Становление земского управления

Учреждение земств — одна из ярких страниц пореформен­ной истории России, когда отмена крепостного права обнаружи­ла слабость существовавшей системы управления, которая сло­жилась и на основе крепостничества, формировалась лишь из дворянства, была одноносословной. Появление земского управ­ления обусловлено общими причинами реформ 60—70-х гг.: дав­лением общественного движения, потребностью либерализации и рационализации царского управления, которое запустило до критического состояния местное хозяйство, благоустройство, со­стояние медицинского обслуживания, народного образования, про­довольственного снабжения, дорог и др.

В «Положении о губернских и уездных земских учреждени­ях» (1 января 1864 г.) сказано: «Для заведования делами, относя­щимися к местным хозяйственном пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образуются губернские и уездные зем­ские учреждения»[240]. Власть расписала подробно предметы ведения, пределы функций как уездных, так и губернских земских органов, предписала их строго соблюдать.

В числе предметов ведения названы устройство и содержа­ние путей сообщения, обеспечение народного продовольствия, благотворительность, способы прекращения нищенства, прочие меры призрения, попечение о больницах, богадельнях, строитель­стве церквей, развитии местной торговли и промышленности, народном образовании, народном здравии, медицинской и вете­ринарной помощи, устройстве тюрем, исполнение потребностей воинского и гражданского управления, участие в делах почтовой, подводной, постойной повинности и др.

Самодержавие уступило земствам хозяйственные в основном дела на местах, разгрузило административно-полицейский аппа­рат от них, сохранив за собой основные позиции управления.

Земству дано право предпринимать все законные меры для выполнения предписанных им функций, представлять через гу­бернское начальство высшему правительству сведения о мест­ных хозяйственных потребностях, нуждах губернии, уезда, хода­тайствовать по этим вопросам. Земские учреждения получили статус юридического лица, право иметь недвижимое и другое имущество, капиталы, заключать договоры, принимать обязатель­ства, предъявлять гражданские иски, отвечать в гражданских су­дах по своим имущественным делам; и др.

В сфере вверенных дел земства действовали самостоятельно в пределах губернии и уезда. Им запрещено было выходить из опре­деленного царем круга дел, вмешиваться в дела, действия государ­ственных, сословных, общественных органов. За превышение пол­номочий, за неправильные действия земские учреждения должны были отвечать по закону. Губернатор, министр внутренних дел имели право останавливать исполнение земских постановлений, противо­речащих государственным законам и пользам, понуждать земства исполнять обязательные для них повинности. Земские учреждения могли жаловаться в Сенат на неправильные, по их мнению, распо­ряжения губернского и центрального начальства.

Главное здесь — допущено земское общественное управле­ние, получившее управленческие функции и относительную са­мостоятельность их осуществления в пределах, установленных короной[241]. Не было ни разделения власти короны, ни ее децентра­лизации, ни какого-либо ущемления ее государственной суверенности. Земское управление ограничено только местными и толь­ко «хозяйственными пользами и нуждами» без права заниматься политическими, административными и тому подобными дела­ми, сохраненными в компетенции органов государственного уп­равления. Земства получили более узкие функции, чем имели местные органы царской администрации. Земства входили струк­турно в систему МВД, были подчинены и подконтрольны этому всесильному тогда ведомству.

Земскими учреждениями являлись: 1) уездные земские со­брания, 2) губернские земские собрания, 3) уездные и губернские управы как их распорядительные исполнительные органы.

Принципиально отличительной чертой земств являлась вы­борность состава в лице гласных, которые воплотили новую ка­тегорию управленцев.

Предусматривался демократический порядок формирования земских учреждений: а) путем выборов, б) на основе многосос­ловного принципа, в) с учетом имущественного состояния (ценз), г) при сословном куриальном начале.

В статье 14 «Положения» сказано: «Уездное земское собрание составляется из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами; б) городскими обществами; в) сельскими обществами».

Предусмотрены три сословные курии — многосословность, но не всесословность. Гласные избирались соответственно на трех сословно-куриальных съездах: а) уездных землевладельцев, б) го­родских избирателей, в) выборных от сельских обществ.

Первую курию составляли крупные владельцы не менее 200— 800 десятин земли по разным уездам, торговых и промышлен­ных предприятий или другого недвижимого имущества на сум­му не менее 15 тыс. рублей или приносящего годовой доход 6 тыс. рублей, а также уполномоченные от нескольких землевладель­цев, в том числе церковных, разных учреждений, обществ, ком­паний и товариществ, владевших в уезде не менее одной двадцатой долей земельного ценза; председательствовал на съезде этой курии уездный предводитель дворянства.

