Система контроля в муниципальном образовании

Значение и виды контроля в муниципальном образовании

Контроль является одной из составляющих управленческого цикла, выступая в качестве элемента обратной связи, сигнализирующего субъекту управления о результатах его воздействия на объект. Под контролем в муниципальном образо­вании понимается проверка соответствия количественных и качественных ха­рактеристик объектов и процессов установленным (плановым, нормативным) требованиям. Он ориентирован на соблюдение государственных и муниципаль­ных норм и стандартов, строится на принципах законности, плановости, полно­ты и достоверности информации, целевого использования муниципального иму­щества и финансовых средств, эффективности контрольной деятельности.

Необходимость контроля в муниципальном образовании связана с неопреде­ленностью, присущей любому управленческому решению. Между планируемым и реальным развитием ситуации всегда наблюдается временной разрыв, способ­ный вызвать отклонения от плана. Суть контроля заключается в получении ин­формации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии получен­ных результатов ожидаемым. В результате могут быть выявлены недостатки не только в выполнении принятых решений, но и в самих решениях. Зачастую результаты контроля являются основанием для корректировки принятых ранее планов и решений.

Наиболее важно разделение контроля на внешний (государственный), внут­ренний, осуществляемый органами местного самоуправления, и общественный. Вопросы государственного контроля и надзора за деятельностью органов мест­ного самоуправления рассматривались в главе 1. В настоящем разделе рассмат­риваются вопросы внутреннего и общественного контроля как составных частей системы муниципального управления.

По продолжительности контроль может быть периодическим и непрерывным. Непрерывный обычно связан с применением технических средств контроля.

По масштабам контроль может быть общим и частным (детальным). Общий осуществляется на основании знаний об отклонениях от контрольных цифр. При частном контролер рассматривает все мелочи, детали, проверяет каждый шаг исполнителя.

По временному фактору контроль подразделяется на предварительный, текущий (промежуточный) и окончательный. Предварительный контроль осуществляется до начала работ. Контролируется их соответствие установленным требованиям, прави­лам и имеющимся ресурсам: человеческим, материальным, финансовым. Текущий или промежуточный контроль осуществляется в ходе непосредственного выполне­ния принятых планов и решений и основан на сравнении фактических результатов работы с запланированными. Он позволяет установить наметившиеся отклонения в ходе выполнения работ и принять корректирующие решения. Окончательный контроль осуществляется после выполнения работы. На этой стадии отсутствует возможность повлиять на ход выполнения работ, но результаты контроля учитыва­ются при проведении последующих работ.

По форме контроль делится на контроль документальных данных, заслушива­ние отчетов руководителей и исполнителей работ, собеседования с ними.

По предмету выделяют контроль текущих результатов, исполнения распоря­дительных документов, деятельности структурных подразделений и служб. Кон­троль текущих результатов основан на оценке степени достижения поставлен­ных целей. Контроль исполнения распорядительных документов включает контроль точного толкования, соблюдения и исполнения установленных этими документами требований. Контроль деятельности структур муниципального управления — это проверка целей, задач, функций, организационной структуры, методов работы, профессиональных качеств сотрудников.

Основные составляющие процесса контроля:

♦ выработка стандартов и критериев, по которым осуществляется контроль (если они не были установлены ранее);

♦ сопоставление с этими стандартами и критериями реальных результатов;

♦ осуществление корректирующих действий.

Принципы и методы контроля в муниципальном образовании

При организации системы контроля в муниципальном образовании целесооб­разно придерживаться общих и частных принципов, показанных на рис. 8.6.2. Общие принципы контроля основаны на его социально-политических аспектах, а частные отражают организационно-техническую сторону.

К методам контроля относятся:

♦ анализ документов, характеризующих объект контроля, планы работы, от­четы, решения и т. д.;

♦ отчеты должностных лиц на заседаниях;

♦ изучение объектов на месте;

♦ аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.
Контроль должен быть своевременным и гибким, ориентированным на реше­ние поставленных перед органом местного самоуправления задач.

Непрерывность контроля обеспечивается специально разработанной системой мониторинга хода реализации работ и принятых решений. Для более эффектив­ного осуществления контроля выполнения большого числа работ и принятых решений целесообразно использовать такие инструменты, как сетевые и ленточ­ные графики, диаграммы Ганта, матричные расписания и т. д.

Эффективное функционирование системы муниципального контроля невоз­можно без современной вычислительной техники и систем поддержки и сопро­вождения процесса выработки (принятия) управленческих решений. Многие ме­стные администрации осуществили у себя компьютеризацию контроля, для чего сведения о каждом решении, поставленном на контроль, заносятся в банк дан­ных и создаются соответствующие программы работы с этим банком. Автомати­зированная система контроля исполнения документов значительно повышает оперативность управления, поскольку позволяет получать информацию о ходе исполнения документов в любое время.

Система и органы муниципального контроля

Внутренний контроль в муниципальном образовании подразделяется на:

♦ представительный, осуществляемый представительными органами и созда­ваемыми в соответствии с Федеральным законом 2003 года контрольными органами муниципального образования;

♦ административный, осуществляемый руководством администрации и ее структурными подразделениями.

