III. Инструменты управления региональным развитием

Региональная политика в настоящее время представлена большим набором инструментов или методов управленческого воздействия. Как известно, существуют две группы методов государственного регулирования: прямые (административные) и косвенные (экономические).

При всем многообразии и тех и других инструментов специфика административных состоит в том, что они представляют собой комплекс обязательных для исполнения требований и распоряжений государства по отношению к субъектам экономической деятельности. Административные средства включают в себя меры запрета, разрешения и принуждения. Это могут быть государственные заказы, запреты на определенные виды деятельности, лицензирование, принуждение строить очистные сооружения, денежные реформы и т.д.

Косвенные методы предполагают воздействие государства на экономические интересы товаропроизводителей, представителей региональных властей, т.е. создание таких рамок деятельности, которые либо стимулируют региональное развитие, либо тормозят. Среди наиболее эффективных и действенных выделяется бюджетная, налоговая политики, создание программ регионального развития и т.д.

По сути, административные методы значительно ограничивают свободу экономического выбора, а порой и исключают ее, в то время как экономические методы оставляют полную свободу выбора для хозяйствующих субъектов, нисколько ее не ограничивая. Выбор конкретного инструмента зависит от задач и целей региональной политики, специфических условий их решения. Хотя цели, задачи и региональные условия довольно разнообразны и сильно отличаются по регионам, но есть некоторые общие закономерности, которые позволяют систематизировать и инструменты региональной политики. Инструменты регионального развития представлены на рис. 2.

Кроме того, по степени универсальности и широте воздействия инструменты регионального регулирования можно разделить на две группы:

• общеэкономические регуляторы (макроинструменты), воздействующие на поведение многих экономических субъектов на определенной территории (см. рис. 3);

• регуляторы адресного воздействия (микроинструменты) (см. рис. 4).

Макроинструменты региональной политики представляют собой дифференцированные по регионам параметры (нормативы, ставки и т.д.) и условия общегосударственной налоговой, кредитной, инвестиционной, социальной политики. Так, для стимулирования экономического роста или поддержки проблемных регионов устанавливаются пониженные ставки налогообложения, льготные кредитные ставки, льготные транспортные тарифы.

Рис. 2. Система инструментов региональной политики

Рис. 3. Инструменты общеэкономического регулирования

Огромные различия российских регионов создают объективную основу для целесообразной региональной дифференциации макроэкономических регуляторов в целях компенсации неблагоприятных региональных факторов и стимулирования использования благоприятных факторов.

На начальном этапе экономических реформ в России (с 1992 г.) проводилась линия на широкое использование разнообразных региональных льгот, стимулов. В первых правительственных программах предусматривалось введение для отдельных регионов пониженных ставок налогов и кредитов, ускоренной амортизации, особых прав на квотирование экспорта товаров, освобождение от уплаты таможенных пошлин и от обязательной продажи части вырученной валюты и др.

Рис. 4. Регуляторы адресного характера

Практика массовой раздачи региональных льгот себя не оправдала. Эта ма-лоупорядоченная деятельность увеличивала несбалансированность бюджета, осложняла общероссийское регулирование денежного обращения, движения кредитных ресурсов, внешнеэкономической деятельности. Получение льгот чаще всего зависело не от объективной целесообразности, а от лоббистских способностей региональных лидеров и их представителей, что создавало поле деятельности для злоупотреблений со стороны чиновников Вводимые исключения из общих экономических правил для отдельных регионов провоцировали борьбу других регионов за предоставление неменьших льгот, а субъективность выбора "достойных" создавала благодатную почву для коррупции. В 1995 г. большинство региональных льгот было отменено.

В настоящее время сфера применения дифференцированных макроэкономических регуляторов весьма ограничена. Большинство налоговых льгот в настоящее время предоставляется только СЭЗ и ЗАТО. Для зоны Севера применяются повышенные нормативы заработной платы, пенсий и другие компенсаторы дискомфортных природно-климатических условий, существует льготное финансирование завоза необходимых грузов.

В рамках системы государственного регулирования монополий устанавливаются пониженные тарифы на перевозки грузов между Дальним Востоком, Восточной Сибирью и другими регионами страны, а также пониженные тарифы на электроэнергию на территории ДВФО, Архангельской области и др. Эти меры позволяют поддерживать конкурентоспособность производств, уровень жизни населения.

Отдельным регионам в случаях особой необходимости предоставляются льготные кредиты из специального фонда льготного кредитования, а также отсрочка от погашения задолженности по бюджетным ссудам (например, Ингушетии в 2000 г.) отдельным регионам могут также выделяться беспроцентные бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении региональных бюджетов.

В целом в последние годы намечается перемещение центра тяжести в региональной политике с макроинструментов на микроинструменты.

Микроинструменты региональной политики применяются для непосредственного воздействия на деятельность субъектов региональной экономики. Выделяют два главных направления воздействия: на труд и на капитал.

Представленные инструменты используются как центральным правительством, так и региональными администрациями. Однако первые в большей степени применяет центр, а вторые - региональные администрации, хотя такое распределение не является жестко закрепленным. Центр для реализации своих задач может воздействовать на конкретные объекты, а региональная власть - применять налоговые, кредитные, ценовые рычаги воздействия на всю экономику региона.

Практика регионального развития России с начала 1990-х годов и по настоящее время к числу наиболее эффективных инструментов региональной политики относит финансовую помощь, предоставляемую регионам из федерального центра.