Глава 22. Конституционно-правовые основы организации государственной власти в субъектах России

Правовое регулирование организации государственной власти субъектов России осуществляется как федеральными нормативными правовыми актами, так и актами законодательства соответствующих субъектов Федерации, что вытекает из смысла ч. 2 ст. 11, п. «н» ч. 1 ст. 72, а также ч. 1 ст. 77 Конституции России.

На уровне Конституции России закреплены основы организации государственной власти в субъектах России. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции, система органов государственной власти субъекта РФ устанавливается им самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов, установленными федеральным законом. Тем самым, федеральная Конституция передает решение вопросов в этой сфере на полное усмотрение самих субъектов, ограничивая их инициативу требованием соответствия системы их органов государственной власти основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленным федеральным законом.

Экстраполируя содержание нормы ч. 1 ст. 77 Конституции России на содержание основ конституционного строя, следует сделать несколько выводов:

1) субъекты России не могут устанавливать свою систему государственной власти без учета федеральных основ;

2) субъектам Федерации не дано права устанавливать свою систему органов судебной власти, поскольку судебная система является единой и федеральной;

3) система органов государственной власти, устанавливаемая субъектами, должна строиться на принципе разделения властей - самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10);

4) положение о применяемой в России республиканской форме правления (ст. 1 Конституции) для субъектов означает, что при организации собственной системы государственной власти они также обязаны ориентироваться на выборы как на единственный легальный способ передачи власти и властных полномочий;

5) система государственной власти в субъектах должна быть светской системой;

6) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в России;

7) органы государственной власти субъектов Федерации наделяются полномочиями, которые они реализуют во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 3 ст. 66, ч. 3 ст. 78, ч. 2 ст. 85, ч. 1 ст. 104, ч. 2, 5 ст. 125, ст. 134, ст. 136).

Данные положения закономерно приводят к выводу о том, что наличие в субъектах России органов законодательной (представительной) и исполнительной власти как органов государственной власти с определенными свойствами (сроком полномочий, принципом производности от населения (или от избираемых их органов) зависит не только от субъекта. Он обязан, исходя из содержания конституционных норм, создать данные органы государственной власти. Основу указанного требования, прежде всего, составляют положения главы 1 Конституции России.

Рассматривая основы конституционного строя, в соответствии с которыми должна строиться система органов государственной власти субъектов РФ, помимо указанных выше, особо отметим следующие положения Конституции РФ:

1) высшая ценность человека, его прав и свобод (ст. 2);

2) народного суверенитета (ст. 3);

3) верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории России (ч. 2 ст. 4);

4) государственная целостность России;

5) единство системы государственной власти;

6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ (ч. 3 ст. 5);

7) социальный характер российской государственности (ст. 7);

8) самостоятельности органов местного самоуправления (ст. 12);

9) высшая юридическая сила и прямое действие Конституции РФ (ч. 1 ст. 15);

10) обязательность соблюдения Конституции РФ (ч. 2 ст. 15).

Безусловно, субъекты РФ, строя свою систему государственных органов, определяя их компетенцию, должны руководствоваться и иными положениями Конституции РФ. Так, ст. 18 Конституции закрепляет принцип непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина в РФ, определяя тем самым смысл, содержание и особенность применения законов; специфику деятельности законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления.

При определении компетенции органов государственной власти субъектов РФ следует учитывать те конституционные нормы, которые закрепляют разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами (ст. 71, 72, 73, 76).

Конституция РФ, устанавливая основы организации государственной власти в российских регионах, неоднозначно определяет систему государственных органов субъектов РФ. Наряду с провозглашенным в ст. 10 принципом разделения властей, предполагающим наличие трех ветвей власти, положения Конституции, зачастую, содержат указание лишь на органы законодательной и исполнительной власти (ч. 1 ст. 77, ч. 4 ст. 125 и др.), что способствовало появлению в науке конституционного права мнения о том, что третьей ветвью власти в субъектах России являются федеральные суды, находящиеся на их территории. Однако федеральные суды являются частью федеральной судебной системы, а следовательно, не могут быть, помимо этого, еще и частью судебной системы субъекта России.

Вместе с тем в значительной части субъектов России сформированы свои собственные органы конституционной юстиции (конституционные или уставные суды), легализация которых осуществлена Федеральным конституционным законом «О судебной системе России», а также введен институт мировых судей[191].

Выделение в качестве судебных органов субъекта федерации указанных судов впервые осуществлено в российском законодательстве и предопределено федеративной природой России.

Включаемые в эту систему конституционные (уставные) суды субъектов Федерации не поднадзорны Конституционному Суду РФ и не находятся с ним в какой-либо организационной или процессуальной связи.

Особенность правового положения мировых судей состоит в том, что они одновременно признаются судами общей юрисдикции, т.е. должны руководствоваться при осуществлении правосудия федеральными материальными и процессуальными законами.

Следовательно, говоря об органах государственной власти субъектов России, следует понимать органы законодательной и исполнительной власти субъекта Федерации, а также предусмотренные Федеральным конституционным законом «О судебной системе России» органы судебной власти субъекта России.

19 октября 1999 г. вступил в силу основной для федерального уровня правового регулирования положения региональных органов государственной власти Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов России» (далее - Закон об органах государственной власти субъектов РФ)[192].

