Понятие организационной структуры. Типы организационных структур управления

Организационная структура — важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления. Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления. Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а ступень (уровень) управления — совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.[19]

Выше было показано, что муниципальные образования существенно различаются по размерам территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, со своей стороны, обусловливает объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию. Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ней самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Чем сложнее в том или ином муниципальном образовании хозяйственный комплекс, тем более важны взаимосвязь всех его составляющих, комплексное решение вопросов социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Соответственно для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются соответствующие структурные подразделения.[20]

Состав основных факторов, влияющих на организационную структуру местной администрации, представлен в приложении 2.

Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и функций управления, необходимым объемом управленческой работы, различаются и численностью и внутренним построением исполнительных органов. Штат администрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников и десятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшого сельского поселения — лишь 5-7 сотрудников. Наряду с перечисленными внешними факторами, следует выделить внутренние факторы, воздействующие на структуру администрации: кадры, техника, технология управления, организация труда. С одной стороны, они влияют на организационную структуру управления, с другой — сами определяются ею. Так, кадры управления воздействуют на структуру управления с точки зрения перераспределения функций между подразделениями и отдельными работниками. Но в основном именно структура управления определяет состав должностей и требования к личностным качествам работников.[21] Внедрение информационных технологий влияет на структуру администрации в плане как сокращения числа работников отдельных подразделений, так и появления новых подразделений (информационного обслуживания). При формировании организационной структуры администрации необходимо учитывать и внешние, и внутренние факторы. Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной структуры, является норма управляемости (диапазон управляемости).

Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определенных организационно-технических условиях. От нормы управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количество подразделений администрации. В свою очередь, норма управляемости зависит от ряда факторов (приложение 3). [22]

В широком значении понятие «структура» отражает строение какого-либо объекта (системы), представляющее собой состав элементов этого объекта (системы) и связи между ними.

Реализация функций местного самоуправления возможна при использовании различных типов организационных структур. При выборе организационной формы и построении организационной структуры основными критериями являются их соответствие содержанию и методам выполнения управленческих работ, способность к эффективному взаимодействию с внешней средой, достижению целей управления муниципальным образованием и решению проблем его социально-экономического развития. В социальном управлении находят применение четыре типа организационных структур управления: линейный, функциональный, линейно-функциональный (линейно-штабной) и матричный (программно-целевой). [23]

В основе различий между типами этих структур лежат содержание и характер взаимоотношений между элементами, составляющими организационную структуру управления, или между подразделениями органа управления. (Приложение 4)

Линейный тип организационной структуры является наиболее простой формой, выражающей вертикальные, субординационные отношения руководства и подчинения. При этом типе организационных структур управленческие отношения строятся на централизации всех основных функций управления и строгом соблюдении принципа единоначалия. В результате обеспечивается оперативность в принятии управленческих решений и их исполнение. Недостатком линейной организационной структуры является неразвитая специализация управленческого труда. Результаты этого труда во многом определяются личностными особенностями руководителя, его знаниями о том, как должны выполняться обязанности подчиненных ему работников. Линейный тип организационной структуры управления эффективен в небольших коллективах, решающих сравнительно простые задачи. [24]

При функциональном типе организационной структуры указания по выполнению каждой функции даются функциональными руководителями, которые несут ответственность за выполнение конкретной функции. Функциональный тип позволяет эффективно использовать квалификацию работников. Однако узкая специализация затрудняет перераспределение служащих внутри органов управления. Исполнитель получает указания от нескольких функциональных руководителей и не всегда может определить, какое указание следует выполнить в первую очередь. Этот тип организационных структур управления в настоящее время встречается очень редко.

Как синтез линейного и функционального управления возникла и получила распространение линейно-функцио­нальная (линейно-штабная) организационная структура управления. Этот тип организационной структуры во многом позволяет устранить недостатки линейного и функционального типов. При линейно-функциональном типе линейный руководитель (руководитель органа управления) имеет помощников в лице советников, консультантов, специалистов структурных подразделений органа управления, которые с одной стороны, помогают руководителю принимать решения; с другой стороны, по своим функциям оказывают координирующее и информационно-методическое воздействие на подчиненные линейному руководителю объекты. Например, управляющий делами наделяется правами давать указания по осуществлению контроля за исполнением документов, работы с обращениями граждан в орган управления, по делопроизводству и т. п.

