Необходимое изменение отношений земельной собственности при переходе к рыночной экономике

Начало земельной реформе в СССР было положено принятием в 1990 г. Закона «О собственности в СССР», «Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле». Этими нормативными актами была ликвидирована монополия союзного государства на землю; субъектами права собственности были признаны союзные и автономные округа, республики, автономные области и округа.

Земельная реформа в России получила развитие с принятием Закона РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе». Указанным Законом и Республиканской программой проведения земельной реформы, утвержденной постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 г., был определен механизм ее проведения.

Земельная реформа была направлена на повышение эффективности использования земель, укрепление прав субъектов на землю, формирование эффективного механизма регулирования земельных отношений, создание условий для увеличения социального, инвестиционного, производительного потенциала земли, превращение ее в мощный самостоятельный фактор экономического роста.

В содержании земельной реформы можно выделить несколько направлений земельных преобразований:

• меры правового характера (принятие значительного массива нормативных актов, направленных на реализацию земельной реформы);

• меры экономического характера (в частности, реорганизация колхозов, совхозов и иных сельскохозяйственных предприятий; ликвидация монополии государства на землю; введение платы за использование земли, принятие мер материального поощрения рационального использования земель);

• меры организационного характера (создание специального органа, осуществляющего проведение земельной реформы, — Комитета по земельным ресурсам и землеустройству; Земельного банка).

В соответствии с упомянутым Законом земельная реформа имеет целью перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель на территории РФ. Входе реформы осуществляется наделение землей граждан, организаций с закреплением их прав на землю в порядке, установленном законодательством РФ.

Земельная реформа проводится поэтапно.

На первом этапе должно было произойти закрепление за местными органами прав по распоряжению землей, с одновременным уточнением административных границ, выявлением потребности в земле граждан, предприятий, учреждений и организаций, формированием специального фонда земель для их последующего перераспределения, установлением ставок земельного налога и цены земли.

На втором этапе осуществляются передача и закрепление земель в собственность, пользование, в том числе в аренду, владение граждан и юридических лиц.

В соответствии с положениями Земельного кодекса РСФСР 1991 г. в бессрочное (постоянное) пользование земельные участки предоставлялись:

• колхозам, сельскохозяйственным кооперативам, акционерным обществам (если в них не введена собственность на землю), совхозам, другим государственным сельскохозяйственным предприятиям, атакже предприятиям, учреждениям и организациям;

• гражданам РСФСР — в собственность, пожизненное наследуемое владение или аренду для индивидуального жилищного строительства, а также в основном для целей, связанных сведением сельскохозяйственного производства;

• гражданам РСФСР и других союзных республик — в пожизненное наследуемое владение или в аренду для строительства, предпринимательской деятельности и иных не запрещенных законом целей.

Иностранным гражданам земельные участки в собственность и пожизненное наследуемое владение не передавались. Решения об изъятии и предоставлении земельных участков принимали местные Советы народных депутатов (с 1993 г. — местные администрации).

Право частной собственности на землю было впервые предусмотрено в Законе РСФСР от 15 декабря 1990 г. № 423—1 «Об изменениях и дополнениях Конституции (основного закона) РСФСР». Продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству, возможны были только государству (в лице Совета народных депутатов), на территории которого расположен земельный участок. В течение 10 лет с момента приобретения прав собственности на земельный участок его купля-продажа не допускалась.

Земельным кодексом РСФСР 1991 г. было предусмотрено создание крестьянских (фермерских) хозяйств. Они стали создаваться путем выделения (без согласия трудового коллектива) колхозников и работников совхозов со своей земельной долей и имущественным паем. Кроме того, у колхозов и совхозов изымалась часть земель в районный фонд для создания других фермерских хозяйств. Был определен порядок их создания, наделения землей, выхода из хозяйств с земельными долями и имущественными паями.

Постепенно право частной собственности на землю расширялось. Указом от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР»¹ собственникам земельных долей было предоставлено право продавать свои доли до истечения десятилетнего срока: при выходе на пенсию, при передаче по наследству, переезде в другую местность и при вложении средств в местную перерабатывающую промышленность. Доли продавались членам колхоза (работникам совхоза) либо лицам, вступающим в члены колхоза или поступающим на работу в совхоз.

Существенное значение в развитии правового регулирования земельных отношений имел Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», которым собственникам земельных участков были предоставлены широкие права по распоряжению участками. Конституция РФ 1993 г. закрепила частную, государственную, муниципальную и иные формы.

Основные направления государственной земельной политики на современном этапе были определены в Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999—2002 годы», утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 июля 1999 г. № 694². Правительство констатировало, что в России завершен только первый этап земельных преобразований. К январю 1999 г. в России произошли значительные изменения:

• ликвидирована монополия государственной собственности на землю;

• проведена реорганизация 23,5 тыс. колхозов и совхозов, осуществлена приватизация 115,9 млн га их земель, сформирован значительный слой крестьянских (фермерских) хозяйств;

• сельским и городским жителям бесплатно переданы в собственность миллионы гектаров продуктивных земель, в основном решена проблема обеспечения граждан земельными участками;

• собственниками приватизированных предприятий и иных объектов недвижимости выкуплено более 10 тыс. земельных участков под такими предприятиями и объектами;

• зарегистрированы права граждан и юридических лиц на большую часть земельных участков, документы выданы 35 млн граждан и 672 тыс. юридических лиц и крестьянских (фермерских) хозяйств;

• введена плата за пользование землей, обеспечены поступления земельных платежей в бюджеты всех уровней;

• количество сделок с землей постоянно растет и достигло 450 тыс. в год.

В современный период происходит дальнейшее развитие изменений земельного строя. Так, по сведениям государственной статистической отчетности о сделках с землей только за 2006 г. в России было осуществлено 3921,4 тыс. сделок с государственными, муниципальными землями (105 214,8 тыс. га), более 623,7 тыс. сделок с частными земельными участками (1231, 8 тыс га).

Наряду с положительными результатами заметно и то, что процессы реформирования в целом протекают непоследовательно, бессистемно и крайне медленно. В основном земельная реформа коснулась земель сельскохозяйственного назначения. Крайне медленная приватизация земли в городах не позволяет привлекать достаточные объемы инвестиций и тормозит перераспределение городских земель в соответствии с требованиями рынка и развитием городов.

Для дальнейшего реформирования земельных отношений необходимо было принятие земельного законодательства, адекватно регулирующего сложившиеся общественные отношения. Для приведения устаревшего, противоречивого земельного законодательства в соответствие с новыми социально-экономическими условиями, сложившимися в Российской Федерации, был принят новый Земельный кодекс, который вступил в силу с 30 октября 2001 г. — со дня его официального опубликования. Федеральным законом от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» признаны утратившими силу многие нормативные акты, регулировавшие земельные отношения, в том числе и Земельный кодекс РСФСР 1991 г. Принятие Земельного кодекса РФ знаменует собой новую веху в развитии земельной реформы. Наличие значительного количества норм, позволяющих достаточно детально регулировать земельные отношения на федеральном уровне, не исключает и принятия нормативных актов по отдельным вопросам субъектами РФ ЗК РФ имеет несомненные достоинства, но также и целый ряд недостатков (в частности, противоречивые нормы, содержащиеся в нем, не всегда позволяют реализовать их правила на практике)