XXIV. ПРАВО ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВАХ

Большой интерес к ознакомлению с зарубежным законодательством и практикой регулирования взаимодействия общества и природы вызван не только стремлением сравнить состояние российского и зарубежного права, но важен также с точки зрения заимствования положительного опыта. Кроме того, по мере интернационализации деятельности по охране окружающей среды и природопользованию идет процесс гармонизации национального законодательства. Особенно активен он на европейском континенте <136>.

--------------------------------

<136> Малышева Н.Р. Гармонизация экологического законодательства в Европе. Киев, 1996.

В современном мире существует около 200 государств. Они имеют разный уровень экономического развития, разное состояние окружающей среды, проявляют разные подходы к решению экологических проблем. Одновременно их объединяет ответственность за сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений.

Рассмотрим кратко опыт состояния права окружающей среды в некоторых государствах - ближайших соседях России и в экономически развитых государствах.

1. Право окружающей среды государств СНГ

и других государств Центральной и Восточной Европы

Как и в Российской Федерации, законодательство об окружающей среде в государствах - бывших республиках СССР находится в стадии формирования. В них приняты новые конституции и новые законы в сфере взаимодействия общества и природы.

Объем регулирования экологических отношений в конституциях различен. Так, охрана окружающей среды и природопользование достаточно широко регулируются в Конституции Украины, принятой 28 июня 1996 г. Она признает право своих граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права. Кроме того, каждому гарантируется право свободного доступа к информации о состоянии окружающей среды, о качестве пищевых продуктов и предметов быта, а также право на ее распространение (ст. 50). С правом граждан соотносится обязанность государства обеспечивать экологическую безопасность и поддерживать экологическое равновесие на территории Украины, преодолевать последствия чернобыльской катастрофы, сохранять генофонд украинского народа (ст. 16). Таким образом, в Конституции Украины закреплена экологическая функция государства.

Конституция Республики Казахстан, принятая на референдуме 30 августа 1995 г., содержит лишь публичное заявление о том, что государство ставит целью охрану окружающей среды, благоприятной для жизни и здоровья человека (ст. 31). При этом экологические права граждан не устанавливаются.

В определенной степени совпадают подходы этих государств к регулированию отношений собственности на природные богатства. В ст. 6 Конституции Казахстана предусматривается право государственной собственности на недра, воды, растительный и животный мир. Земля может находиться как в государственной, так и в частной собственности. Согласно ст. 13 Конституции Украины земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы континентального шельфа, внутренней (морской) экономической зоны являются объектами права собственности украинского народа, от имени которого право собственности осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках компетенции, определяемой Конституцией. Кроме того, Конституция Украины гарантирует право собственности на землю, которое приобретается и реализуется гражданами, юридическими лицами и государством исключительно в соответствии с законом (ст. 14).

В государствах СНГ идет активный процесс законотворчества. В Казахстане, например, приняты: Закон "Об охране окружающей природной среды" (1991, 1997 гг.); Закон "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие экологического бедствия в Приаралье" (1992 г.); Земельный кодекс (1990 г.); Кодекс "О недрах и переработке минерального сырья" (1992 г.); Лесной кодекс (1993 г.); Водный кодекс (1993 г.); "Об охране, воспроизводстве и использовании животного мира " (1993 г.), Закон "Об экологической экспертизе" (1997 г.), Закон "Об особо охраняемых природных территориях" (1997 г.).

Систему экологического законодательства Украины образуют Закон "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.); Земельный кодекс (1990); Закон "О природно-заповедном фонде Украины" (1992 г.); Закон "О плате за землю" (1992 г.); Закон "Об охране атмосферного воздуха" (1992 г.); Закон "О животном мире" (1993 г.); Лесной кодекс (1994 г.); Кодекс "О недрах" (1994 г.); Закон "Об экологической экспертизе" (1995 г.); Водный кодекс (1995 г.).

В Республике Беларусь наряду с Законом "Об охране окружающей среды" действуют Кодекс "О земле", Кодекс "О недрах", Лесной кодекс, Водный кодекс.

Как и в Российской Федерации, в ряде государств - Белоруссии, Казахстане, Украине, других - ведется подготовка Экологического кодекса.

Польша, Венгрия, Словакия, Чехия и другие бывшие социалистические государства Центральной и Восточной Европы имеют более развитое право окружающей среды, чем Россия и другие государства СНГ. Оно было более развитым и на этапе социалистического развития. Уже в 80-е годы в Болгарии, Венгрии, Польше были приняты комплексные законы об охране окружающей среды. Сейчас такие законы приняты во всех государствах этого региона. Они предусматривают всестороннее регулирование охраны окружающей среды от вредных воздействий.

Основными направлениями законодательной деятельности этих государств являются, во-первых, принятие законов, которых недостает в прежней системе экологического законодательства, а во-вторых, гармонизация с законодательством Европейского союза. В этом, в частности, проявляется их тенденция к вхождению в европейское правовое пространство.

Раньше, чем в России, в этих государствах были созданы министерства охраны окружающей среды. Взаимодействуя с другими государственными структурами на национальном и местном уровне, они решают проблемы окружающей среды.

