Конституционный Суд Российской Федерации. А. Полномочия Конституционного Суда России и пределы их реализации

А. Полномочия Конституционного Суда России и пределы их реализации. Конституция России 1993 года упоминает о Конституционном Суде России в трех группах своих предписаний: в ст. 125, специально посвященной Конституционному Суду России, в статьях 82, 83, 93, 100, 102, 104, 128, касающихся, в частности, некоторых отдельных черт его статуса, в статьях 118 - 124, где речь идет об общих принципах судоустройства, относящихся также и к Конституционному Суду России.

В соответствии с Конституцией России Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде России»[182] (далее – Закон «О Конституционном суде…») определил Конституционный Суд как судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Общее число судей Конституционного Суда было увеличено до 19.

Статья 1 Закона «О Конституционном Суде…» дает более четкое определение Конституционного Суда - судебный орган конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. В этом определении отражены основные черты Конституционного Суда:

- правовой статус - судебный орган;

- функция - осуществление конституционного контроля;

- главные принципы деятельности - самостоятельное и независимое осуществление судебной власти;

- процессуальная форма деятельности - конституционное судопроизводство.

Предусмотрено создание двух палат Конституционного Суда России. Из компетенции Суда исключена проверка конституционности политических партий и других общественных объединений, а также правоприменительной практики, но на Конституционный Суд были возложены такие полномочия, как дача общеобязательного толкования Конституции России, проверка соблюдения порядка выдвижения Государственной Думой обвинения Президента России в совершении тяжкого преступления, а также предусмотрена возможность установления дополнительных полномочий Конституционного Суда, что было сделано, в частности, Федеральным конституционным законом от 28 июня 2004 г. «О референдуме России»[183].

Конституционный Суд разработал и утвердил свой Регламент, регулирующий внутреннюю деятельность Конституционного Суда.[184]

Закон «О Конституционном Суде…» подробно регулирует компетенцию и организацию Конституционного Суда и статус его судей (статьи 1 - 28), общие принципы и правила производства (статьи 29 - 83), особенности производства по отдельным категориям дел: о соответствии Конституции России нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, не вступивших в силу международных договоров России, по спорам о компетенции, о конституционности законов по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан, а также по запросам судов, о толковании Конституции России, о даче заключения (статьи 84-110). Кроме того, он содержит основные положения об аппарате Конституционного Суда (статья 111), об официальных изданиях решений Суда (статьи 78, 112).

Действующий федеральный конституционный закон о Конституционном Суде по сравнению с предшествующим и прежней Конституцией не сохранил термина «высший» при определении Конституционного Суда. Суд, действительно, не является высшим органом в том понимании, что не возглавляет систему судебных органов, в том числе конституционные (уставные) суды субъектов России, не является для судебной системы надзорной, кассационной или апелляционной инстанцией. Вместе с тем, Конституционный Суд является высшим органом в том смысле, что занимает высшее положение в механизме конституционного контроля в государстве, не поднадзорен никаким инстанциям, его решения носят обязательный характер, в том числе для всех других высших государственных структур.

Согласно Конституции России, Конституционный Суд наделен важнейшей функцией: обеспечивать охрану Конституции России от нарушений, прежде всего в сфере правотворчества. Из этого естественно вытекает его ответственность и за развитие федеративных отношений в духе конституционных принципов.

Решения Конституционного Суда выносятся от имени государства, действуют на всей территории государства и имеют общеобязательную юридическую силу. Решения Конституционного Суда России, как правило, могут быть преодолены только путем принятия новой Конституции России или внесением изменений и дополнений в действующую.

В целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции России на всей территории России Конституционный Суд России:

1) разрешает дела о соответствии Конституции России:

- федеральных законов, нормативных актов Президента России, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства России;

- конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов России, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти России и совместному ведению органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов России;

- договоров между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов России, договоров между органами государственной власти субъектов России;

- не вступивших в силу международных договоров России;

2)разрешает споры о компетенции:

- между федеральными органами государственной власти;

- между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов России;

- между высшими государственными органами субъектов России;

3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле;

4) дает толкование Конституции России;

5) дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента России в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления;

6) выступает с законодательной инициативой по вопросам своего ведения;

7) осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией России, Федеративным договором и федеральными конституционными законами.

