Органы исполнительной власти субъекта России

В субъекте России устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта России.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта устанавливается конституцией (уставом) субъекта России с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта России.

В систему органов исполнительной власти субъектов России входят их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. В одних республиках эту систему возглавляет Президент (глава) республики (например, в Республике Ингушетия), в других Правительство или его глава (например, в Республике Карелия), либо глава администрации (например, Московская область).

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта России определяется высшим должностным лицом субъекта в соответствии с конституцией (уставом) субъекта России.

А. Статус высшего должностного лица субъекта России. Высшим должностным лицом субъекта может быть гражданин России, достигший 30 лет. Для лица, занимающего должность высшего должностного лица субъекта, установлены законодательные ограничения относительно возможности выполнения им иной, помимо непосредственной, трудовой деятельности. Он не может быть одновременно депутатом Государственной Думы Федерального Собрания России, членом Совета Федерации Федерального Собрания России, судьей, замещать иные государственные должности России, государственные должности федеральной государственной службы, иные государственные должности субъекта России или государственные должности государственной службы субъекта России, а также выборные муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством России.

Гражданин России может быть наделен полномочиями высшего должностного лица субъекта на срок не более пяти лет.

Высшее должностное лицо субъекта России обладает следующими правомочиями:

а) представляет субъект России в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов России, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта России;

б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом власти субъекта России;

в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта России в соответствии с законодательством субъекта России и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта России;

г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа субъекта, а также созывать вновь избранный законодательный орган субъекта на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному органу субъекта конституцией (уставом) субъекта России, а также иными полномочиями, установленными законодательством.

В случаях, когда высшее должностное лицо субъекта временно (в связи с болезнью или отпуском) не может исполнять свои обязанности, их исполняет должностное лицо, предусмотренное конституцией (уставом) субъекта России.

Процедура наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта. В процедуре наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта принимают участие два органа государственной власти – Президента России и законодательный орган субъекта. Президент России представляет кандидатуру высшего должностного лица законодательному органу субъекта (не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта), а законодательный орган наделяет его полномочиями, то есть дает согласие на замещение должности высшего должностного лица субъекта предложенной Президентом России кандидатурой.

В случае, если конституцией (уставом) субъекта России предусмотрен двухпалатный законодательный орган субъекта, решение о наделении гражданина России полномочиями высшего должностного лица субъекта принимается на совместном заседании палат.

Процедура назначения высшего должностного лица состоит из двух стадий – предварительной и основной.

На предварительной стадии происходит отбор будущих кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта в недрах Администрации Президента России до ее представления законодательному органу субъекта. Никакого участия на данной стадии сам законодательный орган субъекта не принимает.

Содержательно предварительную стадию регламентирует «Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта России», утвержденное Указом Президента РФ от 27 декабря 2004 г. № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта России».[197] Кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта представляются Президенту России Руководителем Администрации Президента России. Ему, в свою очередь, предложения по данным кандидатурам (не менее чем по двум) вносятся полномочным представителем Президента России в соответствующем федеральном округе.

Указанные предложения вносятся не позднее чем за 90 дней до дня истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта, а в случае досрочного прекращения его полномочий - в течение 10 дней.

Руководитель Администрации Президента России рассматривает предложения по кандидатурам на должность высшего должностного лица субъекта, проводит необходимые консультации и представляет кандидатуры и соответствующие документы Президенту России. В случае отклонения Президентом России представленных кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта новые кандидатуры представляются Руководителем Администрации Президента России в установленные Президентом России сроки, обеспечивающие соблюдение норм федерального законодательства.

Не поддерживаются и не представляются Президенту России кандидатуры на должность высшего должностного лица субъекта, которые не могут быть приняты на государственную гражданскую службу России по основаниям, установленным федеральным законодательством.[198]

К предложению по кандидатуре на должность высшего должностного лица субъекта прилагаются: 1) копия декларации о доходах гражданина, кандидатура которого представляется на должность высшего должностного лица субъекта России, и имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, с отметкой соответствующего налогового органа о принятии декларации на рассмотрение; 2) справка о результатах предварительных консультаций по предлагаемой кандидатуре; 3) информационные и иные справочные материалы; 4) заявление гражданина, кандидатура которого представляется на должность высшего должностного лица субъекта, о согласии на рассмотрение его кандидатуры с обязательством в случае наделения его полномочиями высшего должностного лица субъекта прекратить деятельность, несовместимую в соответствии с федеральным законодательством со статусом этой должности.

В отношении высшего должностного лица субъекта России, поставившего перед Президентом России вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий, описанные процедуры не применяются, за исключением необходимости представления указанные выше документов.

Вторая, основная стадия. Для рассмотрения представленной Президентом России кандидатуры на должность высшего должностного лица законодательному органу субъекта предоставляется 14 дней со дня внесения представления. Решение законодательного органа субъекта о наделении гражданина России полномочиями высшего должностного лица субъекта считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов законодательного органа субъекта.