В условиях перехода к рыночной экономике эта группа государств испытывает объективные трудности, связанные с дефицитом финансовых средств, необходимостью модернизации производств с учетом более высоких экологических требований и т.п.

2. Право окружающей среды

в экономически развитых государствах <137>

--------------------------------

<137> Написан при содействии Нидерландского института прогрессивных исследований в области гуманитарных и социальных наук Королевской нидерландской академии искусств и наук.

2.1. Общие закономерности развития права окружающей среды

Особый интерес проявляется к изучению права окружающей среды США, Японии, Германии, Франции, Великобритании, других экономически развитых государств. Эти государства внесли и продолжают вносить львиную долю в глобальную деградацию природы. Одновременно ими накоплен большой опыт создания законодательства об окружающей среде и его реализации.

Благодаря внедрению научно-технических достижений эти государства имеют высоко развитую промышленность, сельское хозяйство, транспорт, энергетику, являющиеся мощным и основным фактором негативного воздействия на состояние окружающей среды.

Процессы урбанизации в этих государствах всегда были очень интенсивными. В результате к концу 60-х годов состояние окружающей среды в них многими оценивалось как кризисное. Экологический кризис проявился прежде всего в высоких уровнях загрязнения. Тогда же пришло осознание, что загрязнять природную среду - вред не только здоровью людей, но и тормоз в развитии экономики.

Реакцией на деградацию природы в США, Японии, Германии, Франции, Великобритании, других экономически развитых государствах явилось создание системы законодательства в области окружающей среды. Одновременно в них создавались государственные структуры, призванные обеспечивать соблюдение этого законодательства. Важно подчеркнуть, что законотворческий процесс по вопросам взаимодействия общества и природы весьма динамичен. По мере необходимости в принимаемые законы вносятся поправки и дополнения. Законы в области окружающей среды иногда принимаются как реакция на острую экологическую проблему.

Существенным импульсом развития в этих государствах законодательства об окружающей среде служило и служит общественное экологическое движение.

Исторически развитие права окружающей среды начиналось с местного уровня. Проблемы загрязнения вод, атмосферного воздуха решались в рамках главным образом санитарного законодательства или законодательства о здравоохранении путем принятия актов органами местного самоуправления. Правда, в некоторых государствах на национальном уровне принимались законы уже в прошлом и начале нынешнего века. Их образцами могут служить Закон Великобритании о щелочном и других видах производства (1863 г.), который предусматривал регулирование охраны атмосферного воздуха от загрязнения химическими предприятиями, или Закон Франции, регулировавший размещение промышленных предприятий с учетом их экологической опасности (1917 г.). В нем, в частности, предписывалось размещать экологически опасные предприятия вне жилых зон. Такой меры нет даже в современном российском законодательстве. Первым актом законодательства об охране окружающей среды Нидерландов явился Закон о зловредности (Nuisance Act) (1875 г.), который и сейчас является основой природоохранительной политики региональных властей.

При характеристике общих закономерностей формирования права окружающей среды в зарубежных экономически развитых государствах следует подчеркнуть, что оно происходит в рамках исторически сформировавшихся систем права романо-германской (или континентальной) и общего права. Соответственно, главным источником права в странах романо-германской правовой системы является закон, в странах общего (англо-американского) права - наряду с законом источником правового регулирования охраны окружающей среды является прецедент, т.е. решение суда по конкретному делу. Говоря современным языком, практика решения экологических проблем в рамках общего права уходит в Средневековье. Такие формы исков, как устранение зловредности, помех (nuisance), связанных с загрязнением воздуха или вод, или нарушение владения (trespass to land), применялись судами еще в Средние века <138>.

--------------------------------

<138> Матвеев Ю.Г. Англо-американское деликтное право. М., 1973. С. 136 - 160.

В странах континентального права суды также играют важную роль в решении проблем охраны окружающей среды, но только лишь в рамках концепции разделения властей. В США и Великобритании также действует принцип разделения властей, но роль судов там иная, более активная, чем, скажем, в континентальной Европе. Но и там наряду с принципом разделения властей действует иной принцип - сдержек и противовесов. К примеру, в США это проявляется в том, что каждая из властей имеет влияние на другую. Например, руководитель Агентства по охране окружающей среды или судьи Федерального суда назначаются Президентом США, но с согласия Сената. Принятие закона в области охраны окружающей среды требует согласия обеих палат Конгресса и Президента. Президент имеет право наложить вето на принятый закон.

2.2. Основные источники права окружающей среды

В систему источников права окружающей среды входят конституции, законы, подзаконные акты, судебные решения.

Конституции большинства государств содержат так называемые публичные заявления о том, что государство заботиться о природе. Выражается это разными словами. Так, согласно Конституции Швейцарии (1962 г.) федеральная власть заботится о пейзаже, природных достопримечательностях и памятниках и охраняет их, она субсидирует меры по охране природы и ландшафта. Конституция Италии (1974 г.) декларирует лишь то, что Республика охраняет природу. В соответствии со ст. 21 Конституции Голландии (1952 г.) Правительство заботится о качестве жизни в стране, защите и улучшении окружающей среды.

