НЕБЛАГОПОЛУЧНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

1. Понятие и факторы создания экологически опасных ситуаций

Что понимается под экологически опасной ситуацией? Прежде всего она характеризуется таким состоянием окружающей среды, которое не является благоприятным. Но в соответствии с концепцией правовой охраны окружающей среды в России неблагоприятной с юридической точки зрения окружающая среда считается уже при превышении установленных нормативов ее качества. Для признания ситуации экологически опасной должно быть отмечено такое отрицательное воздействие на нее, которое сопровождается некими значительными экологическими, социальными либо экономическими последствиями. Как экологически опасная может быть определена ситуация, характеризующаяся наличием существенного негативного изменения состояния окружающей природной среды под влиянием антропогенных и природных воздействий, в том числе обусловленных бедствиями и катастрофами, включая природные, как правило, сопровождаемого социальными и экономическими потерями.

Памятуя о принципе, согласно которому болезнь легче, а часто и экономичнее предупредить, чем лечить, необходимо разобраться в факторах, создающих экологически опасные ситуации. По происхождению их можно подразделить на антропогенные, то есть связанные с деятельностью человека, и природные, не зависящие от воли человека. Оба фактора значимы с точки зрения экологического права и потому нуждаются в детальном рассмотрении.

Едва ли есть смысл указывать на то, что тот или иной фактор является преобладающим в неблагоприятном воздействии на природу. Хотя критическое состояние природной среды, которое мы имеем, является в основном рукотворным. Но имеет ли значение такое признание для пострадавших от землетрясения, то есть стихийного фактора, в г. Нефтегорске на Сахалине? Известно также, что не по вине человека происходили природные катастрофы древности, в результате которых погибли многие виды животных, например мамонты.

Зная об этих факторах, оценивая их, мы заинтересованы в том, чтобы регулировать их, управлять ими. В известной мере это вполне возможно с помощью права.

При анализе антропогенного фактора создания неблагоприятных ситуаций важно учитывать, являются ли они следствием регулярной и обычной человеческой, но экологически необоснованной деятельности, то есть выполняемой с нарушением законов развития природы, или техногенной аварии. Так, кризисное состояние окружающей среды на Урале, в Кузбассе, на Алтае, в других регионах непосредственно связано с тем, что человек в течение относительно длительного времени эксплуатировал промышленные предприятия, энергетические объекты, транспортные средства, испытывал атомное оружие, развивал сельское хозяйство, игнорируя экологические требования. Иное дело - катастрофические экологические последствия аварии на Чернобыльской АЭС, которая произошла в ночь на 26 апреля 1986 г., или аварии на нефтепроводах.

То, что мы называем "антропогенный фактор создания неблагоприятных экологических ситуаций", имеет ряд важнейших составляющих, которые нельзя не учитывать при создании правового механизма предупреждения таких ситуаций. Речь идет о состоянии машин, оборудования, технологий, применяемых в народном хозяйстве, с точки зрения их безопасности для окружающей среды, о профессиональной подготовке, сознании, дисциплине и культуре людей, управляющих машинами, оборудованием и технологиями, о наличии правового механизма предупреждения аварий и действиях при авариях и др.

Состояние промышленности, транспорта, энергетики и других частей техносферы в России характеризуется значительной степенью не только физического, но и морального износа, поскольку многие эксплуатируемые предприятия и другие объекты построены десятки лет назад. По имеющимся данным, износ производственных фондов в промышленности и на транспорте составляет от 50 до 70%. Износ порождает аварии, а это значит, что неблагоприятные экологические последствия не могут не сопровождать их. При оценке состояния промышленных и других объектов в России с точки зрения их безопасности необходимо также иметь в виду, что изначально, во времена проектирования и строительства, уровень их безопасности был недостаточно высок.

Как следствие, состояние технической безопасности на предприятиях, производствах и объектах в настоящее время является неудовлетворительным <123>. По данным МЧС России, содержащимся в Государственном докладе <124>, в 2005 г. число техногенных чрезвычайных ситуаций, возникших на территории страны, увеличилось на 185,5% по сравнению с предыдущим годом и составило 2464 (2004 г. - 863 ЧС). В результате техногенных ЧС в 2005 г. пострадало 4927820 человек (в 2004 г. - 3504 человека); погибло 5528 человек (2003 г. - 1930 человек).

--------------------------------

<123> Государственный доклад о состоянии и охране окружающей среды в Российской Федерации в 2004 году. М., 2005. С. 213.

<124> Государственный доклад о состоянии и охране окружающей среды в Российской Федерации в 2005 году. М., 2006. С. 229.

В 2005 г. <125>, по данным Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, на территории Российской Федерации отмечалось аномальное количество опасных гидрометеорологических явлений, нанесших ущерб населению и отраслям экономики, - 361 (2004 г. - 310). Наиболее часто повторяющимися в течение года явлениями были такие, как сильный ветер - 44 случая (2004 г. - 40), сильный дождь - 32 случая (2004 г. - 26). Повышение уровня воды в результате весеннего половодья или дождевых паводков (гидрологические явления) сохранилось на уровне прошлого года и составило 38 случаев.

--------------------------------

<125> Государственный доклад о состоянии и охране окружающей среды в Российской Федерации в 2005 году. М., 2006. С. 112 - 113.

В целом в 2005 г. произошло: землетрясений, извержений вулканов - 32; опасных геологических явлений (оползней, селей, обвалов, осыпей) - 9; бурь, ураганов, смерчей, шквалов, сильных метелей - 12; сильных дождей, сильных снегопадов, выпадения крупного града - 11; схода снежных лавин - 2; отрыва прибрежных льдов - 16; опасных гидрологических явлений - 31; крупных природных пожаров - 85.

В результате природных чрезвычайных ситуаций в 2005 г. пострадало 13694 человека (2004 г. - 16475 человек); погибло 38 человек (2004 г. - 27 человек).

