Статус, полномочия и структура федеральных органов исполнительной власти.

Правовая регламентация статуса, структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти осуществляется положениями о них, утверждаемыми в зависимости от подчиненности либо Президентом России, либо Правительством России. К настоящему времени все федеральные органы государственной власти имеют указанные положения.

Содержание структуры и полномочий федерального органа государственной власти зависит от его видовой принадлежности.

Федеральное министерство по статусу наделено следующими правомочиями:

а) на основании и во исполнение Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента России и Правительства России самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией России, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента России и Правительства России осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента России и Правительства России;

б) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента России или постановлениями Правительства России;

в) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

г) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента России и Правительства России сфере деятельности.

Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства России министр России (федеральный министр), осуществляющий следующие функции:

1) утверждает ежегодный план и показатели деятельности федеральных служб и федеральных агентств, а также отчет об их исполнении;

2) вносит в Правительство России по представлению руководителя федеральной службы, федерального агентства проект положения о федеральной службе, федеральном агентстве, предложения о предельной штатной численности федеральной службы, федерального агентства и фонде оплаты труда их работников;

3) вносит в Министерство финансов России предложения по формированию федерального бюджета и финансированию федеральных служб и федеральных агентств;

4) вносит в Правительство России проекты нормативных правовых актов, относящихся к определенной ему сфере деятельности и к сферам деятельности федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в его ведении, если принятие таких актов относится в соответствии с Конституцией России, федеральными конституционными законами, федеральными законами к компетенции Правительства России и т.д.

Федеральное министерство принимает нормативные правовые акты по вопросам установленной сферы деятельности министерства и подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией России, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента России и Правительства осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента России и Правительства.

Виды принимаемых федеральным министерством актов устанавливаются федеральным законодательством.

При осуществлении правового регулирования в установленной сфере деятельности федеральное министерство не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента России и Правительства функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов России, органов местного самоуправления, а также ограничения на реализацию прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность и условия введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией России, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов актами Президента России и Правительства.

Федеральное министерство при разработке нормативного правового акта в сфере деятельности федеральных служб, федеральных агентств, находящихся в его ведении, может привлекать специалистов указанных федеральных органов исполнительной власти по согласованию с их руководителями. Разработанный проект нормативного правового акта направляется в указанные федеральные службы и федеральные агентства для дачи заключения. Поступившие в установленный срок заключения по проекту нормативного правового акта подлежат рассмотрению федеральным министром.

В случае если проект нормативного правового акта федерального министерства содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти, он подлежит согласованию с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими нормативное регулирование в соответствующей сфере деятельности, либо ими издается совместный акт.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации, опубликованию и вступают в силу в порядке, установленном законодательством России.

В том случае, если федеральные агентства и федеральные службы наделены правом принятия нормативных правовых актов, то указанные положения применимы и к принимаемым ими нормативным правовым актам.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции. Его возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

В пределах своей компетенции федеральное агентство издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента России, Председателя Правительства России и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Оно не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента России или постановлениями Правительства России.

Федеральная служба (служба) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы России, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Ее возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.

В пределах своей компетенции федеральная служба издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции России, федеральных законов, актов Президента и Правительства России, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Он, как и руководитель федерального агентства, не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента России или постановлениями Правительства России, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

В целях унификации сфер и процедур взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, Правительством России Постановлением от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» был утвержден «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти».[177] Федеральным органам исполнительной власти до 1 марта 2005 г. было предписано разработать свои регламенты в соответствии с Типовым регламентом и утвердить их в установленном порядке.

В соответствии с положениями данного Регламента, федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в ведении федерального министерства, а также их территориальные органы при осуществлении деятельности руководствуются наряду с федеральным законодательством актами соответствующего федерального министерства, изданными в пределах его компетенции, включая приказы федерального министра.

Руководитель федерального органа исполнительной власти несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на федеральный орган исполнительной власти, и реализацию функций этого федерального органа.

Федеральный министр своим приказом предоставляет в необходимых случаях директорам департаментов федерального министерства полномочия представлять федеральное министерство в отношениях с государственными органами, в том числе с федеральными службами, федеральными агентствами, находящимися в ведении этого федерального министерства, государственными внебюджетными фондами, с другими организациями и гражданами, а также выдает доверенности на подписание от имени федерального министерства договоров и других гражданско-правовых документов.

Федеральные органы исполнительной власти в соответствии со статьей 78 Конституции России для осуществления своих полномочий могут создавать территориальные органы, которые, как правило, создаются в качестве окружных, межрегиональных, региональных (в границах субъекта России), межрайонных, городских или районных органов.

Финансирование деятельности территориальных органов осуществляется за счет средств федерального бюджета.