Важным вопросом конституционного права является анализ пределов полномочий Конституционного Суда России, установленных Законом «О Конституционном Суде». Пределы полномочий можно разделить на общие и частные, характерные для каждого конкретного полномочия Конституционного Суда.

Общий пределполномочий судебного органа конституционного контроля России, как правило, выражается в том, что Конституционный Суд разрешает исключительно конституционно-правовые вопросы. Это означает, что Суд рассматривает только те вопросы, которые касаются конституционных основ государства и могут получить разрешение в Конституции или исходя из смысла конституционных положений. К таким вопросам, по общему правилу, относятся, например, защита конституционных прав и свобод человека, оценка конституционности нормативно-правовых актов и международных договоров и др.

Конституционный Суд России не дает оценок проведения выборов и референдумов, деятельности политических партий, поскольку они не охватываются понятием конституционного надзора.

Общие пределы полномочий Конституционного Суда России обусловлены также принципом разделения властей. Конституционный Суд представляет собой не просто специализированный судебный орган, а судебный орган государственной власти. Такой подход не отрицает судебную сущность данного органа, но подчеркивает его особое положение и назначение.

Пределыполномочий Конституционного Суда России обусловлены также разграничением подсудности с другими судебными органами. Конституционный Суд России, с одной стороны, и Верховный Суд России, Высший Арбитражный Суд России, а также иные суды - с другой, наделяются взаимными правами и обязанностями по отношению друг к другу. При этом необходимо отметить, что в данном случае может идти речь о взаимоотношениях равных, поскольку и Конституционный Суд России, и Верховный Суд России, и Высший Арбитражный Суд России - каждый является высшей инстанцией в пределах своей компетенции.

Кроме того, сами взаимоотношения Конституционного Суда, судов общей юрисдикции и арбитражных судов в процессуальном аспекте ограничиваются рамками конституционной юрисдикции.

В соответствии с п.п. 2, 3 статьи 125 Конституции России, п.п. 1, 2 статьи 3 Закона «О Конституционном Суде…», Конституционный Суд по запросам ряда органов государственной власти, включая Верховный Суд России и Высший Арбитражный Суд России, разрешает дела о соответствии Конституции России федеральных законов, нормативных актов Президента России, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства России, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов России, относящихся к ведению России и совместному ведению России и ее субъектов, договоров между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов России, договоров между органами государственной власти субъектов России, не вступивших в силу международных договоров России; разрешает споры о компетенции между государственными органами.

Данные нормы показывают, с одной стороны, разграничение юрисдикции Конституционного Суда с юрисдикцией иных судов, а с другой стороны, их взаимодействие.

Еще одним средством разграничения юрисдикции и в то же время каналом взаимодействия Конституционного и иных судов является полномочие Конституционного Суда по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов оценивать конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.Принципиальное значение при этом имеет вопрос о предмете конституционной жалобы и запроса судов - законе, примененном или подлежащем применению в конкретном деле. Под законом понимается главным образом закон в собственном смысле слова: федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов России. Следовательно, подзаконные нормативные акты, примененные или подлежащие применению в конкретном деле, по жалобам граждан и по запросам судов оказались вне юрисдикции Конституционного Суда.

Еще один предел полномочий Конституционного Суда заключается в том, что Суд при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов. Так, чтобы получить необходимые для разрешения дела сведения о фактических обстоятельствах, Конституционный Суд обращается к соответствующим органам, которые обязаны исполнить требования Суда (часть 1 статьи 50 Закона «О Конституционном Суде»). Требование воздерживаться от установления и исследования фактических обстоятельств раскрыто в целом ряде решений Конституционного Суда России[185].

Вместе с тем определенные обстоятельства могут устанавливаться и исследоваться Конституционным Судом самостоятельно. Это фактические обстоятельства, касающиеся соблюдения порядка подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие нормативных актов государственных органов и договоров между ними; споров о компетенции; жалоб на нарушение законом конституционных прав и свобод граждан; соблюдение порядка (процедуры) выдвижения обвинения Президента России в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Для установления фактических обстоятельств Суд использует следующие установленные Законом «О Конституционном Суде» средства: объяснения сторон, заключения экспертов, исследование документов, показания свидетелей.

Требование решать исключительно вопросы права (не политики) также можно отнести к пределам полномочий Конституционного Суда. Суд не должен выходить за рамки решения чисто юридических вопросов - правового содержания Конституции и ранга ее норм.