Городскую курию составляли лица с купеческими свидетель­ствами, владельцы промышленных или торговых заведений с го­довым оборотом не менее б тыс. рублей, а также владельцы недвижимой собственности, оцененной для взимания налога в 500 рублей в небольших городах, 1000 рублей в городах от 2000 до 10000 жителей и 3000 рублей в городах, где проживало более 10000 жителей. Председательствовал на съезде этой курии го­родской голова. Отстранялись от выборов мелкие владельцы, интеллигенция, рабочие, другие работники наемного труда, не об­ладавшие имущественным цензом.

Были предусмотрены многоступенчатые выборы от курии сельских обществ.

Кроме избираемых куриальными съездами гласных назнача­лись в состав земских собраний члены от ведомств государствен­ных имуществ и удельного тех уездов, где находились казенные и удельное земли, не отведенные в постоянное пользование кре­стьян.

Характерной чертой выборной системы являлось избрание земских органов не только от трех сословных курий, но и по специальным квотам и правилам, установленным МВД. Число гласных каждого уезда расписано государственной ведомостью по количеству землевладельцев, городского и сельского населе­ния, по размерам земельных владений, недвижимого имущества, наделов земли сельских обществ, числу волостей, оно колебалось в пределах 14—100 и более. Число губернских гласных составляло от 29 до 62.

Число гласных от каждого избирательного съезда не должно было превышать суммарное число гласных от двух других съез­дов.

Сроки, даты избирательных съездов назначались мини­стром внутренних дел по особому для каждой губернии распи­санию.

Не могли быть гласными местные начальники губерний, ви­це-губернаторы, члены губернских правлений, губернские и уез­дные прокуроры, стряпчие, чины местной полиции.

Они, также члены судебных мест, чиновники местных ка­зенных палат, уездных казначейств, лица духовного звания не могли быть членами управ, что воплотило демократический прин­цип несовместимости в земствах выборной и административной должностей. Лишь управляющие местной палатой государствен­ных имуществ и удельной конторой могли присутствовать в гу­бернском земском собрании.

Гласные избирались на три года. По статье 39 им «никаких служебных преимуществ не присваивается и содержание не по­лагается»[242].

В 1864 г. по итогам первых выборов дворяне составляли 42,4%, крестьяне — 38% среди гласных уездных собраний. В губернских собраниях дворяне составляли 74,2% в 1865—1867 гг., а затем свыше четырех пятых, а купцы и крестьяне — лишь по 10%. И председательствовали в земских собраниях уезд­ные и губернские предводители дворянства. Таков один из па­радоксов, заложенных императорской властью в общественное земское управление. Во главе многосословного учреждения по­ставлено руководящее лицо односословного дворянского управ­ления.

Председатель уездной управы утверждался губернатором, а председатель губернской — министром внутренних дел, что яв­лялось одной из конкретных форм контроля со стороны власти. Эти чиновники имели право приостанавливать любые постанов­ления управ. Для разрешения конфликтов между управой и гу­бернатором было создано особое губернское земское присутствие во главе с тем же губернатором.

Своеобразно, сложно решался вопрос об источниках средств на земскую деятельность. Власть не предоставляла им ни ко­пейки. Она предусмотрела земское самофинансирование, уста­новила дополнительно к государственный налогам и повиннос­тям отдельные земские сборы и натуральные повинности, огра­ничила их объем относительно государственных налогов — бо­лее 60%.

В соответствии с правилами составления земских бюджетов доходная часть формировалась на основе земского обложения населения, имевшего землю, промышленные, торговые заведе­ния, другое недвижимое имущество. Предусматривались сборы с проходящих и проезжающих по земским дорогам, мостам, переправам; доходы от различных выставок, земских банков и займов, страховых компаний. Сборы, их размер учреждали зем­ские собрания. Была пресечена попытка учреждать их управа­ми. Постепенно сокращались натуральные повинности (благо­устройство, содержание проселочных и других дорог, мостов, почтовая гоньба и др.), которые заменялись денежными. Земли крестьян были обложены земскими сборами вдвое выше, чем помещичьи.

Примерно половину расходов составляли обязательные: жа­лованье председателю, членам управ, канцелярские расходы, со­держание мировых судов, юстиции, присутствий по крестьянским делам, налоговые выплаты в имперский и местный бюджеты и др. Так называемые необязательные расходы шли на земские ме­дицину (8%), народное образование (5%) и другую деятельность, в том числе благотворительную. Малые, собираемые с трудом средства ограничивали земское управление, испытывавшее постоянный финансовый дефицит.