В случае, если конституцией (уставом) субъекта России предусмотрен двухпалатный законодательный орган субъекта, его решение о наделении гражданина России полномочиями высшего должностного лица субъекта считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов каждой из палат законодательного органа субъекта.

В случае отклонения законодательным органом субъекта Федерации представленной кандидатуры высшего должностного лица субъекта Президентом России не позднее семи дней со дня отклонения повторно вносится предложение о кандидатуре.

В случае двукратного отклонения представленной кандидатуры (представленных кандидатур) высшего должностного лица субъекта, а также двукратного его неназначения по иным причинам, не зависящим от Президента России, Президент России назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта на период до вступления в должность лица, наделенного полномочиями высшего должностного лица субъекта, но не более чем на шесть месяцев, и одновременно начинает проводить консультации с законодательным органом субъекта по кандидатуре высшего должностного лица субъекта. По результатам указанных консультаций Президент России вправе внести предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта либо назначить временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта.

Буквальное прочтение содержания процедуры назначения высшего должностного лица субъекта формирует представление о ее юридической незавершенности. За рамками правового регулирования остались два ключевых вопроса, решение которых придали бы процедуре назначения высшего должностного лица субъекта целостный, завершенный характер. Во-первых, вопрос об общей продолжительности во времени процедуры назначения высшего должностного лица субъекта. Во-вторых, последствия стойкого нежелания законодательного органа субъекта идти на компромисс с Президентом России в вопросе назначения высшего должностного лица субъекта.

Основания и процедура досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта России. В соответствии с действующим законодательством, полномочия высшего должностного лица субъекта прекращаются досрочно в следующих случаях: а) его смерти; б) отрешения его от должности Президентом России в связи с выражением ему недоверия законодательным органом субъекта; в) его отставки по собственному желанию; г) отрешения его от должности Президентом России в связи с утратой доверия Президента России, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством; д) признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; е) признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; ж) вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; з) его выезда за пределы России на постоянное место жительства; и) утраты им гражданства России.

Решение о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта принимается законодательным органом субъекта по представлению Президента России, за исключением случаев, когда этот вопрос инициирован лично Президентом России.

Законодательный орган субъекта вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта, например, в случае издания им актов, противоречащих Конституции России, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта России, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, а также в других случаях.

Для принятия решения о недоверии высшему должностному лицу необходимо соблюдение двух условий: а) инициатива о постановке вопроса о недоверии должна быть поддержана не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного органа субъекта; б) за решение о недоверии должны проголосовать две трети от общего числа депутатов законодательного органа субъекта.

В двухпалатном законодательном органе субъекта решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом) субъекта России правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта.

Принятое решение законодательного органа субъекта о недоверии высшему должностному лицу субъекта направляется на рассмотрение Президента России для решения вопроса об отрешении высшего должностного лица субъекта от должности.

В случае положительного решения Президентом России данного вопроса в отставку отправляется также высший исполнительный орган субъекта (правительство, администрация и т.д.), который возглавляло отрешенное от должности высшее должностное лицо субъекта.

Юридически прописаны в статьях 29 и 29.1 процедуры отрешения высшего должностного лица субъекта по инициативе Президента России.

В случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта предложение о кандидатуре высшего должностного лица субъекта вносится Президентом России не позднее 14 дней со дня досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта. Представляется, что основания и процедура досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта направлены на создание единого правового пространства в России, устранение коллизий федерального и регионального законодательства.

Б. Статус высшего исполнительного органа государственной власти субъекта.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта России (далее – высший исполнительный орган субъекта) является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта.

Высший исполнительный орган субъекта обеспечивает исполнение Конституции России, федеральных законов и иных нормативных правовых актов России, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов России на территории субъекта России.

Наименование высшего исполнительного органа субъекта, его структура, порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта России с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта России.

Высший исполнительный орган субъекта обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Финансирование высшего исполнительного органа субъекта и возглавляемых им органов исполнительной власти субъекта России осуществляется за счет средств бюджета субъекта России, предусмотренных отдельной статьей.

Высший исполнительный орган субъекта правомочен:

а) осуществлять в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

б) разрабатывать для представления высшим должностным лицом в законодательный орган субъекта проект бюджета субъекта России, а также проекты программ социально-экономического развития субъекта России;

в) обеспечивать исполнение бюджета субъекта России и готовить отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта России для представления их высшим должностным лицом субъекта в законодательный орган субъекта;

г) формировать иные органы исполнительной власти субъекта России;

д) осуществлять иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта России, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти.

Высшее должностное лицо субъекта на основании и во исполнение Конституции России и федерального законодательства издает указы (постановления) и распоряжения. Акты высшего должностного лица субъекта и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта России, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте России.