Право на благоприятную окружающую среду - одно из фундаментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина - предусмотрено немногими, преимущественно новыми конституциями зарубежных государств (Португалии, 1976 г.; Испании, 1978 г.; Турции, 1982 г. и Бразилии, 1988 г. и некоторыми др.) <139>. Определяется это право различно. Например, по Конституции Испании всякое лицо имеет право пользоваться окружающей средой для развития своей личности.

--------------------------------

<139> Третьякова А.А. Экологические права граждан по законодательству государств - членов Европейского союза // Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций 1995 - 1998 гг. М.: Зерцало, 1999. С. 339 - 342.

Конституции формируют основы правового регулирования охраны окружающей среды. Но наиболее важный и эффективный источник права окружающей среды - законодательство. Современное законодательство в данной сфере экономически развитых государств - это массив законов, принятых в основном в последние 30 лет.

При характеристике источников права окружающей среды западно-европейских государств важно подчеркнуть их особенность, заключающуюся в том, что наряду с национальными законами и подзаконными актами источниками права являются также правила, решения и директивы Европейского союза, членами которого они являются <140>.

--------------------------------

<140> Топорнин Б.Н. Европейское право: Учебник. М.: Юристъ, 1998.

Законодательное регулирование охраны окружающей среды на национальном уровне, как правило, достаточно детально. В то же время к особенностям правового регулирования в данной сфере в Нидерландах относится то, что национальное законодательство традиционно носит рамочный характер. Органам исполнительной власти предоставлены широкие полномочия развивать и детализировать в своих постановлениях общие положения законов.

Формирование современного законодательства об охране окружающей среды экономически развитые государства начинали преимущественно с принятия комплексных законов. Это Основной закон о борьбе с загрязнением окружающей среды (Япония, 1967 г. В 1994 г. был принят новый вариант этого закона); Закон об охране окружающей среды (Швеция, 1969); Закон о национальной политике в области окружающей среды (США, 1970 г.); Закон об охране природы (Франция, 1976 г.); Закон об охране природы и ландшафтном планировании (ФРГ, 1976 г.) и др.

Новейшей тенденцией развития законодательства в данной сфере является попытка его кодификации в 90-е годы XX века в Швеции, Германии и Франции. В Швеции Кодекс окружающей среды вступил в силу с 1 января 1999 г. <141>. Он создан путем гармонизации общих правил и принципов, компиляции 15 различных законов об окружающей среде, регулирования ряда новых положений. Существенное различие в подходах к кодификации законодательства об окружающей среде в Швеции и Германии заключается в том, что в Швеции кодифицировано законодательство, регулирующее отношения как по охране окружающей среды от вредных воздействий, так и по использованию природных ресурсов, в то время как в Германии - только применительно к охране окружающей среды.

--------------------------------

<141> Environmental Liability. 1999. Vol. 7. Issue 3. CS34-36.

Объем и характер мер по охране окружающей среды, предусматриваемых головными законами об окружающей среде, различены. Так, Закон США о национальной политике в области окружающей среды определил ответственность государственных органов в области охраны окружающей среды, предусмотрел создание Совета по качеству окружающей среды, возложил на Президента США обязанность подготовки и представления ежегодного доклада о качестве окружающей среды и тенденциях ее изменения. В нем установлены также общие требования по оценке воздействия планируемой деятельности на окружающую среду и планированию природоохранительной деятельности. Этот закон оказал огромное влияние на развитие правового регулирования охраны природы во многих других государствах.

Одно из основных направлений законодательного регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы - охрана окружающей среды от загрязнения. Для регулирования охраны окружающей среды в данной сфере в каждой стране созданы массивы законодательства по охране атмосферного воздуха, вод, почв, о контроле за токсичными веществами, об отходах производства и потребления и др. Если законодательство об охране атмосферного воздуха и вод, принятое преимущественно в 60 - 70-е годы, может быть сравнимо с российским, то законодательство об охране почв от загрязнения, о контроле за токсичными веществами, об отходах производства и потребления сравнивать не с чем, поскольку в России оно до сих пор отсутствует. Рассмотрим это законодательство.

Одним из результатов научно-технического прогресса явилось обилие синтезированных человеком химических веществ, призванных удовлетворять разнообразные общественные потребности.

Известно, что почвы страдают от газообразных выбросов в атмосферу промышленных предприятий и транспортных средств. Загрязняющие вещества с осадками выпадают на землю и загрязняют ее. Но целенаправленным источником загрязнения почв является агрохимизация. Регулированием применения агрохимических средств достигаются цели охраны почв от загрязнения и производства экологически чистой сельскохозяйственной продукции. Соответствующие законы во многих государствах были приняты еще до принятия законов об охране атмосферного воздуха. Это Закон о регулировании использования сельскохозяйственных химикатов (Япония, 1948, с поправками и дополнениями, принятыми в последующие годы), Закон о контроле за использованием пестицидов (Греция, 1952); Закон о пестицидах (Нидерланды, 1962, 1975); Закон о пестицидах (Бельгия, Финляндия, 1969); Федеральный закон об инсектицидах, фунгицидах и родентицидах (США, 1947, с поправками и дополнениями, принятыми в последующие годы).