В том случае, когда специалисты передают свои рекомендации только руководителю органа управления, то такая организационная структура управления называется линейно-штаб­ной. [25]

Линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев уже не соответствуют тем требованиям, которые предъявляют к управлению постоянно ус­ложняющиеся объекты муниципального управления в условиях осуществления экономической и политической реформ. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные организационные структуры муниципального управления территориальными образованиями дополняются программно-целевыми. В результате такого дополнения образуются матричные орга­низационные структуры муниципального управления.

При возникновении проблемы, требующей решения в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы, и формируется временный коллектив работников для ее решения. Работники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: в административном подчинении своего линейного руководителя (вертикальная связь) и функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь). Наложение программно-целевого управления на линейно-функциональное управление образует матричный тип управления. В системе местного управления программно-целевые организационные структуры управления реализуются в виде создания комиссий, штабов (по ликвидации стихийных бедствий, строительства и т. п.) Эти подразделения (органы) иногда называют временными или коллегиальными, но правильнее их называть “целевыми”, так как они всегда создаются для управления достижением каких-либо целей, которые не принадлежат к постоянным целям действующих органов управления. Перечень их периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.

Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Решение этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании организационных структур важно соблюдать правила (принципы) их построения, к которым относятся: направленность на достижение целей, перспективность, способность к развитию (адаптивность), комплексность, индивидуализация, экономичность.[26]

Рассмотрим эти принципы.

1. Направленность на достижение целей.

Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием. Это обеспечивается с помощью: установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач; сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня; рационального разделения и кооперации труда между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.

2. Перспективность.

Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегии, связанной с социально-экономическим развитием муниципального образования. С этой целью в организационной структуре необходимо предусмотреть блок перспективного, стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается разделением полномочий между представительным и исполнительным органами, а также созданием в организационной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования.

3. Способность к развитию (адаптивность).

Необходимость развития организационной структуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих воздействий. На практике это достигается путем периодического внесения изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).

4. Комплексность.

При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности:

• аналитический этап (анализ проблемы, определение возможных путей решения);

• постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);

• принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма решения задачи, определение конечного и промежуточных результатов);

• исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения);

• оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).

Принцип комплексности требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно, когда исполнение функции «разведено» по разным структурам или для исполнения данной функции необходимо задействовать несколько структурных подразделений администрации. Желательно, чтобы вопросы, отнесенные к ведению того или иного структурного подразделения администрации, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.

5. Индивидуализация.

Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.

6. Экономичность.

Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может достигаться с помощью различных мероприятий, в т. ч. за счет введения должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т. п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов управления с целью их совершенствования.

Принципы построения организационных структур могут уточняться, а формы и методы использования этих принципов могут изменяться в связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами. Однако основные принципы должны соблюдаться, так как выражают общие требования к организации муниципального управления.[27]

Организационная структура местной администрации как исполнительно-распорядительного органа строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Процесс формирования организационной структуры местной администрации включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов. Этот процесс разделяется на несколько этапов (приложение 5).

Реальные системы муниципального управления отличаются большим разнообразием организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспективный — системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы. Определение системы целей («дерева целей») и задач конкретного муниципального образования служит главным ориентиром формирования его организационной структуры. При формировании организационной структуры на основе «дерева целей» требуется декомпозиция целей и задач муниципального управления до конкретных управленческих функций.

Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно к особенностям конкретного муниципального образования. Системно-целевой подход в данном случае заключается в том, чтобы, исходя из конечных целей управления муниципальным образованием:

• не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной;

• выявить и увязать применительно к этим задачам систему функций, прав и ответственности по вертикали управления;

• исследовать и организационно оформить связи и отношения по горизонтали управления, т. е. по осуществлению координации деятельности разных звеньев и организационных единиц при выполнении общих задач;

• обеспечить органическое сочетание вертикали и горизонтали управления, найти оптимальное для данных условий соотношение централизации и децентрализации в принятии решения.

При построении организационной структуры на основе «дерева целей» важно дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качественная характеристика служит обоснованием для выделения функций управления, количественная — для определения вида организационной единицы (отдел, управление, департамент и т. д.).[28]

Распределение задач между подразделениями местной администрации может осуществляться по нескольким признакам:

• по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т. д.;

• по функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое обеспечение, информационное обеспечение и т. д.;

• по территориальному признаку (в настоящее время для муниципальных образований сельских районов и для крупных городов, а после вступления в силу Федерального закона 2003 г. — только для крупных городов).[29]