К пределам полномочий Конституционного Суда России можно отнести и рассмотрение им дел исключительно по обращениям в форме запросов жалоб и ходатайств (ст. 36 Закона «О Конституционном Суде»). Это означает, что он не возбуждает процедуру рассмотрения дел по собственной инициативе. Однако существует и иная практика: например, правом собственной инициативы обладают Конституционные Суды Австрии, Албании, Узбекистана, Польши и ряда других государств.

В порядке научной дискуссии, можно отметить, что Конституционному Суду, как «хранителю и защитнику Конституции», необходимо в будущем предоставить право возбуждать производство по собственной инициативе, но оно должно иметь границы, т.е. применяться по определенному кругу вопросов. Например, когда идет речь о грубых нарушениях Конституции России, конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Большое значение имеет и такой предел полномочий Конституционного Суда, как рассмотрение дел исключительно в объеме того предмета, который сформулирован в обращении. Так, часть 3 статьи 74 Закона «О Конституционном Суде» закрепляет, что Конституционный Суд России принимает постановления и дает заключения только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта или компетенции органа, конституционность которых подвергается сомнению в обращении. Это означает, что Конституционный Суд при разрешении дела не вправе выходить за пределы предмета, предусмотренного в обращении. Однако анализ практики деятельности Конституционного Суда позволяет сделать вывод о необходимости в процессе дальнейшего совершенствования законодательства наделить Конституционный Суд правом признавать не соответствующими Конституции России не только нормы правового акта или части компетенции органа, конституционность которых подвергнута сомнению в обращении, но и те нормы того же акта или части компетенции того же органа, которые были установлены в процедуре конституционного судопроизводства самим Конституционным Судом.

Следующий предел полномочий Конституционного Суда России состоит в возможности осуществления лишь последующего конституционного надзора. Это означает, что Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции России уже вступивших в силу нормативных правовых актов и договоров между органами государственной власти. Единственное исключение из этого правила предусмотрено для международных договоров. Применение предварительного надзора только в этом случае характерно также и для Конституционного Суда Венгрии и Конституционного Суда Болгарии. Суд осуществляет в отношении них предварительный надзор, т.е. оценивает конституционность подписанных, но не вступивших в силу договоров, тем самым предотвращает коллизии между национальным и международным правом.

По процедуре возбуждения различают абстрактный и конкретный конституционный надзор. Абстрактный надзор применяется при рассмотрении вопроса о конституционности нормативного акта вне связи с его конкретным применением. Конкретный надзор возникает в связи с применением рассматриваемого нормативного акта к обстоятельствам конкретного дела. При этом следует отметить, что конкретный надзор возможен лишь в виде последующего, абстрактный же бывает и в виде предварительного надзора (при рассмотрении законопроектов).

Для Конституционного Суда России свойственен как абстрактный, так и конкретный надзор. В порядке абстрактного надзора Конституционный Суд дает оценку конституционности законов, нормативных актов, договоров. Эта форма осуществляется в основном по запросам высших органов государственной власти. Принимаемые Судом решения затрагивают общегосударственные интересы и носят публичный характер. Конкретный надзор осуществляется по жалобам граждан, их объединений в интересах защиты своих основных прав и свобод, нарушаемых законом в конкретном случае, а также по запросам судов об оценке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Практика Конституционного Суда России свидетельствует о том, что больший удельный вес в ней занимает рассмотрение дел в порядке конкретного надзора.

Можно выделить и такой предел полномочий, как осуществление Судом исключительно материального надзора в отношении правовых актов, принятых до вступления в силу Конституции России. Это означает, что Конституционный Суд оценивает конституционность правовых актов, которые приняты до вступления в силу Конституции России, только по их содержанию (ч. 2 ст. 85 Закона «О Конституционном Суде»). Такое положение обусловлено тем, что Конституция России существенно обновила содержание принципа разделения властей, учредила новую систему государственных органов, внесла существенные изменения в их полномочия.

Что же касается правовых актов, принятых после вступления в силу Конституции России, то они рассматриваются Конституционным Судом и по форме (порядку подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие), и по содержанию (с точки зрения разделения государственной власти и установленного Конституцией разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов России). Получается, что Конституционный Суд в отношении таких актов осуществляет как материальный, так и формальный надзор.

К пределам полномочий конституционного судов относят также форму закрепления полномочий суда. При этом различают страны, в которых компетенция Конституционного Суда закрепляется исключительно в Основном Законе, и страны, в которых полномочия конституционных судов могут расширяться другими законами.