Властями проигнорированы неоднократные обращения земств за финансовой поддержкой.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях и временные правила для них Александр II повелел «ввести ныне же в действие» в поименованных 33 губерниях[243]. Создание зем­ских учреждений возглавило по поручению царя МВД, его мест­ные органы, в систему которых оказались включены новые орга­ны управления.

Земства в области войска Донского натолкнулись на сопро­тивление войсковой администрации, чиновников, землевладель­цев, отставных казачьих офицеров и других привилегированных слоев, отказавшихся, в частности, платить земские денежные сбо­ры, чем было парализовано развертывание деятельности земств. И 68 станиц из 112 отказались платить земские сборы.

Сказалась несовместимость многосословного общественного управления с казачьим сословным самоуправлением и атаманс­ким правлением.

Царская власть вводила земства медленно, робко, за 15 лет лишь в 33 европейских губерниях, за 50 — в 44 губерниях, кото­рые именовались иногда «земскими».

Реформа была ограничена промежуточными уездными и губернскими звеньями. Не получилось стройной вертикали си­стемы снизу доверху. Волость не получила земских учрежде­ний, что отразило боязнь власти демократизировать самое мно­гочисленное, бесправное и наиболее возмущенное реформами сословие — крестьянство, надеявшееся на радикальные преоб­разования. Не было и всероссийского земского учреждения, создания которого требовали не только радикалы, но и либералы[244], но против чего принципиально выступал Александр II, выразитель идеи монархического абсолютизма. Он собствен­норучно вычеркнул пункт о всероссийском земском собрании при утверждении рассмотренного Госсоветом законопроекта. Власть не доверяла земствам, ущемляла в ходе становления их и без того ограниченный статус, суживала рамки полномо­чий, усиливала бюрократическую опеку. Дворянство требова­ло отменить земское обложение, не распылять средства, сосредоточить их в органах государственного управления. Губер­наторы расширяли свой административный контроль над зем­ствами, урезали их права, функции, приостанавливали действие постановлений по мотивам нарушения законов, противоречия правительственным интересам. В 1865 г. МВД закрывало С.-Пе­тербургское губернское земство за то, что оно поставило воп­рос о создании общероссийского координирующего земского учреждения. МВД пресекло попытки многих уездных земских собраний поставить на своих первых сессиях вопрос о созда­нии волостных земств. Указы 1866—1869 гг. стеснили деятель­ность только что созданных земских учреждений, ограничили объем обложения, гласность, свободу прений в земских собра­ниях, установили предварительную губернскую цензуру для печатания земских речей, постановлений, других изданий, зап­ретили земствам различных губерний взаимодействовать друг с другом, лишили земство права бесплатной пересылки кор­респонденции и др. Ряд разъяснений Сената, МВД поставил земское учреждение в еще большую зависимость от админис­трации, под ее контроль.

Возникло сложное, уникальное явление в истории россий­ского регионального управления — функционирование двух мес­тных разнотипных управленческих структур при сохранении ста­рого административно-территориального деления: а) государствен­ное, главное, основное управление с централизованными ведом­ственными органами царской администрации, бюрократическим аппаратом чиновников, выполнявшее всевластные функции; б) земское управление общественного типа, не главное, не основ­ное, которому было поручено заботиться об общеземских нуж­дах местного населения в сферах хозяйства, культуры, благоуст­ройства, призрения, и являвшемуся безвластным дополнением к государственному. Две структуры олицетворяли две противопо­ложные тенденции: а) усиление административно-полицейской роли царской бюрократии; б) объединение сословий в их стрем­лении к активной управленческой деятельности. Разнотипные органы базировались на основе государственных законов, имели различные статус, порядок создания и деятельности, функции, структуры, источники финансирования, права и ответственность и др.

Власть расчленила функции местного управления между казенными и земскими учреждениями, что затрудняло управление, нарушало его единство и целостность, но сохранило при этом за собой основные позиции в управлении.

Многие современники связывали с земским управлением пер­спективу всесословного и даже конституционного управления[245].