Стихийные бедствия бывают чрезвычайно разрушительными. Так, в результате Сахалинского землетрясения (27 мая 1995 г.), в зоне которого общей площадью около 215 тыс. кв. км оказалось более 55 тыс. человек, практически полностью был разрушен город Нефтегорск, погибло 1995 человек.

2. Состояние законодательства о предупреждении и действиях

в экологически опасных ситуациях

Несмотря на то что состояние окружающей среды характеризуется как кризисное, катастрофическое, как среда вымирания, законодательство о предупреждении экологически опасных ситуаций и действиях в этих условиях до последнего времени оставалось мало развитым и не отвечало общественным потребностям. Только сейчас, имея налицо экологические бедствия, столкнувшись с нарастающим валом аварий в промышленности и на транспорте с серьезными экологическими последствиями, в Российском государстве осознана необходимость создания законодательства в области чрезвычайной экологической ситуации и технической безопасности.

Какие же нормативные акты регулируют отношения по предупреждению экологически опасных ситуаций и действиях в таких условиях? Рамочный характер носит Закон РФ от 5 марта 1992 г. "О безопасности" <126>. Но, по оценкам специалистов, этот Закон носит декларативный характер <127>. В нем сделана попытка урегулировать все, относящееся в той или иной степени к вопросам безопасности. Это и безопасность границ территории, и готовность отразить вооруженное нападение извне, и безопасность общества и граждан от преступности, и госбезопасность в привычном смысле слова, и охрана окружающей среды, и предупреждение экономических бедствий, и др.

--------------------------------

<126> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 769.

<127> Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 48 - 56.

Главу о зонах экологического бедствия и зонах чрезвычайных ситуаций содержит Федеральный закон "Об охране окружающей среды". Однако в ней непосредственно не содержатся соответствующие механизмы. Она носит отсылочный характер.

Имеется несколько законов и ряд подзаконных актов, имеющих целью регулирование отношений по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе связанных с окружающей средой, по обеспечению безопасности в отдельных сферах или отдельных видов безопасности:

- Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";

- Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. "О пожарной безопасности";

- Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. "О безопасности дорожного движения";

- Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О промышленной безопасности опасных промышленных объектов";

- Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О безопасности гидротехнических сооружений";

- Положение о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г.;

- Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794;

- Постановление Правительства РФ от 29 сентября 1999 г. "О Федеральной целевой программе "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года";

- Постановление Правительства РФ от 26 августа 1994 г. "О порядке финансирования мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на промышленных предприятиях, в строительстве и на транспорте";

- Постановление Правительства РФ от 29 апреля 1995 г. "О подготовке ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий РФ от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";

- Положение о порядке подготовки и аттестации работников организаций, осуществляющих деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, подконтрольных Госгортехнадзору России, утвержденное Постановлением Госгортехнадзора России от 30 апреля 2002 г. N 21.

Особая экологическая беда в России - зоны радиоактивного заражения на Урале, образованные вследствие аварий на производственных объектах еще в 50-ые годы, на Алтае, вследствие испытаний ядерного оружия на Семипалатинском полигоне, и на Новой Земле, многие области, пострадавшие от аварии на Чернобыльской АЭС. Обратим внимание на то, что несмотря на давность этих острейших проблем, о которых стало широко известно лишь сейчас, главным образом под воздействием чернобыльской катастрофы, принят ряд законов, регулирующих как режим территорий с высокими уровнями радиационного заражения, так в какой-то мере направленных на предупреждение аварий на объектах, производящих атомную энергию. К ним относятся:

- Закон РФ от 18 июня 1992 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС";

- Федеральный закон от 10 января 2002 г. "О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне";

- Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. "Об использовании атомной энергии";

- Федеральный закон от 9 января 1996 г. "О радиационной безопасности населения";

- Федеральный закон от 3 апреля 1996 г. "О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов".

К этой группе относится ряд подзаконных актов, включая:

- Положение о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2004 г. N 827;

- Правила физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 7 марта 1997 г. N 264;

- Положение о государственном учете и контроле ядерных материалов, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2000 г. N 962;

- Правила организации системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 11 октября 1997 г. N 1298, и др.

Принят ряд подзаконных актов, регулирующих отношения, касающиеся стихийных бедствий, включая:

- Инструкцию по работе с обращениями граждан в системе Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденную Приказом МЧС России от 31 января 2007 г. N 45;

- Положение о функциональной подсистеме предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в организациях (на объектах), находящихся в ведении и входящих в сферу деятельности Росстроя, утвержденное Приказом Минрегиона России от 8 ноября 2006 г. N 129;

- Положение о функциональной подсистеме предупреждения о цунами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденное Приказом Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды от 1 августа 2006 г. N 171.

Отмечая некоторый прогресс в развитии правового регулирования предупреждения экологически опасных ситуаций и действий в этих ситуациях в отдельных сферах - в промышленности, при строительстве и эксплуатации гидротехнических сооружений, - обращаем внимание на то, что пока не создан правовой механизм обеспечения безопасности энергетических систем; коммунальных систем жизнеобеспечения (канализационных систем, системы снабжения населения питьевой водой, тепловых источников и сетей, коммунальных газопроводов); подземных объектов; транспортной системы.

3. Правовые меры предупреждения

экологически неблагоприятных ситуаций

Применительно к экологически неблагоприятным ситуациям, возникающим в процессе хозяйственной и иной деятельности человека, общество заинтересовано в том, чтобы своевременно оценить социальную, экологическую и иную опасность такой деятельности, устранить или предотвратить ее, принять необходимые меры к тому, чтобы защитить население, обеспечить охрану окружающей среды и хозяйственных объектов, компенсировать причиненный людям вред, а также восстановить благоприятное состояние окружающей среды.

В отношении стихийных бедствий задача состоит прежде всего в том, чтобы предугадать эти события, а также своевременно подготовиться к тому, чтобы избежать человеческих жертв и материального ущерба либо минимизировать их.