Территориальные органы федерального органа исполнительной власти являются государственными органами, находящимися в его подчинении. Порядок организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти предусматривается в регламенте соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Полномочия федерального органа исполнительной власти на отдельных территориях могут осуществляться его представителями, которые являются государственными служащими, занимающими должности в центральном аппарате этого органа.

Осуществление части полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения России и субъектов России может быть передано органам исполнительной власти субъектов России в соответствии с федеральным законодательством.

Не допускается наделение полномочиями территориального органа государственных учреждений и иных организаций, не являющихся в соответствии с законодательством России государственными органами.

Правительство на основе предложений руководителей федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство, утверждает схему размещения территориальных органов указанных федеральных органов исполнительной власти.

Федеральное министерство на основе предложений руководителей находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств утверждает схему размещения территориальных органов указанных федеральных органов исполнительной власти.

Схема размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти включает их перечень, фонд оплаты труда и предельную численность работников территориальных органов каждого федерального органа исполнительной власти.

Территориальные органы в соответствии с компетенцией федерального органа исполнительной власти и установленными полномочиями выполняют функции по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по предоставлению государственных услуг и другие функции, в том числе по выполнению задач, связанных с реализацией федеральных программ, планов, отдельных мероприятий, предусмотренных актами Президента России, Правительства и соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Территориальные органы в пределах своих полномочий также осуществляют контроль и надзор за выполнением органами исполнительной власти субъектов России переданных им в соответствии с федеральными законами полномочий федеральных органов исполнительной власти по предметам совместного ведения, а также за соблюдением требований к качеству и доступности государственных услуг организациями, через которые они оказываются.

Образование территориального органа федерального органа исполнительной власти, а также его реорганизация или упразднение осуществляются руководителем федерального органа исполнительной власти путем принятия решения на основании схемы размещения территориальных органов.

Для отдельных федеральных органов исполнительной власти федеральными законами, актами Президента России и Правительства может быть установлен иной порядок образования, реорганизации и упразднения территориальных органов.

Руководитель федерального органа исполнительной власти утверждает положение о территориальном органе этого федерального органа исполнительной власти.

Руководители территориальных органов федеральных служб и федеральных агентств, находящихся в ведении федеральных министерств, назначаются на должность и освобождаются от должности федеральным министром по представлению руководителя соответствующей федеральной службы или федерального агентства.

Руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство, назначаются на должность и освобождаются от должности руководителями этих федеральных органов исполнительной власти.

Структура федерального органа исполнительной власти, как и полномочия, зависит от его видовой принадлежности. Для министерства обязательным элементом структуры являются:

А) министр – возглавляет соответствующее министерство и персонально несет ответственность за выполнение возложенных на министерство полномочий и реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности;

Б) заместители министра - назначаются на должность и освобождаются от должности органом, назначившим министра. Им же определяется их количество;

В) департаменты - структурные подразделения министерства по его основным направлениям деятельности. В состав департаментов включаются отделы.

В министерстве образуется коллегия в составе министра - ее председателя, заместителей министра (по должности), других руководящих работников министерства, ученых, специалистов. Состав коллегии утверждается, в зависимости от подчиненности федерального органа исполнительной власти, либо Президентом России, либо Правительством. Коллегия на своих регулярно проводимых заседаниях рассматривает основные вопросы деятельности министерства, проверки исполнения, подбора кадров и т.п. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами министра. В случае разногласия между министром и коллегией министр может провести в жизнь свое решение. Таким образом, деятельность министерства осуществляется на основе сочетания единоначалия и коллегиальности при сохранении персональной ответственности министра за выполнение порученных министерству задач.

Актами министерства являются приказы министра, инструкции и указания. Эти акты носят подзаконный характер. Они издаются министерством в пределах своей компетенции на основе и во исполнение федеральных законов, Указов Президента, актов Федерального Собрания, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Министерства организуют и проверяют исполнение своих актов. Акты министерства обязательны для исполнения соответствующими подведомственными ему органами, предприятиями, объединениями, организациями, учреждениями, должностными лицами системы министерства.

Приказ федерального министра - это предписание по вопросам компетенции министерств, обращенное к должностным лицам министерства, подведомственным ему органам, предприятиям и организациям, а в необходимых случаях и к гражданам.

Приказы могут быть нормативными, содержащими определенные правила, индивидуальными и конкретными, решающими отдельные вопросы.

Инструкция - это акт, содержащий определенные правила по применению законов, Указов Президента, актов Правительства и других нормативных актов. Все инструкции - акты нормативного характера.

Указание министра - это директива должностным лицам, подразделениям министерства и подведомственным органам по осуществлению задач и функций министерства.

Что касается федеральной службы и федерального агентства, то элементный состав их структуры совпадает. Оба федеральных органа исполнительной власти возглавляет руководитель, имеющий заместителей. Структурными подразделениями федерального агентства и федеральной службы являются управления по основным направлениям деятельности соответствующего федерального органа исполнительной власти. В состав управлений включаются отделы.