На рынке США находится 60 - 65 тыс. токсичных веществ, ФРГ и других экономически развитых государств - 20 - 25 тыс. Некорректное обращение с ними на разных стадиях - от синтезирования до использования - может влечь неблагоприятные для здоровья человека и окружающей среды последствия. Регулирование обращения с такими веществами обеспечивается законами о контроле за токсичными веществами, принятыми во всех экономически развитых странах (США, 1976; ФРГ, 1981; Япония, 1973; Франция, 1977 и т.д.).

Механизм правового регулирования включает требования к испытаниям токсичных веществ, их производству, хранению, транспортированию, использованию и удалению. На производителя или импортера химического вещества до поставки его на рынок (во Франции и других государствах) или до их производства (в США), что более предпочтительно, возложена обязанность уведомить компетентные государственные органы о намерении продавать (производить) вещество. Эти органы и принимают решения о разрешении продажи, производства вещества, ограничении или запрете.

Масштабы производства опасных промышленных отходов, а также реального и потенциального вреда окружающей среде при неправомерном обращении с ними предопределили принятие во многих государствах специальных законов о хранении, использовании и удалении отходов. Это Закон об удалении отходов (Япония, 1971); Закон о хранении ядовитых отходов (Великобритания, 1972 г.); Закон об избежании и удалении отходов (ФРГ, 1972 г.); Закон о сохранении и переработке сырьевых ресурсов (США, 1976 г.), Закон о сбросах в океан (США, 1972 г.). В последующие годы в эти законы вносились изменения и дополнения. Аналогичные законы в это же время были приняты в других государствах.

В соответствии с законами ответственность за экологически корректное удаление возложена на производителя отходов. Законодательство устанавливает разрешительный порядок их удаления, строго регулирует учет операций с отходами и отчетность. Так, в США особым средством контроля за безопасным удалением опасных отходов является документ, называемый манифестом опасных отходов. Это сопроводительный документ по удалению опасных отходов. Он заполнятся их производителем в 6 экземплярах. 1-ый экземпляр манифеста (белый) в течение 30 дней направляется полигоном по захоронению отходов в департамент по контролю за токсичными веществами агентства по охране окружающей среды штата. 2-й экземпляр (голубой) производитель отходов в течение 30 дней посылает в этот же департамент. 3-й экземпляр (желтый) полигон в течение 30 дней посылает производителю отходов. 4-ый экземпляр (желтый) производитель сохраняет у себя. 5-ый экземпляр (зеленый) перевозчик сохраняет у себя. 6-й экземпляр (белый) полигон сохраняет у себя. Таким образом, посредством манифеста обеспечивается взаимный контроль за движением опасных отходов.

Как отмечалось, иногда законы в области охраны окружающей среды принимаются в экономически развитых государствах в порядке реагирования на конкретную острую экологическую проблему. К примеру, таким образом в 1980 г. в США был принят Закон "О принятии всеобъемлющих мер по охране окружающей среды, выплате компенсаций и ответственности" (Закон о суперфонде). Этот Закон был призван урегулировать отношения по выявлению и расчистке заброшенных и неконтролируемых свалок отходов. Он был принят после того, как в 70-е годы на севере штата Нью-Йорк в поселении на Love Canal была установлена причинная связь между многочисленными случаями заболеваний людей и существовавшей там заброшенной свалкой химических отходов. Район был объявлен зоной национальной чрезвычайной ситуации, население поселка выселено. Принятый в экстренном порядке федеральный закон преследовал цель предупредить аналогичные ситуации в других местах.

Поводом для принятия в США Закона о планировании работ при чрезвычайных ситуациях и праве общественности на получение полной информации (1986 г.) послужила авария на химическом заводе в Бхопале (Индия, 1984 г., нередко называется индийской Хиросимой). Авария унесла жизни более 4,5 тыс. человек, еще 50 тыс. превратились в калек, ослепших, парализованных, с нарушениями нервной системы. На дочернем предприятии американской транснациональной корпорации "Юнион Карбайд", которая разрабатывала новые виды химического оружия по подрядам Минобороны США и занималась исследованиями высокотоксичных веществ, произошла утечка из-за нарушения технологии. После аварии в Индии власти США обратили внимание на то, что в своем государстве у них отсутствует закон, который бы регулировал отношения по подготовленности к авариям на химических предприятиях и информировании населения о таких предприятиях и связанными с ними опасностях.

2.3. Организация государственного управления

охраной окружающей среды

В период, предшествующий экологическому кризису, который проявился в экономически развитых государствах в 60-ые годы, государственное управление в области охраны окружающей среды осуществлялось многими государственными органами. Функции управления возлагались, как правило, на существовавшие государственные структуры, и иногда для выполнения этих функций в них создавались специализированные подразделения. Например, в США длительное время функции управления охраной вод и атмосферного воздуха выполнялись Министерством здравоохранения; в Японии природоохранительные функции выполнялись Министерством внешней торговли и промышленности, Министерством строительства.