Под воздействием чернобыльской катастрофы в России начиная с 1991 г. реализовывалась Федеральная научно-техническая программа "Безопасность населения и народно-хозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф" ("Безопасность"). Она была весьма полезна для решения проблем безопасности технических объектов. В ее рамках разрабатывались и осуществлялись актуальные технические, экономические, правовые и иные проекты, в том числе законодательные, подготавливались научные труды <128>.

--------------------------------

<128> Право и чрезвычайные ситуации. Сборник статей. М., 1992; Обеспечение безопасности населения и территорий (организационно-правовые вопросы). Сборник статей. М., 1994; Правовое регулирование проблем безопасности. Сборник статей. М., 2002.

Постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1999 г. N 1098 была утверждена новая Федеральная целевая программа - "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года".

Право призвано сыграть важнейшую роль в предупреждении аварий и катастроф на хозяйственных объектах, в ликвидации и минимизации их последствий, прогнозировании стихийных бедствий, в регулировании управления в данной сфере. Исходя из общественной заинтересованности в предотвращении чрезвычайных ситуаций в праве должны быть надлежащим образом определены требования безопасности при размещении предприятий и иных объектов, их проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию. Соответствующие решения следует принимать лишь на основе всесторонних экспертных оценок с учетом риска аварий и катастроф. В праве должны быть последовательно выражены требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций также на стадии эксплуатации хозяйственных и других объектов, по прогнозированию стихийных бедствий, регламентированы действия в чрезвычайных ситуациях государственных органов общей компетенции, местного самоуправления, специально уполномоченных органов и др.

3.1. Правовое регулирование предупреждения аварий

Речь идет о таких авариях на технических объектах, которые имеют экологические последствия. Под аварией понимается взрыв, пожар, неконтролируемые выбросы опасных веществ, повреждение технических устройств, происшедшее по конструктивным, производственным, технологическим или эксплуатационным причинам, а также по причинам случайных внешних воздействий, которые могут повлечь или повлекли человеческие жертвы, ущерб здоровью людей и природной среде, материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Предупреждение аварий на технических объектах может обеспечиваться посредством правового регулирования требований технической безопасности при размещении, проектировании, строительстве, вводе и выводе из эксплуатации, а также эксплуатации: промышленных объектов; энергетических систем; коммунальных систем жизнеобеспечения (канализационных систем, системы снабжения населения питьевой водой, тепловых источников и сетей, коммунальных газопроводов); подземных объектов; транспортных систем; иных технических объектов.

Наиболее значимым актом в данной сфере является Федеральный закон от 21 июля 1997 г. "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Закон определяет юридически значимые критерии опасных производственных объектов. К ним относятся предприятия или цеха, участки, площадки или иные производственные объекты, если на них:

- получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества;

- используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 мегапаскаля или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия;

- используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;

- получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов.

К опасным веществам, при обращении с которыми производственный объект причисляется к опасным, относятся воспламеняющиеся, окисляющие, горючие, взрывчатые, токсичные, высокотоксичные вещества и вещества, представляющие опасность для окружающей среды.

Основными правовыми средствами предупреждения аварий являются:

- лицензирование деятельности в области промышленной безопасности;

- определение требований к техническим устройствам, применяемым на опасном производственном объекте;

- определение требований промышленной безопасности к проектированию, строительству, приемке в эксплуатацию опасных производственных объектов, а также к их эксплуатации;

- определение требований по подготовленности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на производственном объекте;

- экспертиза промышленной безопасности;

- разработка декларации промышленной безопасности;

- обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта;

- осуществление надзора в области промышленной безопасности;

- осуществление производственного контроля на объекте;

- применение мер юридической ответственности за нарушение требований промышленной безопасности.

3.2. Правовое регулирование прогнозирования

стихийных бедствий и подготовленности к ним

В отличие от техногенных чрезвычайных ситуаций, природные явления, вызывающие стихийные бедствия, человек, как правило, не способен предотвратить. Но он заинтересован и способен, во-первых, в известной мере предугадать их и, во-вторых, принять меры к тому, чтобы минимизировать отрицательные их последствия для себя и окружающей среды. 28 июля 1976 г. в Китае произошло землетрясение, в результате которого в г. Таншань погибли сотни тысяч людей. Ученые Института геологии при государственном сейсмологическом бюро утверждают, что этой трагедии можно было в значительной мере избежать. Они предупреждали руководство страны о приближающейся катастрофе <129>.

--------------------------------

<129> Зеленый мир. 1997. N 3. С. 2.

Человек может обезопасить не только себя, но при определенных обстоятельствах и предупредить существенный ущерб природе. Наиболее потенциально эффективной предупредительной мерой может служить учет естественных факторов (сейсмо-, лавино-, селеопасности, наводнений и т.п.) при проектировании и развитии городов, определении мест размещения опасных производственных и иных объектов. В некоторой мере обеспечение требований безопасности территорий и поселений и их защиты от воздействия чрезвычайных ситуаций природного характера при осуществлении градостроительной деятельности предусмотрено ст. 47 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г.

Кодекс не допускает, в частности, подготовку и реализацию проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства без выполнения соответствующих инженерных изысканий. Результаты инженерных изысканий представляют собой документ о выполненных инженерных изысканиях, содержащий материалы в том числе и о результатах комплексного изучения природных и техногенных условий указанной территории, в том числе о результатах изучения, оценки и прогноза возможных изменений природных и техногенных условий указанной территории применительно к объекту капитального строительства при осуществлении строительства, реконструкции такого объекта и после их завершения и о результатах оценки влияния строительства, реконструкции такого объекта на другие объекты капитального строительства.

Хотя люди и природа достаточно страдали и продолжают страдать от стихийных бедствий, правовое регулирование в данной сфере мало развито. Фрагментарные правовые меры предусмотрены отдельными правительственными постановлениями и нормативными актами субъектов РФ. Наиболее значимыми актами можно считать Положение о функциональной подсистеме предупреждения о цунами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденное Приказом Росгидромета от 1 августа 2006 г., и Положение о функциональной подсистеме защиты городов, населенных пунктов от аварий, катастроф и стихийных бедствий, утвержденное Приказом Минрегиона России от 8 ноября 2006 г.

