охране спокойствия и безопасности в империи. Была разработана широкая программа по усилению полиции, надзору за печатью, университетами и школами. Политическая напряженность, возникшая в стране (многочисленные террористические акты, конспиративные съезды земских деятелей 1879—1880 гг. и т.п.) вынудила правительство начать выработку мер по урегулированию ситуации. В начале 1880 г. предлагается создать верховную следственную комиссию для выяснения обстоятельств антигосударственной деятельности. Ряд генерал-губернаторов предложили ввести временное диктаториалъное управление с полномочиями верховной власти.

В 1880 г. (после взрыва в Зимнем дворце) была создана ≪Верховная распорядительная комиссия по охране государственного порядка и общественного спокойствия≫, на которую возлагался надзор за расследованием политических дел по всей стране. Ей были подчинены Третье отделение и Корпус жандармов. В задачи комиссии входило: объединение деятельности всех репрессивных органов в борьбе с революционным движением, рассмотрение ряда политических дел, ускорение судебного разбирательства и использование мер административного воздействия.

Вскоре Верховная комиссия вместе с Третьим отделением были закрыты. Все дела Третьего отделения переданы в Департамент государственной полиции Министерства внутренних дел. Министр внутренних дел становился одновременно шефом Корпуса жандармов. Произошло объединение политической и общей полиции (нечто подобное произойдет в 1934 г., когда будет образован объединенный НКВД). Репрессии были обращены не только против революционных, но и радикальных и либеральных элементов. Вместе с тем министр Лорис-Меликов стремился восстановить в полном объеме действия Положения о земствах 1864 г. и действие судебных уставов. Были отстранены некоторые наиболее реакционные министры, облегчено положение прессы. сновными пунктами вновь выработанной программы действия были: развитие системы земских и сословных учреждений, приведение в единообразие полицейских органов, развитие самостоятельности провинциальных учреждений, предоставление печати свободы обсуждения мероприятий правительства.

Аппарат министерств в этот период был значительно перестроен, многие из них стали создавать свои местные органы. Развитие капитализма в стране на первый план выдвинуло такие отраслевые ведомства, как Министерство путей сообщения, Министерство государственных имуществ, Главный комитет железных дорог, Министерство финансов. Министерство финансов образовывало на местах казенные палаты (ведавшие прямыми налогами), акцизные управления (ведавшие косвенными налогами), фабричные инспекции. Для проведения выкупной операции потребовалось создать Крестьянский и Дворянский банки, осуществлявшие кредитование. Наряду с Государственным банком возникла целая сеть частных коммерческих банков. Финансовая реформа привела к перестройке системы государственного контроля и централизованного порядка формирования государственного бюджета, согласно которому он рассматривался и утверждался Государственным советом, а калькулировался в Министерстве финансов. Были выработаны новые бюджетные правила, и на финансовые палаты возложена обязанность контролировать осуществление бюджеты по первичным документам. Старые дореформенные подати, такие как подушная и винные откупа, были заменены поземельным и акцизным налогами. Реорганизация налоговой системы вызвала значительный рост государственного бюджета. Вместе с тем резко возросли и государственные расходы, большая их часть уходила на содержание административного, полицейского аппарата и армии. Главными потребителями государственных средств были Министерство двора, Военное министерство, Министерство флота и Министерство внутренних дел. Важную роль в пореформенный период приобрело Министерство внутренних дел, имевшее на местах подведомственные органы — уездные полицейские управления, губернские правления, губернские присутствия и др.

В 1880 г. в составе Министерства внутренних дел создан Департамент государственной полиции, в 1883 г. к нему был присоединен Судебный отдел, осуществлявший надзор за политическими делами. В ведении Департамента находились охранные отделения, городские и уездные полицейские учреждения, сыскные части, пожарные команды и адресные столы. С Департаментом был тесно связан Отдельный корпус жандармов, входивший в состав Министерства внутренних дел. В состав Министерства внутренних дел входило Особое совещание, ведавшее вопросами административной ссылки. Департамент полициисостоял из нескольких делопроизводств, в задачи которых входили: вопросы политического сыска, работа с заграничной агентурой, негласный надзор и т.п. Губернатор контролировал деятельность новых органов местного управления, возникших в ходе реформы, — присутствий по крестьянским делам, делам городского и земского самоуправления, фабричные инспекции и проч. Ключевой должностью в уезделись обязанности генерал-прокурора. В 1881 г. Министерству юстиции было поручено разработать новое Уголовное уложение. В Государственном совете сосредоточивалась работа по кодификации законов: с 1892 по 1894 г. — в Кодификационном отделе, а с 1894 г. — в отделе Свода законов Государственной канцелярии.В ≪период контрреформ≫ роль Совета снизилась, законопроекты в своем большинстве стали обсуждаться в Комитете министров. В Комитет на утверждение поступали уставы акционерных обществ, компаний, банков, биржевых уставов и т.п. Этот же орган осуществлял мероприятия цензурного характера, проводил работу по реорганизации губернского и полицейского управлений. Наиболее непопулярные проекты проходили через Комитет министров, минуя Государственный совет. В августе 1881 г. в нем обсуждалось Положение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия, Временные правила о печати, Положение о полицейском надзоре и др. С 1857 г. (официально с 1861 г.) начал действовать Совет министров, состоявший из министров, председателей Комитета министров и Государственного совета и царских сановников. В Совет министров поступали материалы о работе комиссий, комитетов и учреждений, вносились отчеты министерств. В начале 80-х гг. деятельность этого органа прекратилась.