С созданием современного законодательства об охране окружающей среды в экономически развитых государствах в основном в 70-е годы были созданы специальные государственные структуры. Как правило, в этих государствах функционирует два вида органов - консультативные (совещательные) и исполнительно-распорядительные.

Консультативными (совещательными) являются:

- Совет по качеству окружающей среды (США, 1970 г.),

- Королевская комиссия по контролю за загрязнением окружающей среды (Великобритания, 1970 г.),

- Федеральное ведомство по охране окружающей среды (ФРГ, 1974 г.),

- Центральный совет по контролю за загрязнением (Япония, 1974 г.).

Общие задачи таких органов сводятся к информированию своих правительств о состоянии окружающей среды, прогнозированию воздействия на окружающую среду в процессе разработки и реализации проектов развития; увязыванию интересов различных ведомств, государственного аппарата с интересами монополий. Эти органы выполняют также специфические задачи. Так, в круг задач Федерального ведомства по охране окружающей среды Германии входит оказание научной поддержки Министерству по охране окружающей среды, защите природы и безопасности работы реакторов, главным образом при подготовке правовых и административных предписаний; просвещение общественности по вопросам, касающимся окружающей среды; предоставление данных для исследований в области окружающей среды. Совет по качеству окружающей среды США выполняет также некоторые распорядительные функции.

Головными исполнительно-распорядительными органами в области охраны окружающей среды являются:

- Агентство по охране окружающей среды (США, 1970 г.);

- Министерство по делам окружающей среды (Великобритания, 1970 г.);

- Министерство по окружающей среде (Франция, 1978 г.);

- Агентство по охране окружающей среды (Япония, 1971);

- Министерство по охране окружающей среды, защите природы и безопасности работы реакторов (ФРГ).

В задачи этой группы органов входит разработка экологической политики; разработка и координация программ по охране окружающей среды; разработка экологических стандартов; координация в области оказания технической и финансовой помощи регионам и местным органам; обеспечение выполнения законодательства об окружающей среде.

Кроме названных специальных исполнительно-распорядительных органов, в управлении природопользованием и охраной окружающей среды продолжают участвовать многие другие органы. Так, в США большую роль в обеспечении охраны и рационального использования природных ресурсов играют:

- Министерство внутренних дел, в системе которого существуют Бюро управления земель (1946 г.); Служба национальных парков (1916 г.); Служба охраны рыб и диких животных (1940 г.); Геологическое наблюдение США (1879 г.); Бюро рекламации (мелиорации) (1923 г.);

- Министерство сельского хозяйства, имеющее в своей системе Службу охраны почв (1935 г.) и Службу леса (1897 г.);

- Национальная океаническая и атмосферная администрация (создана в 1970 г. в системе Министерства торговли);

- Министерство юстиции США (управление земель и природных ресурсов);

- другие министерства и ведомства (Армейский корпус инженеров (1802 г.), Министерство транспорта, Федеральная администрация авиации, Атомная регулирующая комиссия, Министерство энергетики).

Хотя законодательство в области окружающей среды в этих государствах создано на национальном уровне, задачи по обеспечению его выполнения часто возлагаются на государственные органы более низкого уровня и муниципалитеты. К примеру, ответственность за осуществление мер по охране окружающей среды в Германии несут природоохранительные органы земель и местная администрация. Министерство по делам окружающей среды Великобритании выполняет в основном координационные функции, оперативное же управление осуществляют преимущественно органы местной власти.

Характерным для этой группы государств является то, что основным принципом управления природоохранительной деятельностью является широкое сотрудничество государственных структур со всеми заинтересованными общественными силами, включая предприятия и общественные организации. В соответствии с этим принципом в отношениях с теми, кто должен выполнять экологические требования законодательства, государство не сразу использует свои властные полномочия, чтобы обеспечить их выполнение, а пытается достичь своих целей путем договоренностей и добровольного выполнения требований <142>.

--------------------------------

<142> Шмидт Кристиан. Рыночное хозяйство и экологическое законодательство в ФРГ // Экологическое право и рынок. М., 1994. С. 205; Miller Jefrey G., Colosi Thomas R. Fundamentals of Negotiation. A Guide for Environmental Professionals. Washington, DC, 1989.