Вопрос о полномочиях Конституционного Суда России в Конституции решен следующим образом: в статье 125 Конституции России перечислены полномочия Конституционного Суда, а в части 3 статьи 128 Конституции России отмечается, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда устанавливаются федеральным конституционным законом. Пункт 7 статьи 3 Закона «О Конституционном Суде…» предусматривает, что Конституционный Суд осуществляет иные полномочия, предоставляемые ему Конституцией, Федеральным Договором и федеральными конституционными законами. В этом же пункте закреплено, что Суд может также пользоваться правами, предоставляемыми ему заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции России договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов России, «если эти права не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля».

Появляются ли новые полномочия у Конституционного Суда России в соответствии с цитируемой выше нормой? Да, это действительно так. Ранее мы уже указывали на то, что статьей 23 Федерального конституционного закона «О референдуме России» от 28 июня 2004 года предусмотрено полномочие Суда проверять по запросу Президента России до назначения референдума соответствие Конституции инициативы проведения референдума.

Рассмотренные пределы Конституционного Суда России позволяют более четко определить сферу деятельности и основные направления активности Конституционного Суда, создают предпосылки для того, чтобы его деятельность была более целенаправленной и эффективной.

Вместе с тем, Конституционный Суд как хранитель конституционных ценностей при осуществлении своей деятельности, с одной стороны, не должен допускать выхода за пределы своих полномочий и тем самым вторжения в сферу компетенции других государственных органов; а с другой стороны, под видом пределов своих полномочий не должен уклоняться от защиты базовых конституционных ценностей путем вынесения отказных определений.

Б. Статус судьи Конституционного Суда России. Судьей Конституционного Суда России может быть назначен гражданин России, достигший ко дню назначения возраста не менее сорока лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пятнадцати лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права.

Предложения о кандидатах на должности судей Конституционного Суда России могут вноситься Президенту России членами (депутатами) Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, а также законодательными (представительными) органами субъектов России, высшими судебными органами и федеральными юридическими ведомствами, всероссийскими юридическими сообществами, юридическими научными и учебными заведениями.

Совет Федерации рассматривает вопрос о назначении на должность судьи Конституционного Суда России в срок не позднее четырнадцати дней с момента получения представления Президента России.

Каждый судья Конституционного Суда России назначается на должность в индивидуальном порядке тайным голосованием. Назначенным на должность судьи считается лицо, получившее при голосовании большинство от общего числа членов Совета Федерации.

В случае выбытия судьи из состава Конституционного Суда представление о назначении другого лица на вакантное место судьи вносится Президентом России в Совет Федерации не позднее месяца со дня открытия вакансии.

Судья Конституционного Суда России, срок полномочий которого истек, продолжает исполнять обязанности судьи до назначения на должность нового судьи или до принятия итогового решения по делу, начатому с его участием.

Судья Конституционного Суда России приносит присягу следующего содержания: «Клянусь честно и добросовестно исполнять обязанности судьи Конституционного Суда России, подчиняясь при этом только Конституции России, ничему и никому более».

В отношении судьи Конституционного Суда России установлен запрет на занятие ряда должностей и совершение определенного набора действий. Судья Конституционного Суда России не может быть членом (депутатом) Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, иных представительных органов, занимать либо сохранять за собой другие государственные или общественные должности, иметь частную практику, заниматься предпринимательской, иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, занятие которой не должно препятствовать выполнению обязанностей судьи Конституционного Суда России и не может служить уважительной причиной отсутствия на заседании, если на то не дано согласия Конституционного Суда России.

Судья Конституционного Суда России не вправе осуществлять защиту или представительство, кроме законного представительства, в суде или иных органах.

Судья Конституционного Суда России не может принадлежать к политическим партиям и движениям, материально их поддерживать, участвовать в политических акциях, вести политическую пропаганду или агитацию, участвовать в кампаниях по выборам в органы государственной власти и органы местного самоуправления, присутствовать на съездах и конференциях политических партий и движений, заниматься иной политической деятельностью. Он не может также входить в руководящий состав каких-либо общественных объединений, даже если они и не преследуют политических целей.

Судья Конституционного Суда России не вправе, выступая в печати, иных средствах массовой информации и перед любой аудиторией, публично высказывать свое мнение о вопросе, который может стать предметом рассмотрения в Конституционном Суде России, а также который изучается или принят к рассмотрению Конституционным Судом России, до принятия решения по этому вопросу.