Основными задачами функциональной подсистемы предупреждения о цунами единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций являются:

- непрерывное наблюдение за сейсмической и гидрофизической обстановкой в Тихом океане и Дальневосточных морях в целях обнаружения подводных землетрясений и регистрации цунами;

- расчет характеристик цунами;

- своевременное предупреждение органов исполнительной власти субъектов РФ, местного самоуправления, организаций (предприятий) и населения Дальневосточного региона об угрозе цунами и оповещение об отмене угрозы цунами;

- поддержание необходимого уровня технического оснащения элементов подсистемы, обеспечивающего своевременное получение достоверной информации о цунами, ее обработку и передачу по каналам связи согласно установленным схемам;

- цунамирайонирование территорий и выдача рекомендаций по безопасной деятельности в прибрежной зоне Дальнего Востока России;

- обучение и подготовка населения к действиям при чрезвычайных ситуациях, вызванных цунами;

- осуществление взаимодействия с зарубежными службами предупреждения о цунами в Тихоокеанском регионе.

Органами повседневного управления данной функциональной подсистемы являются:

- центры предупреждения о цунами и дежурные смены территориальных управлений Росгидромета;

- центры управления в кризисных ситуациях территориальных органов МЧС России в Дальневосточном регионе;

- информационные центры, дежурные (дежурно-диспетчерские службы) территориальных органов Геофизической службы РАН, МЧС России, Мининформсвязи России, администраций субъектов РФ в Дальневосточном регионе;

- единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований;

- дежурно-диспетчерские службы организаций (объектов).

В связи со слабостью правового регулирования отношений по поводу стихийных бедствий в Федеральном законе о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера актуальной является задача принятия специального Федерального закона "О стихийных бедствиях". Этот закон должен всесторонне регулировать отношения по предупреждению стихийных бедствий, их ликвидации и возмещению причиненного вреда. Проект такого закона был подготовлен по заказу МЧС России в 2000 г. автором учебника совместно с профессором Б.Н. Порфирьевым <130>. Однако до сих пор он не был представлен в Правительство РФ.

--------------------------------

<130> См.: Бринчук М.М. Правовое регулирование отношений по поводу стихийных бедствий // Правовое регулирование проблем безопасности. Сборник статей. М., 2002. С. 7 - 29.

4. Понятие и виды экологически неблагополучных территорий

Экологически опасные ситуации существуют на некой ограниченной территории. По оценкам Минприроды России, на весьма значительной части территории страны, в северных районах страны, хозяйственно мало освоенных, занимающей до 40%, окружающая среда является вполне благоприятной.

Работой по экологической оценке и картографированию территории России активно занимается Институт географии РАН. С учетом загрязнения атмосферы, истощения и загрязнения вод суши, загрязнения морей, деградации лесов, эрозии и других форм деградации почв, истощения рыбных ресурсов и других экологически значимых факторов, характеризующих качественное и количественное состояние природной среды и ее отдельных объектов, исходя из этих критериев, на основе проведенных обследований территории России Институт составил в начале 90-х годов экологическую карту.

По степени остроты Институт разделяет экологические ситуации на две категории - острые и очень острые. Очень острые экологические ситуации существуют там, где состояние природной среды начинает прямо угрожать условиям жизни населения.

При этом в пределах России наиболее неблагоприятные экологические ситуации (острые и очень острые) в начале 90-х годов наблюдались на 15% территории России (площадь в 2,5 млн. кв. км). С учетом деградированных пастбищ эта величина достигала 18 - 20%. По состоянию на 1991 г. было выделено 13 регионов с очень острой экологической ситуацией, включая:

- Кольский полуостров,

- Московский регион (загрязнение атмосферы, истощение и загрязнение вод суши, утрата продуктивности земель, загрязнение почв, деградация лесных массивов),

- Северный Прикаспий,

- Среднее Поволжье и Прикамье,

- промышленная зона Урала,

- нефтегазопромысловые районы Западной Сибири,

- Кузбасс,

- районы озера Байкал,

- Норильский промышленный район,

- Калмыкия,

- Новая Земля,

- зона влияния аварии на Чернобыльской АЭС,

- рекреационные зоны побережий Черного и Азовского морей.

По результатам исследований экологической ситуации европейской части России, включающей 12 административных областей, выполненных этим же Институтом в середине 90-х годов, установлено, что в центре европейской части России территории с относительно удовлетворительными ситуациями занимают 15% от общей площади региона, с конфликтными и напряженными ситуациями - по 30%, с кризисными ситуациями - 23%, с катастрофической экологической ситуацией - 2%. Констатируется, что в северной части исследуемого региона еще сохранилась здоровая окружающая среда <131>.

--------------------------------

<131> Зеленый мир. 1995. N 27. С. 5.

Очевидно, что самое важное для оценки остроты как отдельных экологических проблем, связанных, к примеру, с состоянием почв, так и экологических ситуаций, - наличие общепринятых критериев.

Институт географии РАН предлагает определять степень остроты экологических проблем и ситуаций исходя из показателей, характеризующих изменения природных компонентов и условий, которые:

- влияют на санитарно-гигиеническую обстановку, то есть на состояние здоровья людей;

- ведут к истощению и утрате природных ресурсов;

- нарушают и видоизменяют естественные ландшафты.

Основываясь на собственных критериях, ученые выделили названные выше 13 экологически неблагополучных регионов. Но, чтобы придать им официальный статус таковых, необходимы юридические, а не только научные основания. Соответствующие критерии должны устанавливаться в законодательстве.