2.4. Организационно-правовые меры охраны окружающей среды

Предусмотренная в законодательстве об охране окружающей среды экономически развитых государств система мер включает:

- стандарты качества окружающей среды (прежде всего стандартов качества атмосферного воздуха и вод). В этой сфере наблюдается тенденция расширения контролируемых загрязняющих веществ. Так, если в 1972 г. по Закону США о чистом воздухе стандарты качества были установлены примерно для 10 наиболее распространенных веществ, то в соответствии с поправками к этому Закону, внесенными в 1990 г., стандарты установлены для 200 химических веществ;

- стандарты выбросов для стационарных и передвижных источников загрязнения окружающей среды;

- оценку воздействия планируемой деятельности на окружающую среду (ОВОС). Правовой институт оценки воздействия на окружающую среду, впервые предусмотренный Законом США о национальной политике в области окружающей среды (1969 г.), как инструмент регулирования позже стал применяться в большинстве экономически развитых государств. В практике капиталистических государств процедура ОВОС включает также российскую государственную экологическую экспертизу;

- разрешительный порядок выбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, удаление твердых отходов производства и потребления;

- учет факторов вредного воздействия на окружающую среду и отчетность в данной сфере. В этих государствах предусмотрена периодическая отчетность предприятий-природопользователей о своей природоохранительной деятельности - месячная, квартальная, полугодовая и годовая;

- планирование природоохранительной деятельности. Планирование является традиционной мерой охраны окружающей среды и осуществляется в разных формах. Хотя планы обладают разной юридической силой, объединяет их то, что они служат средством достижения целей, предусматриваемых законодательством. Так, законодательством США о чистом воздухе устанавливается обязательность разработки штатами планов по обеспечению соблюдения национальных стандартов качества воздуха (пар. 7410). Такие планы должны содержать конкретные организационные, технические и иные средства их реализации.

Значительное место планирование занимает в законодательстве Нидерландов, где принят Национальный план экологической политики (1989 г.) и его более строгая версия 1990 г. Хотя по законодательству планы носят индикативный характер, Национальный план экологической политики 1990 г. предусматривает меры по осуществлению экологической политики, развитию ее необходимых средств. Так, принятый впервые в стране в 1993 г. комплексный Закон об охране окружающей среды рассматривается как одно из средств осуществления экологической политики, предусмотренной этими планами.

Принимаемые в этой стране планы призваны определять приоритеты в осуществлении стратегии относительно: а) концентрации усилий на приоритетное развитие комплексной политики в данной сфере и оценки эффективности мер, как отдельных, так и в совокупности, в охране окружающей среды; б) разделения ответственности за окружающую среду и обеспечения сотрудничества не только между правительством и местными органами власти, но и между правительственными органами, промышленностью и заинтересованной общественностью; в) усилий по внедрению и использованию наиболее эффективной комбинации средств охраны окружающей среды; г) при выборе инструментов и разработке нормативных актов уделять внимание условиям их применения и обеспечению выполнения;

- экономические инструменты обеспечения охраны окружающей среды. Рыночно-хозяйственные средства считаются более эффективными инструментами управления поведением, чем законность и экологическое сознание <143>. Применяемые экономические меры призваны стимулировать не только уменьшение вредных воздействий на природу, но и техническое развитие. Важным инструментом прямого стимулирования служат субсидии. Существенную роль в стимулировании деятельности по охране окружающей среды играют платежи за экологически вредную деятельность и льготы при налогообложении.

--------------------------------

<143> Шмидт Кристиан. Указ. соч. С. 212.

2.5. Правовой режим особо охраняемых природных территорий

Одним из направлений охраны окружающей среды в экономически развитых государствах является заповедная охрана природы или охрана особо ценных природных объектов. Идея создания особо охраняемых природных территорий и объектов родилась главным образом в связи с интенсивным использованием природных ресурсов - лесов, земель, расширением пространственной сферы вовлечения их в хозяйственный оборот и угрозой деградации природы. По подсчетам специалистов, уникальные природные объекты занимают в мире около 2,68% от всей территории.

Комплекс особо охраняемых природных территорий в мире довольно обширен и включает национальные парки, природные парки, заповедники и заказники, природные резерваты, ландшафтные заказники, памятники природы. Так, в США на начало 90-годов на федеральном и штатном уровне функционировало 334 национальных парка и памятника природы, более 430 заповедников диких животных и птиц, 73 небольших заповедника рыб, 150 районов размножения водоплавающих птиц, 462 заповедника дикой природы, 7 морских заповедников, 6 национальных экологических научно-исследовательских парков. Обширные площади заняты различными видами рекреационных зон, закрыты для хозяйственного освоения.

К распространенным видам особо охраняемых природных территорий относятся национальные парки. Первым в мире национальным парком был Йеллоустоун, созданный в США в 1872 г. С того времени в 100 государствах учреждено более 1000 национальных парков. Создание национальных парков имело целью решение в основном двух задач - охраны природы и рекреации.

Вопросы организации национальных парков решаются в разных странах по-разному. Так, в США национальные парки создаются специальными постановлениями конгресса (или легислатур штатов), в Нидерландах - центральным правительством, в Великобритании - законодательным актом Парламента, во Франции и Нидерландах - декретом правительства.

Руководит системой особо охраняемых территорий в США Служба национальных парков МВД, Агентство по охране окружающей среды, ряд комиссий конгресса, в Нидерландах - негосударственные структуры под руководством правительства, во Франции - административные советы под контролем департамента сельского хозяйства и охраны окружающей среды <144>.

--------------------------------

<144> Транин А.А. Охрана окружающей среды: проблемы развития буржуазного права. М., 1987. С. 17.