Указанные ограничения статуса судьи Конституционного Суда не могут рассматриваться как ограничение его свободно выражать свою волю гражданина и избирателя путем голосования на выборах и референдуме.

Срок полномочий судьи Конституционного Суда ограничен пятнадцатью годами и возрастом 70 лет. Назначение на должность судьи на второй срок не допускается.

Независимость судьи Конституционного Суда России обеспечивается его несменяемостью, неприкосновенностью, равенством прав судей, порядком приостановления и прекращения полномочий судьи, правом на отставку, обязательностью установленной процедуры конституционного судопроизводства, запретом какого бы то ни было вмешательства в судебную деятельность, предоставлением судье материального и социального обеспечения, гарантий безопасности, соответствующих его высокому статусу.

Несменяемость судьей Конституционного Суда России означает, что их полномочия могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде России».

Судья Конституционного Суда России неприкосновенен. Он не может быть привлечен к какой-либо ответственности, в том числе по истечении срока его полномочий, за мнение, выраженное им при рассмотрении дела в Конституционном Суде России, если только вступившим в законную силу приговором суда не будет установлена виновность данного судьи в преступном злоупотреблении своими полномочиями.

За совершение дисциплинарного проступка на судью Конституционного Суда России по решению Конституционного Суда России может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения или прекращения полномочий судьи.

Судьи Конституционного Суда России пользуются равными правами. Они имеет право решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым в пленарных заседаниях или в заседаниях палаты Конституционного Суда России, в состав которой он входит.

Полномочия судьи Конституционного Суда России могут быть приостановлены в случаях, если: 1) в отношении судьи возбуждено уголовное дело либо он привлечен в качестве обвиняемого по другому уголовному делу; 2) судья по состоянию здоровья временно не способен выполнять свои обязанности.

Приостановление полномочий судьи Конституционного Суда России осуществляется по решению Конституционного Суда России, принимаемому не позднее месяца со дня выявления основания к их приостановлению.

Конституционный Суд России приостанавливает полномочия судьи до отпадения основания к их приостановлению. Восстановление полномочий судьи оформляется решением Конституционного Суда России, за исключением приостановления полномочий по состоянию здоровья. Приостановление полномочий судьи Конституционного Суда России не влечет за собой приостановления выплаты этому судье заработной платы и не лишает его гарантий в соответствии с действующим законодательством.

Полномочия судьи Конституционного Суда России прекращаются ввиду: 1) нарушения порядка его назначения на должность судьи Конституционного Суда России, установленного Конституцией России и настоящим Федеральным конституционным законом о Конституционном Суде; 2) истечения срока полномочий судьи; 3) личного письменного заявления судьи об отставке до истечения срока его полномочий; 4) утраты судьей гражданства России; 5) вынесенного в отношении судьи обвинительного приговора, вступившего в законную силу; 6) совершения судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи; 7) наличия иных оснований, прямо указанных в Федеральном конституционном законе «О Конституционном суде РФ».

Полномочия судьи Конституционного Суда России могут быть прекращены также ввиду его неспособности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение длительного времени (не менее десяти месяцев подряд) исполнять обязанности судьи.

Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда России осуществляется по решению Конституционного Суда России, которое направляется Президенту России, в Совет Федерации и является официальным уведомлением об открытии вакансии.

Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда России по выше указанным основаниям производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда России.

В случае, если полномочия судьи Конституционного Суда прекращены по истечению срока полномочий судьи либо в результате личного письменного заявления судьи об отставке до истечения срока его полномочий, а равно ввиду его неспособности по состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение длительного времени (не менее десяти месяцев подряд) исполнять обязанности судьи, то судья Конституционного Суда считается ушедшем в отставку (или удаленным в отставку).

Пребывающему в отставке судье Конституционного Суда России, имеющему стаж работы в должности судьи не менее пятнадцати лет, независимо от возраста выплачивается по его выбору пенсия или не облагаемое налогом ежемесячное пожизненное содержание в размере восьмидесяти процентов денежного вознаграждения работающего судьи Конституционного Суда России. При этом в стаж работы, дающий право на получение ежемесячного пожизненного содержания, засчитывается время предшествующей работы по юридической профессии.

На пребывающего в отставке судью Конституционного Суда России распространяются также иные положения статуса судьи, пребывающего в отставке, установленные законодательством России.