В ряде законов предусматривается выделение специальных зон как разновидностей экологически неблагополучных территорий и определены критерии их выделения. Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (ст. 5) в качестве инструмента решения своих задач предусматривает создание зон чрезвычайной ситуации. Они являются разновидностью экологически неблагополучных территорий, так как по смыслу Закона чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

В зависимости от количества людей, пострадавших в таких ситуациях, людей, условия жизнедеятельности которых оказались нарушены, размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций, эти ситуации в соответствии с Положением о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1996 г., подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.

Так, к местной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 10, но не более 50 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района. Территориальной является чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0,5 млн. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы субъекта РФ.

Отношения по приданию статуса экологически неблагополучных территорий регулируются также Законом РФ "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". Им установлены четыре вида зон:

- зона отчуждения;

- зона отселения;

- зона проживания с правом на отселение;

- зона проживания с льготным социально-экономическим статусом.

Закон устанавливает достаточно определенные критерии для выделения той или иной зоны. Эти критерии - проведение в 1986 г. эвакуации и последующего отселения граждан; начиная с 1991 г. среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения превышает 1 мЗв (0,1 бэр); начиная с 1991 г. плотность радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 превышает 1 Ки/кв. км (ст. 7).

Зона отчуждения (именовавшаяся в 1986 - 1987 гг. 30-километровой зоной. В соответствии с проектом Закона РСФСР "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" предлагалась как заповедная зона) - территория вокруг Чернобыльской АЭС, а также части территории РФ, загрязненные радиоактивными веществами вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, из которых в соответствии с Нормами радиационной безопасности в 1986 г. и в последующие годы население было эвакуировано либо переселено.

Зона отселения - часть территории РФ за пределами зоны отчуждения, на которой плотность загрязнения почв цезием-137 составляет свыше 15 Ки/кв. км, или стронцием-90 - свыше 3 Ки/кв. км, или плутонием-239 - свыше 0,1 Ки/кв. км.

Зона проживания с правом на отселение - часть территории РФ за пределами зоны отчуждения и зоны отселения с плотностью загрязнения почв цезием-137 от 5 до 15 Ки/кв. км. С учетом ландшафтных и геохимических особенностей почв территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие чернобыльской катастрофы, в том числе наличия территорий с почвами, способствующими высокой миграции радионуклидов в растения, законодательством РФ к указанной зоне могут быть отнесены отдельные территории с более низкими уровнями радиоактивного загрязнения. Дополнительные критерии по определению границ зоны проживания с правом на отселение в зависимости от степени радиоактивной загрязненности ее территории (кроме цезия-137) долгоживущими радионуклидами устанавливаются Правительством РФ.

Зона проживания с льготным социально-экономическим статусом - часть территории РФ за пределами зоны отчуждения, зоны отселения и зоны проживания с правом на отселение с плотностью радиоактивного загрязнения почвы цезием-137 от 1 до 5 Ки/кв. км. В указанной зоне среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения не должна превышать 1 мЗв (0,1 бэр). Дополнительные критерии по определению границ этой зоны в зависимости от степени радиоактивной загрязненности ее территории другими (кроме цезия-137) долгоживущими радионуклидами устанавливаются Правительством РФ.

Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.) предусматривалось два вида экологически неблагополучных территорий - зоны чрезвычайной экологической ситуации и зоны экологического бедствия. В соответствии со ст. 58 зонами чрезвычайной экологической ситуации объявлялись участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных. Зоны экологического бедствия - участки территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны (ст. 59).

Как видим, принципиального различия между зонами чрезвычайной экологической ситуации и зонами экологического бедствия Закон не установил. В том и другом случае речь шла об участках территории с деградированной окружающей средой. Но применительно к зонам чрезвычайной экологической ситуации говорилось, что это участки, где происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде. А зоны экологического бедствия, сказано, - это участки, где произошли глубокие необратимые изменения природной среды.

На практике же трудно определить характер изменений: являются ли они устойчивыми или глубокими, произошли или продолжают происходить. И потому при всей серьезности экологической ситуации во многих регионах страны институт экологически неблагополучных территорий на практике в России не действовал. Правда, другой причиной этому, очевидно, был дефицит финансовых средств, которые требовались бы на экологическую реабилитацию деградированной территории.

В сравнении с Законом РСФСР "Об охране окружающей природной среды" в новом Федеральном законе "Об охране окружающей среды" обоснованно предусмотрен лишь один вид зон - экологического бедствия.

Ранее, в учебнике "Экологическое право (право окружающей среды)", автор ставил вопрос о целесообразности выделения двух видов зон. "Есть ли в этом правовой смысл? Вопрос может быть поставлен и по-другому: нельзя ли решить проблемы реабилитации деградированных территорий, если будет существовать, к примеру, лишь зона экологического бедствия?" <132>. Ответ автора на последний вопрос был положительным. Главное решение проблемы - в программе реабилитации территории.

--------------------------------

<132> Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М.: Юристъ, 1998. С. 607 - 608.

Новый Закон, однако, не определяет понятие зоны экологического бедствия. Его определение дается в проекте Федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории". Зона экологического бедствия - территория, на которой состояние окружающей среды и показатели здоровья населения соответствуют критериям экологического бедствия или превышают их.

Таким образом, с правовой точки зрения под экологически неблагополучной территорией понимается участок территории, состояние окружающей среды которого соответствует установленным в законодательстве критериям, необходимым для выделения специальных зон с целью восстановления благоприятного состояния окружающей среды.

5. Правовой режим экологически неблагополучной территории

Под правовым режимом экологически неблагополучной территории понимается совокупность правил об объявлении, обеспечении функционирования таких территорий и снятии их особого статуса. С учетом общественной важности и заинтересованности в последовательном восстановлении благоприятного состояния окружающей среды, развитии правового регулирования в данной сфере совокупность правовых норм, определяющих критерии и режим экологически неблагополучных территорий, можно рассматривать как формируемый институт права окружающей среды.

Законодательство предусматривает ряд видов зон с неблагоприятной окружающей средой. Порядок их выделения, объявления об этом разный.