Как создание, так и правовое регулирование режима особо охраняемых территорий - это весьма часто компромисс между интересами охраны природы и экономического развития. В соответствии с французским Законом о национальных парках (1960 г.) на территории национального парка "запрещена всякая промышленная, торговая и рекламная деятельность". В то же время предусматриваются оговорки, типа "если промышленное предприятие существует на территории парка или вблизи от него, то оно может продолжать функционировать".

В соответствии с Законом США 1916 г. о системе национальных парков такая система создается для сохранения живописных, естественных и исторических достоинств природной среды, охраны животного мира, а также для обеспечения возможности пользоваться этими благами таким образом, чтобы оставить их ненарушенными будущим поколениям. Законодательство предусматривает выделение в пределах каждого национального парка трех видов зон в зависимости от их приоритетного целевого назначения - природных, исторических и рекреационных с соответствующим правовым режимом.

Закон не устанавливает категорических запретов ни на один из видов природопользования. Однако такие виды природопользования, как заготовка древесины, добыча полезных ископаемых, выделение земель под размещение промышленных предприятий, не допускаются.

В США, если на территории национального парка имеется частное землевладение, то государственные органы стремятся выкупить эти земли, чтобы создать оптимальные условия для функционирования парка.

Что касается заповедников, то разработка полезных ископаемых, заготовка древесины с коммерческими целями, размещение промышленных предприятий, пользование моторизованными видами транспорта являются в целом запрещенными видами деятельности.

2.6. Иски граждан о нарушении законодательства

об окружающей среде

По законодательству об охране окружающей среды в экономически развитых государствах одной из основных и наиболее распространенных форм защиты экологических прав граждан служит право каждого предъявлять иск о несоблюдении требований природоохранительного законодательства.

В частности, столкнувшись в конце 60-х годов с трудностями реализации природоохранительного законодательства с помощью традиционных, принудительных правовых средств, в США была осознана необходимость введения новых механизмов контроля общества и его отдельных членов за соблюдением этого законодательства <145>. При совершенствовании законодательства об охране атмосферного воздуха в начале 70-х годов в результате продолжительных дискуссий гражданам было предоставлено право обращаться в суд с иском о несоблюдении требований Закона о чистом воздухе.

--------------------------------

<145> Захарченко Т.Р. Некоторые вопросы права окружающей среды США. Киев, 1992.

В соответствии с пар. 304 Закона любое лицо может от своего имени предъявить иск против любого лица и органа (включая Соединенные Штаты, правительственные учреждения, в пределах, допускаемых XI поправкой к Конституции) по обвинению в несоблюдении возложенных на них обязанностей по контролю за качеством атмосферного воздуха; нарушении стандартов выбросов в атмосферу или ограничений, предусмотренных законодательством об охране атмосферного воздуха; невыполнении предписаний органов государственного контроля.

Закон определяет, таким образом, две группы субъектов - ответчиков по искам граждан. Это государственные органы, которые, по мнению истца, ненадлежащим образом осуществляют возложенный на них контроль за выполнением Закона, и непосредственные природопользователи, нарушающие требования законодательства об охране атмосферного воздуха. Для предъявления иска важно, чтобы действия либо решения названных субъектов нарушали закон.

По американскому законодательству лицо, обладающее правом на иск, понимается широко, как "лицо физическое, корпорация, ассоциация, предприятие, основанное на партнерстве, любое должностное лицо, департамент, агентство, любой институт США, штата или политическое подразделение штата".

Одновременно закон регламентирует компетенцию суда при рассмотрении исков граждан. Большинство законов предусматривает, что окружные суды правомочны запретить субъектам нарушать закон, либо предписать органам специальной компетенции надлежащим образом выполнять возложенные на них обязанности, либо предпринять необходимые вытекающие из закона действия. Законы о чистой воде и о сохранении и восстановлении сырьевых ресурсов наряду с названными правомочиями дают судам право принять решение о наложении штрафа за экологические правонарушения.

Особенностью американского института "исков граждан" является то, что в его рамках истец не может требовать возмещения ущерба, причиненного ему лично либо кому-нибудь другому. Возмещение такого ущерба обеспечивается на основе иных исков. Институт "исков граждан" был введен в правовой механизм охраны окружающей среды как юридическое средство и форма контроля общественности за состоянием окружающей среды и обеспечения выполнения законодательства в соответствии с его требованиями и в глобальном смысле направлены на обеспечение права граждан на безопасную окружающую среду <146>.

--------------------------------

<146> Захарченко Т.Р. Указ. соч. С. 59.

Представляется небезынтересным тот факт, что американский законодатель с целью повышения эффективности этого института предусмотрел возможности материального стимулирования активности граждан в данной сфере. По решению суда гражданам может оплачиваться их труд из государственной казны.

При изучении американского опыта в защите экологических прав граждан и совершенствовании соответствующих механизмов в России особое внимание следует уделить предоставлению права гражданам и общественным формированиям воздействовать на деятельность Правительства, государственных природоохранительных органов, а также влиять на решение проблем, связанных с развитием экологического законодательства.