Представительный орган муниципального образования, в соответствии с Фе­деральным законом 2003 года, наделен исключительными полномочиями по контролю исполнения органами и должностными лицами местного самоуправ­ления полномочий по решению вопросов местного значения. Основными объек­тами контроля со стороны представительного органа являются соблюдение прав граждан на территории муниципального образования, выполнение местных пла­нов и программ развития. Каждый депутат, встречаясь со своими избирателями, рассматривая их жалобы и обращения, выполняет тем самым контрольные функции. В составе представительного органа могут создаваться комитеты или комиссии, нацеленные на их выполнение.

Важным компонентом представительного контроля является контроль ис­пользования бюджетных средств и управления муниципальным имуществом, принадлежащим местному сообществу. Учитывая, что осуществление такого контроля требует профессиональной квалификации (в том числе в сфере финан­сов и бухгалтерского учета), Федеральный закон 2003 года предусматривает соз­дание для этих целей специального контрольного органа муниципального обра­зования.

Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная пала­та, ревизионная комиссия и др.) формируется либо на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом. К его полномочиям относится контроль исполнения местного бюджета, соблюдения установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета о его исполнении, а также соблюдения уста­новленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Результаты проверок, осуществляемых кон­трольным органом муниципального образования, подлежат публикации (обна­родованию). Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольный орган муниципального образования по его требова­нию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Федеральный закон 1995 года также предусматривал соответствующие кон­трольные полномочия представительного органа муниципального образования, однако механизмов и процедур их реализации установлено не было. У депутатов практически не было возможности противодействовать нецелевому использова­нию бюджетных средств. Зачастую им не хватало квалификации для своевре­менного выявления нарушений. Нормы Федерального закона 2003 года, созда­ние компетентных муниципальных контрольных органов, обеспечение гласности результатов проверок позволяют кардинально улучшить систему представитель­ного контроля в муниципальном образовании.

Административный контроль осуществляется исполнительными органами муниципального образования в различных формах. Руководители структурных подразделений администрации обязаны осуществлять контроль действий подчи­ненных на предмет законности их действий, необходимости, целесообразности и эффективности. Данная форма контроля включает в себя право отдавать при­казы, распоряжения, предписания, изменять или отменять решения, принятые подчиненными. В тексте каждого принятого решения должны быть указаны от­ветственные за исполнение, сроки исполнения и лицо, ответственное за кон­троль исполнения. Общий контроль исполнения решений в администрации обычно осуществляет руководитель аппарата.

Администрация муниципального образования обязана обеспечивать не только внутренний контроль выполнения своих решений, но и контроль выполнения решений органов местного самоуправления всеми гражданами, предприятиями и организациями, расположенными на подведомственной территории.

Общественный контроль в муниципальном образовании

Муниципальная власть избрана населением, действует от его имени и в его инте­ресах и не может не контролироваться гражданами. Общественный контроль осуществляется населением, общественными организациями и движениями пу­тем обращения в органы местного самоуправления, государственные, судебные и другие органы. Общественный контроль позволяет выявлять незаконные или наносящие ущерб гражданам действия местных властей.

В Федеральном законе 2003 года говорится о праве граждан на индивидуаль­ные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного са­моуправления, об обязанности последних обеспечить возможность получения полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправ­ления, а также об обязательности проведения публичных слушаний по ряду во­просов местной жизни. Однако в Законе ничего не говорится о праве граждан на осуществление контроля деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Обращения, гласность, публичные слушания - важные условия контроля, но еще не сам контроль. В то же время в Федеральном законе об эко­логической экспертизе, Градостроительном кодексе РФ и Земельном кодексе РФ содержатся прямые нормы, предусматривающие участие общественности в при­нятии соответствующих решений (см. главы 4, 6, 7).

В уставах многих муниципальных образований предусмотрено право граж­дан на участие в обсуждении проектов городских нормативных правовых ак­тов, проектов планов и программ социально-экономического развития тер­риторий, бюджетов, участие в заседаниях представительного органа и его комиссий и др. Эти вопросы рассматривались в главе 3. Однако механизмы реализации этих прав обычно отсутствуют. Между тем общественный контроль и общественная экспертиза деятельности органов местного само­управления необходимы по самому широкому спектру вопросов как на ста­дии разработки планов и проектов, так и на стадии их реализации.

Зачастую местные администрации негативно относятся к общественному кон­тролю их деятельности, не ориентированы на сотрудничество в этой сфере. Большинство муниципальных чиновников полагает, что представительная власть уже выполняет эти функции по отношению к исполнительной власти, а насе­ление может участвовать в этом процессе лишь через своих депутатов (в част­ности, через депутатские наказы). Общественный контроль предполагает нечто совсем другое, полную прозрачность и открытость органов местной власти: «ты просто делай то, для чего мы (жители) тебя наняли, а мы будем за тобой при­сматривать». В некоторых городах уже созданы органы общественного контроля (группы, комитеты, комиссии) деятельности органов и должностных лиц мест­ного самоуправления. Однако их правовой статус законодательно не определен.

Необходимо включать в уставы муниципальных образований пункты о фор­мах контроля граждан над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и конкретные механизмы общественного контроля.