Что касается зон чрезвычайных ситуаций, предусматриваемых Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", то в отношении таких зон вовсе не требуется принятие решения об объявлении территории зоной чрезвычайной ситуации. Это решение презюмируется, если имела место катастрофа природного или техногенного характера. Главным тут является вопрос об определении границ зоны чрезвычайной ситуации. Границы таких зон определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации чрезвычайных ситуаций, установленной Правительством РФ, и по согласованию с органами исполнительными власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились чрезвычайные ситуации.

Аналогичный принцип существует в отношении зон радиоактивного загрязнения. На территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, по факту и с учетом дозы облучения населения или плотности радиоактивного загрязнения почвы устанавливается соответствующий вид зоны <133>. Границы этих зон и перечень населенных пунктов, находящихся в них, определяются Правительством РФ в зависимости от изменения радиационной обстановки и с учетом других факторов. Они же (границы и перечень населенных пунктов) пересматриваются Правительством РФ не реже чем один раз в пять лет.

--------------------------------

<133> Сфера действия Федерального закона от 10 января 2002 г. N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" определяется фактом проживания граждан в 1949 - 1963 годах в населенных пунктах на территории Российской Федерации и за ее пределами, включенных в утверждаемые Правительством Российской Федерации перечни населенных пунктов, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, и которые получили суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения более 5 сЗв (бэр). Гарантии социальной защиты установлены также детям в возрасте до 18 лет первого и второго поколения указанных граждан, страдающим заболеваниями вследствие радиационного воздействия на их родителей.

Применительно к правовому режиму экологически неблагополучных территорий принципиальным является вопрос о способах и средствах восстановления благоприятного состояния окружающей среды. Он также решается по-разному.

В соответствии с Законом РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" в зоне отчуждения на территории России запрещается постоянное проживание населения, ограничивается хозяйственная деятельность и природопользование. Перечень видов хозяйственной деятельности, порядок ее организации и природопользования в зоне отчуждения устанавливаются Правительством РФ.

На территориях зоны отселения, где плотность загрязнения почв цезием-137 составляет свыше 40 Ки/кв. км, а также на территориях этой зоны, где среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения от радиоактивных выпадений может превысить 5,0 мЗв (0,5 бэр), население подлежит обязательному отселению. Переселение людей на указанные территории зоны отселения вплоть до снижения риска радиационного ущерба до установленного приемлемого уровня запрещается. На остальной территории зоны отселения граждане, принявшие решение о выезде на другое место жительства, также имеют право на получение компенсаций и льгот, установленных названным Законом.

В зоне проживания с правом на отселение обеспечивается обязательный медицинский контроль за состоянием здоровья населения и осуществляются защитные мероприятия, направленные на снижение уровня облучения, о чем жители информируются через средства массовой информации.

В зоне проживания с льготным социально-экономическим статусом помимо осуществления комплекса контрмер, включающего медицинские мероприятия по радиационной и радиоэкологической защите, создается хозяйственно-экологическая структура, обеспечивающая улучшение качества жизни населения выше среднего уровня, компенсирующая отрицательное воздействие психоэмоциональной нагрузки, связанной с чернобыльской катастрофой и применением контрмер.

Наряду с мерами по физической и социальной защите человека Законом (ст. 12) установлены меры по экологическому оздоровлению территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие чернобыльской катастрофы. В частности, на этой территории осуществляется комплекс экономических, правовых и других мер, направленных на оздоровление природной среды: научные исследования, контроль за состоянием природной среды и потенциально опасных в экологическом отношении объектов, государственная экологическая экспертиза, снижение и компенсация ущерба, наносимого природе, в том числе прекращение воздействия на нее экологически опасных факторов, приведение радиационно загрязненных участков территории в экологически безопасное состояние, пригодное для хозяйственного использования и жизнедеятельности населения, возврат радиационно загрязненных территорий по мере их экологического оздоровления в хозяйственный оборот.

Организация и обеспечение контроля за экологической обстановкой на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, планирование и осуществление мер по ее экологическому оздоровлению осуществляются органами, уполномоченными Правительством РФ.

На практике ликвидация последствий чернобыльской катастрофы и защита людей осуществлялась непоследовательно, вяло. Верховный Совет РСФСР в 1990 г. <134> констатировал, что:

--------------------------------

<134> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 20. Ст. 220.

- принимаемые Правительством и региональными Советами меры недостаточны;

- упущено невосполнимое время, неоправданно затягивается решение многих проблем и в первую очередь отселение людей из местностей, где их проживание небезопасно (только в Брянской области - 110 тыс. чел.);

- медленно разворачивается строительство жилья для переселенцев;

- жители пострадавших районов не обеспечиваются в полном объеме чистыми продуктами питания, медицинским и бытовым обслуживанием;

- в основу республиканской программы ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, переселения жителей населенных пунктов, расположенных на территории с плотностью загрязнения свыше 15 Ки/кв. км, заложена ложная концепция, действовавшая с 1986 г. Это сделано с целью задержать в зоне как можно больше людей, для чего засекречивалась информация о действительных масштабах радиоактивного загрязнения, степени опасности проживания, всячески поддерживался вид благополучия;

- на загрязненных сельхозугодиях работы ведутся без полного учета ситуации, и эта деятельность не регламентируется законодательными актами, в результате чего производится радиационно загрязненная продукция, которая потребляется как на месте, так и отправляется в другие регионы.

Единая государственная программа по защите населения РФ от воздействия последствий чернобыльской катастрофы на 1992 - 1995 годы и на период до 2000 года была утверждена Верховным Советом РФ лишь 14 июля 1993 г. Позже Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1997 г. утверждена Федеральная целевая программа по защите населения Российской Федерации от воздействия последствий чернобыльской катастрофы на период до 2000 года.

В настоящее время реализуется Федеральная целевая программа "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 29 августа 2001 г. <135>. В ее структуре осуществляются подпрограммы "Преодоление последствий аварии на Чернобыльской АЭС", "Преодоление последствий аварий на производственном объединении "Маяк", "Преодоление последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне".