По оценкам американских юристов, судебные иски граждан - самый сильный инструмент в борьбе за защиту природы, ибо с его помощью обычные граждане могут бороться с могущественными противниками из промышленных и правительственных кругов и заставлять их следовать обязательным для всех правилам <147>. По образному выражению профессора экологического права Роберта Блумквиста, вследствие введения этого института в право окружающей среды граждане превратились в ищеек и оводов, пришпоривающих исполнительную ветвь власти, а в тех случаях, когда они к тому же наделены правом требовать наложения на правонарушителей штрафов, они просто превращаются в прокуроров <148>.

--------------------------------

<147> Закон охраняет природу // Америка. 1992. N 422. С. 15.

<148> Robert H. Blomquist. Rethinking the Citizen as Prosecutor Model of Environmental Enforcement under the Clean Water Act: Some Overlooked Problems of Outcome // Independent Values. Georgia Law Review. 1988. P. 368.

2.7. Юридическая ответственность за нарушение

законодательства об окружающей среде

Законодательством об окружающей среде экономически развитых государств предусмотрена административная, уголовная и гражданско-правовая ответственность за нарушение его требований.

Административная и уголовная ответственность наступает за нарушение конкретных норм. В США и Великобритании административная ответственность, применяемая в форме штрафа, рассматривается как разновидность гражданско-правовой ответственности, поскольку такой штраф взыскивается в судебном порядке. Так, по законам Великобритании о чистоте воздуха (1956 и 1968 гг.) размер такого штрафа составляет до 100 фунтов стерлингов, по Закону о контроле за загрязнением - до 400 фунтов стерлингов. По законодательству США гражданско-правовая ответственность установлена в размере до 25 тыс. долл. за один день нарушения законодательства.

Уголовная ответственность за экологические преступления регулируется как природоохранительным законодательством, так и уголовными кодексами (к примеру, как в ФРГ). Так, по законодательству США за умышленное нарушение конкретных положений закона о качестве воды, качестве воздуха, об отходах может быть наложен уголовный штраф до 25 тыс. долл. за один день нарушения либо тюремное заключение до 1 года, либо то и другое. При повторном нарушении - штраф до 50 тыс. долл. за один день нарушения или тюремное заключение на срок до 2 лет. Уголовная ответственность за экологические преступления в США наступает за умышленное нарушение требований закона.

Более строгая уголовная ответственность предусмотрена в ФРГ. Так, за нарушение требований по обращению с отходами пар. 326 УК ФРГ предусмотрена уголовная ответственность в виде лишения свободы на срок до 3 лет или денежного штрафа. До 5 лет лишения свободы наказывается такое изменение сельскохозяйственных и иных земель, которое связано с невозможностью их использования в течение длительного времени.

Возмещение вреда, причиненного нарушением законодательства об окружающей среде, является одной из сложнейших проблем в праве окружающей среды.

Оригинальный вариант правового регулирования возмещения экологического вреда был применен в Японии в связи с массовым отравлением соединениями ртути и кадмия в заливе Минамата. В декабре 1969 г. был принят Закон о специальных мерах по оказанию помощи пострадавшим от загрязнения, а в 1973 г. Закон о компенсации ущерба, нанесенного здоровью населения загрязнением. Этими законами предусматривается компенсация пострадавшим расходов на лечение и уход; избавление их от необходимости возбуждать судебные дела против виновных предприятий и бремени доказывания.

Механизм регламентации возмещения причиненного вреда включает следующее. Правительственным распоряжением устанавливаются районы, где загрязнение воды и воздуха достигает значительных размеров. В соответствующем районе создаются комиссии муниципалитета по регистрации жертв загрязнения. Пострадавшие должны пройти медицинский осмотр и подать прошение о компенсации. После официальной регистрации пострадавшего городские власти обязаны оплатить расходы на медицинское обслуживание. Лицо признается жертвой загрязнения, если проживало или пребывало в районе в течение определенного Законом периода. При этом государство взимает с загрязнителя окружающей среды налог. Он рассчитывается исходя из вклада конкретного предприятия в загрязнение. Налог устанавливается государственными органами после загрязнения и причинения вреда здоровью людей.

В Японии, как и в других странах, существует внесудебный порядок компенсации ущерба на основе переговоров между жертвами и виновниками загрязнения окружающей среды.

Возмещение вреда, причиненного нарушением экологического законодательства, в странах континентальной системы права регулируется гражданским правом, в странах общего права - на основе таких институтов общего права, как зловредность (nuisance) и нарушение владения (trespass).

Законодательством экономически развитых государств предусмотрен также институт строгой или абсолютной ответственности, то есть ответственности владельца источника повышенной опасности. По англо-американскому праву особенностью этого института является то, что он применяется, если вред причинен собственности. По общему праву и законодательству США критерием служит опасная деятельность. В законодательстве предусмотрен перечень опасных видов деятельности, при осуществлении которых с нарушением правил применяется строгая (безвиновная) ответственность. По законодательству ФРГ существует перечень категорий экологически опасных объектов. Он включает 120 категорий таких источников. От строгой ответственности лицо освобождается, если вред причинен по воле Бога, как предусмотрено Законом США о суперфонде.