Ограниченность земской реформы порождала идеи земского либерализма: передать земству всю полноту власти и управле­ния на местах, обеспечить россиянам элементарные гражданские свободы, увенчать здание земства властным всесословным пред­ставительным учреждением, изменить оставшиеся в неприкос­новенности верхние этажи государственного устройства и управ­ления, продолжить реформы, дать конституцию[246]. Представители земского движения указывали на нежелание, неспособность Алек­сандра II приспособиться к требованиям нового времени, к естественной эволюции страны, к росту сознания народа, что тормо­зило цивилизационное развитие России, усугубляло перманент­ный кризис, царский административной произвол, было чревато оппозиционными, революционными выступлениями. Земцы стре­мились реализовать практически идею общественного управле­ния, придать ей действенность.

Одним из итогов земской реформы стало возникновение но­вого типа службы и категории управленца. Дореформенная мест­ная служба являлась царской, государственной, односословной с соответствующей социальной природой, не отвечала уже объек­тивным потребностям общественного прогресса, интересам мно­гих сословий, отчуждала их от управления, консервировала со­словную разобщенность, пагубно влияла на местную деятель­ность, состояние хозяйства, общества в целом, тормозила повышение роли регионов в государственной системе, отражала уга­сание дворянского сословия.

Главными признаками земской службы и управленца явля­лись не только многосословность, гражданский характер, но и связь с низами общества, служение народу, в первую очередь освобож­денному от крепостного рабства многомиллионному крестьянству, соответствующая социальная ориентированность, бескорыстность, самоотверженность, подвижнический энтузиазм и др. На земскую службу шли в основном люди гуманные, просвещенные, патрио­тически настроенные, верящие в созидательные, творческие силы народа. Формировался новый, земский слой российской интелли­генции, роль и влияние которого возрастали в общественном уп­равлении. Среди земских служащих: инженеров, техников, стати­стиков, бухгалтеров, секретарей, учителей, врачей, агрономов и др. — преобладали разночинцы, сторонники либеральных, народ­нических, социалистических идей. В рамках профессиональной ком­петенции они закладывали комплекс традиций, принципов, пра­вил и норм служения трудовому народу, доверие которого к ним нарастало. Нарабатывался опыт новой, земской службы. Изменя­лось соотношение сил в русской провинции. Прежде все дела в уезде вершили царские чиновники вкупе с помещичьим сослов­ным управлением. Теперь вместо дворянского корпоративного управления появился и активно действовал земский многосословный элемент, который выполнял большой объем работы вопреки стес­няющему бюрократическому режиму, усиливавшемуся админист­ративному контролю, централизации управления.

Земская деятельность охватила многие стороны местной жиз­ни, приносила заметную пользу населению. Была активизирова­на и расширена организация хозяйственной, торговой, промыш­ленной сфер, что положительно сказалось и на формировании земского бюджета.

Земства способствовали приспособлению помещичьих, крес­тьянских хозяйств к запросам пореформенного рынка, организо­вывали сельскохозяйственные выставки, опытные станции, со­здавали артели кустарей, сельскохозяйственные училища, содей­ствовали развитию агрономической и ветеринарной помощи, сель­скохозяйственного кредита, взаимного страхования от огня и вре­дителей сельскохозяйственных помещений, посевов, скота, иму­щества; благодаря земскому попечительству улучшены все мест­ные пути сообщения, содержание дорог, мостов, выполнение та­ких натуральных и древних земских повинностей, как дорожная, подводная, почтовая, квартирно-постойная и др. Специализированные бюро наладили земскую статистику, что упорядочило трудную сферу местного управления.

Значительная часть земских капиталов расходовалась на распространение медицинского, школьного дела и организацию общественного призрения.

Не оправдались цели царской власти путем создания земских учреждений: а) успокоить общественные силы, требовавшие за­мены неэффективного бюрократического управления системой представительного всесословного управления снизу доверху, и сблизить общество с властью; б) дискредитировать привлекатель­ную идею самоуправления особым статусом земств, которым поручены труднореализуемые, обременительные для бюрократии, весьма непопулярные функции, и, кроме того, предусмотрены связь земств с полицейскими делами и строгий государственный контроль.

Власть тормозила деятельность земств законодательными и распорядительными ограничениями, стремилась снизить инте­рес к ним населения. Испугавшись их заметной эффективности, роста популярности, Александр II отверг предложения либераль­ной бюрократии о расширении прав земских учреждений, созда­нии их системы и в ответ на предложенные новации заявил, что «право почина в государственных преобразованиях принадлежит в России одному лишь государю». Из-за усилившихся ограниче­ний деятельности земств многие их деятели вышли из состава земских собраний и управ в знак протеста. Царский курс на пере­смотр законодательства о земствах стимулировал среди земцев «умственное брожение» радикального характера.