--------------------------------

<135> СЗ РФ. 2001. N 39. Ст. 3769.

Цель и основная задача деятельности, связанной с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, регулируемой Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", - ликвидация таких ситуаций. Ликвидация чрезвычайных ситуаций включает аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.

Важной предпосылкой минимизации неблагоприятных последствий чрезвычайных ситуаций является подготовка населения в области защиты от них и лиц, которые могут быть вовлечены в деятельность по ликвидации таких ситуаций. Подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях осуществляется в организациях, в том числе в образовательных учреждениях, а также по месту жительства. Подготовка руководителей и специалистов организаций, а также сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций для защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется в учреждениях среднего и высшего профессионального образования, повышения квалификации, на курсах, в специальных учебно-методических центрах и непосредственно по месту работы. Порядок такой подготовки определен Постановлением Правительства РФ от 24 июля 1995 г.

Финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций проводится за счет средств организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, средств федеральных органов исполнительной власти, соответствующих бюджетов, страховых фондов и других источников. При отсутствии или недостаточности указанных средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций выделяются средства резервного фонда Правительства РФ (ст. 24 вышеназванного Федерального закона).

Для ликвидации чрезвычайных ситуаций Законом предусматривается создание и использование резервов финансовых и материальных ресурсов (ст. 25). Такие резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.

Что касается зон экологического бедствия, порядок их объявления Федеральным законом "Об охране окружающей среды", как и их правовой режим в целом, не урегулирован. В этой связи обратимся к проекту Федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории".

Проектом предусмотрены основания для инициирования объявления территории зоной экологического бедствия (ст. 10). Инициирование объявления территории как зоны экологического бедствия может осуществляться в случае возникновения негативных изменений в окружающей среде на значительной территории. Для инициирования решения учитываются определенные последствия негативных изменений в состоянии окружающей среды. К ним относятся:

- возникновение реальной угрозы здоровью людей, проявившееся в значительном увеличении уровня заболеваемости населения;

- деградация экологических систем;

- резкое ухудшение природных условий хозяйственной и иной деятельности на соответствующей территории.

При этом инициирование объявления территории зоной экологического бедствия производится лишь при невозможности устранить негативные изменения без применения чрезвычайных мер со стороны государства.

С целью обоснованности принятия решения о придании территории статуса зоны экологического бедствия состояние окружающей среды оценивается на основе определенных критериев. Критерии экологического бедствия разрабатываются специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды. После согласования специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения критерии утверждаются Правительством РФ.

Законопроектом предусмотрены требования о границах зоны экологического бедствия. Административные границы зоны экологического бедствия устанавливаются по границе наименьшей административно-территориальной единицы или установленных границ хозяйственных объектов и комплексов, в пределах которых характеристики состояния окружающей среды и здоровья населения соответствуют критериям экологического бедствия территорий. В случае если зона экологического бедствия расположена на территории нескольких смежных административно-территориальных единиц, границей зоны экологического бедствия является внешняя граница этих административно-территориальных образований.

Законопроект устанавливает круг субъектов инициирования придания территории статуса зоны экологического бедствия. Ими являются:

- органы местного самоуправления;

- органы государственной власти Российской Федерации;

- органы государственной власти субъектов РФ;

- федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды и их территориальные подразделения на местах.

Граждане, общественные объединения, организации и политические партии также вправе участвовать в принятии решений по приданию статуса зоны экологического бедствия, осуществлению хозяйственной и иной деятельности на ее территории и снятию статуса зоны экологического бедствия. По вопросам зон экологического бедствия названные субъекты обладают широким кругом прав:

- выступать инициаторами придания и снятия статуса зоны экологического бедствия территории, на которой они проживают;

- запрашивать и получать в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления и Дирекции федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия необходимую информацию о состоянии окружающей среды и здоровья населения на территории зоны экологического бедствия;

- принимать участие в обсуждении вопросов об установлении административных границ зон экологического бедствия, разработке проекта федеральной целевой программы мероприятий по выводу территорий из состояния экологического бедствия и реализации этих мероприятий;

- инициировать введение ограничений и прекращение хозяйственной и иной деятельности, запрет на использование природных ресурсов;

- принимать участие в обсуждении вопросов об установлении ограничений и о прекращении хозяйственной и иной деятельности, запрете на использование природных ресурсов и переселении граждан с загрязненных территорий;

- оказывать содействие проведению работ по восстановлению объектов окружающей среды.

В порядке придания территории статуса зоны экологического бедствия особую роль законопроект отводит органам местного самоуправления и (или) органам государственной власти субъекта РФ. При установлении обоснованности придания территории статуса зоны экологического бедствия эти органы подготавливают материалы для представления на государственную экологическую экспертизу. С этой целью организует:

- подготовку материалов, обосновывающих необходимость придания территории статуса зоны экологического бедствия, включая материалы по оценке состояния окружающей среды и здоровья населения, и подтверждающих превышение критериев экологического бедствия;

- разработку проекта федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия;

- проведение обсуждения с населением и общественными организациями разработанных документов.

Представляется, что наряду с органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ особую роль в инициировании и обосновании решения о придании экологически деградированной территории должны играть природоохранные органы. Специализированные органы в отличие от органов публичной власти исходно призваны решать задачи не только охраны окружающей среды, но и восстановления ее состояния на деградированных территориях. Поэтому прежде всего им должна принадлежать инициатива принятия решения о ее объявлении зоной экологического бедствия. В этой связи в цитируемый законопроект важно внести соответствующее дополнение.

Следующая стадия в процедуре принятия решения об объявлении зоны экологического бедствия - проведение государственной экологической экспертизы подготовленных материалов, обосновывающих придание территории статуса зоны экологического бедствия и проекта федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия. При положительном заключении государственной экологической экспертизы специально уполномоченный орган в области охраны окружающей среды направляет материалы, касающиеся зон экологического бедствия, в специально уполномоченный орган в области разработки и реализации государственной социально-экономической политики для рассмотрения их в установленном порядке.