Указанный закон следует отнести, если оценивать процесс его принятия, к категории наиболее дискуссионных законов. Текст законопроекта еще в 1997 году был внесен депутатами ГД Т.П.Бурдуковым, В.И. Илюхиным. Шесть раз законопроект принимался Государственной Думой, четыре раза отклонялся Советом Федерации, один раз – Президентом России, два раза Государственная Дума преодолевала вето Совета Федерации, трижды, для выработки единообразия в подходе по наиболее существенным вопросах данного закона, создавались согласительные комиссии. Действующий закон вступил в силу без одобрения его Советом Федерации.

19 июля 2000 года, по инициативе Президента РФ, Государственная Дума приняла Федеральный закон № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ»[193] (далее - поправки к Закону об органах государственной власти субъектов РФ), который установил основания и меры конституционной ответственности органов государственной власти субъектов РФ.

Следует иметь в виду, что Закон об органах государственной власти субъектов РФ также предусматривал санкции в отношении региональных государственных органов, но их применение было возложено либо на законодательный орган государственной власти субъекта РФ, либо на высшее должностное лицо субъекта РФ, либо на избирателей. Практически единственной мерой конституционной ответственности, применяемой федеральными органами государственной власти, являлось приостановление Президентом РФ действия незаконного акта органа исполнительной власти субъекта РФ, что предусмотрено и в Конституции РФ.

Поправки к Закону об органах государственной власти субъектов РФ существенно расширили меры конституционной ответственности региональных властных институтов, отнеся к их числу: предупреждение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта России (ст. 9); его роспуск (ст. 9); предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ (ст. 29¹); его временное отстранение от должности (ст. 29¹); отрешение от должности высшего должностного лица субъекта РФ (ст. 19). Указанные санкции применяются Президентом РФ лично или по его инициативе.

Существенные изменения в данный закон были внесены Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов России»^[194]. Содержание данных изменений таково, что позволяют говорить о новой редакции указанного закона. Ограниченный объем учебника, а также специфичность изложения учебного материала не позволяют дать развернутую характеристика внесенным изменениям, отметим лишь то, что они могут быть, с определенной долей условности, разбиты на несколько блоков: 1) «точечные» поправки к действующему тексту; 2) переработанные нормы Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов России» №119-ФЗ (в рамках обновленной редакции Закона об органах государственной власти субъектов РФ предусмотрено прекращение его действия); 3) новеллы, касающиеся принципов и порядка осуществления полномочий органами государственной власти субъектов РФ; 4) поправки, по существу своему являющиеся предметом регулирования налогового и бюджетного законодательства; 5) нормы, которые могли бы найти свое место в законе о нормативных правовых актах; 6) положения о взаимоотношениях края и областей с входящими в их состав автономными округами.

В целом содержание внесенных поправок в данный закон в значительной мере расширяют предмет его регулирования. Однако, несмотря на отмеченные недостатки федерального закона, введение его в действие ликвидирует значительный пробел в конституционном праве, создаст прочный федеральный законодательный фундамент для регионального государственного строительства, послужит стимулом дальнейшего совершенствования российского законодательства. Закон об органах государственной власти субъектов РФ, закрепив основы уже сформировавшейся в общих чертах к настоящему времени организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, сформировал дополнительные правовые основания модернизации власти в субъектах России.

Нормы Закона об органах государственной власти субъектов РФ установили основы правового положения органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, закрепили федеральные стандарты их статуса. В законе определены принципы деятельности органов государственной власти субъектов РФ:

а) государственная и территориальная целостность РФ;

б) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;

в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

г) единство системы государственной власти;

д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления, их система; основы статуса, формирования, компетенции и прекращения исполнения полномочий органов государственной власти.

Нашло отражение в федеральном законе регулирование таких конституционно-правовых институтов, как законодательный процесс, депутатская неприкосновенность, роспуск представительного органа государственной власти, выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ и др.

Положения федерального закона закрепляют общие принципы организации «законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ», «высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ)», «высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ», не уточняя тип субъекта Федерации. В то же время правовое регулирование многих государственно-правовых институтов закон отнес к компетенции субъектов РФ. Так, анализируемый закон не уточняет наименование и структуру органов государственной власти субъектов РФ, не определяет численность депутатского корпуса, при регулировании срока полномочий органов государственной власти закрепляет лишь максимальную продолжительность деятельности органа законодательной власти одного созыва, пребывания в должности высшего должностного лица субъекта РФ. Отсутствует в законе и институт отзыва депутата регионального представительного органа. Думается, что приведенные вопросы в силу их значимости должны найти отражение на федеральном уровне законодательного регулирования.

К числу актов, образующих законодательство об органах государственной власти субъектов РФ, относится и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан России»[195], пришедший на смену одноименному закону от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ. Нормы данного закона устанавливают, в том числе и гарантии участия граждан России в выборах в региональные органы законодательной и исполнительной власти. С принятием данного закона сделан еще один шаг на пути дальнейшего совершенствования законодательства России, связанного с обеспечением конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, органы местного самоуправления, участвовать в референдуме. Принятие данного закона свидетельствует о начале нового этапа в развитии российской избирательной системы, этапа повышения эффективности избирательного законодательства. Главная цель нового избирательного закона - создать более совершенную правовую основу для проведения свободных и справедливых выборов в России.