В соответствии с законопроектом решение о придании территории статуса зоны экологического бедствия принимает Правительство Российской Федерации. Оно же утверждает федеральную целевую программу по выводу территории из состояния экологического бедствия. Решение Правительством РФ должно быть принято не позднее одного месяца со дня представления соответствующих документов. Решение об отказе в придании территории статуса зоны экологического бедствия должно быть аргументировано и доведено до инициатора объявления территории зоной экологического бедствия, субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления. Отрицательное решение Правительства РФ может быть обжаловано в судебном порядке.

Вопрос об уровне принятия такого решения принципиален для федеративного государства. В какой мере обоснованна позиция представительного уровня о принятии этого решения лишь на федеральном уровне? Такой же подход был реализован законодателем в ст. ст. 58 и 59 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". С нашей точки зрения, этот подход научно не вполне обоснован.

С чем связано решение федерального законодателя и означает ли это, что субъекты РФ не могут сами принять решение об объявлении на своей территории зоны экологического бедствия? Думается, что, принимая решение об объявлении экологически неблагополучных территорий на национальном уровне, законодатель исходил прежде всего из того, что финансирование мероприятий, связанных с восстановлением благоприятного состояния природы, будет осуществляться в том числе за счет средств федерального бюджета. Но это вовсе не означает, что субъекты Федерации не могут сами принять решение об объявлении соответствующих зон. Более того, субъекты РФ, основываясь на ст. 72 Конституции России и исходя из своих экологических интересов, могут и должны проявлять активность в этом направлении. Такое суждение подтверждается, в частности, Экологическим кодексом Республики Башкортостан, принятым 28 октября 1992 г., в соответствии с которым Верховный Совет Республики, а также Президент Республики наделены правом объявлять как зоны чрезвычайной экологической ситуации, так и зоны экологического бедствия (ст. ст. 60, 61). При этом, правда, встает вопрос: вправе ли субъект РФ предусматривать в своем законе финансирование мероприятий по оздоровлению окружающей среды в зонах за счет средств федерального бюджета, как это сделано в упомянутом Кодексе? Думается, что этого они делать не могут.

Основным документом, регулирующим деятельность предприятий, организаций и физических лиц по выполнению мероприятий, обеспечивающих соблюдение режима зоны экологического бедствия, является Федеральная целевая программа по выводу территории из состояния экологического бедствия. Основной ее целью является улучшение состояния окружающей среды и здоровья населения, обеспечивающее снятие статуса зоны экологического бедствия.

Согласно проекту Закона проект федеральной целевой программы по выводу территорий из состояния экологического бедствия разрабатывается органами местного самоуправления. При этом используются средства органов местного самоуправления, предприятий и организаций, расположенных на территории зоны экологического бедствия, а также средств федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта РФ.

Посредством федеральной целевой программы должны предусматриваться мероприятия, направленные на решение задач: снижения уровня негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой на территории зоны экологического бедствия, на окружающую среду и здоровье населения; улучшения состояния водных ресурсов, атмосферного воздуха, почв, растительного и животного мира, природных ландшафтов; охраны и восстановления здоровья населения. Такие мероприятия носят производственно-технический, социальный, организационный, правовой и административный характер. Реализация мероприятий сопровождается проведением государственного мониторинга состояния окружающей среды на территории зоны экологического бедствия и государственного социально-гигиенического мониторинга.

Управление реализацией федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия осуществляется Дирекцией программы. Контроль за ходом ее выполнения проводит специально уполномоченный государственный орган по охране окружающей среды совместно с дирекцией программы.

Реализация программы финансируется за счет средств предприятий и организаций, местного бюджета, бюджета субъекта РФ и федерального бюджета, а также других источников, предусмотренных программой, в объемах, определенных для финансирования соответствующих мероприятий. Для консолидации финансовых ресурсов дирекция программы по согласованию со специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей среды создает фонд реализации программы.

В соответствии с пояснительной запиской к проекту Федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории" анализ существующего положения в регионах показывает, что на ближайшие 5 - 10 лет общее число территорий, на которые может распространяться действие этого закона, не превысит десяти. Таким образом, до 2010 года могут быть разработаны и утверждены не более 10 указанных федеральных целевых программ. Опыт разработки аналогичных федеральных целевых программ показывает, что стоимость разработки и реализации федеральной целевой программы по выводу территорий из состояния экологического бедствия составляет ориентировочно 5 - 10 млрд. рублей в ценах 2000 года. Следовательно, общая потребность в финансовых ресурсах на реализацию данного законопроекта до 2010 года составит в среднем около 75 млрд. рублей, или около 8 млрд. рублей в год.

Учитывая, что в соответствии с утвержденными требованиями к федеральным целевым программам финансирование из бюджета должно составлять не более 10 - 15 процентов, можно оценить среднегодовую потребность в финансировании из федерального бюджета не более 1 млрд. рублей.

Особенностью правового режима зон экологического бедствия является специальный режим природопользования в ее пределах. На территории зон экологического бедствия:

- ограничивается хозяйственная и иная деятельность, ухудшающая состояние окружающей среды и использование природных ресурсов;

- разрешается строительство новых объектов, деятельность которых обеспечит снижение загрязнения окружающей среды, а также объектов, обеспечивающих социальные потребности населения, проживающего на территории зоны;

- предусматриваются условия приватизации государственной собственности, обеспечивающие переход к новому собственнику обязанности по восстановлению нарушенных объектов окружающей среды и выполнение мероприятий федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия;

- вводится система обязательного страхования экологических рисков для юридических и физических лиц, учитывающая более высокую степень опасности осуществления хозяйственной деятельности и вероятности ухудшения здоровья населения.

Одновременно на территории зоны экологического бедствия реализуется комплекс мероприятий, направленных на снижение воздействия неблагоприятных факторов окружающей среды, включая:

- организацию сн