Санкции как форма выражения конституционно-правовой ответственности

Характерной чертой конституционно-правовой ответственности, отличающей ее от других видов юридической ответственности, является своеобразие ее санкций.

Санкция является обязательным атрибутом юридической ответственности в конституционном праве. Юридическая ответственность - это и есть реализация санкции, указанной в юридической норме. Именно санкция указывает на те неблагоприятные последствия, которые применяются к нарушителю конституционно-правовой нормы. Таким образом, ответственность выступает в качестве формы реализации соответствующих санкций, а санкция - мерой этой ответственности.

В настоящее время государством используется широкий круг мер конституционно-правовой ответственности. В их число входят прежде всего отмена или приостановление действия актов государственных органов или их отдельных положений.

Значение этой формы государственного воздействия состоит в том, что посредством ее применения осуществляется принудительная ликвидация незаконно возникших правоотношений и восстановление нарушенного правопорядка. Решение об отмене или приостановлении акта содержит в себе отрицательную оценку противоправных действий, приведших к изданию противоречащего закону акта, и служит предупреждению подобных правонарушений. Отмена содержит жесткий, категоричный императив и лишает акт всех его юридических потенций, в том числе ретроспективно. Она может устранять все правовые последствия действия такого акта с момента его принятия. Отмена и приостановление - близкие, но не совпадающие меры ответственности. Приостановление - это та же отмена, но под условием, ограниченная во времени, не решающая окончательную судьбу акта и не аннулирующая его действия в предшествующий период.

Таким образом, отмена или приостановление акта - это санкция, применяемая при нарушении нормы права и содержащая в себе меру юридической ответственности.

В конституционно-правовом законодательстве, действующем на территории РФ, эта мера конституционно-правовой ответственности используется достаточно широко.

Так, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 115) постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ могут быть отменены Президентом РФ. Президент РФ также вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85).

В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве РФ" указывается (ст. 12), что Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

Следует подчеркнуть, что отмена или приостановление акта может рассматриваться в качестве конституционно-правовой санкции только в тех случаях, когда речь идет о нарушении норм конституционного права.

Одной из разновидностей рассматриваемой санкции является признание неконституционными актов различных государственных органов или их отдельных положений. Так, согласно Конституции РФ (ст. 125) Конституционный Суд РФ по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

б) конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

в) договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

г) не вступивших в силу международных договоров РФ.

Конституционный Суд РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, в порядке, установленном федеральным законом.

Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу; не соответствующие Конституции РФ договоры РФ не подлежат введению в действие и применению.

Другой важной мерой конституционно-правовой ответственности является досрочное прекращение деятельности различных государственных органов и должностных лиц. Так, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 117) Президент РФ может принять решение об отставке Правительства РФ. Конституция РФ предусматривает возможность отрешения от должности Президента РФ на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключении Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ст. 93).

В соответствии с Конституцией РФ (ч. 2 ст. 129) Генеральный прокурор РФ может быть освобожден от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.

Согласно Закону РФ "О статусе судей РФ" от 26 июня 1992 г. (ст. 14) полномочия судьи могут быть прекращены, в частности, в случае занятия деятельностью, не совместимой с должностью судьи; вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении судьи либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера; совершения поступка, позорящего честь и достоинство судьи или умаляющего авторитет судебной власти. Полномочия судьи прекращаются решением соответствующей квалификационной коллегии судей.

Досрочное прекращение деятельности государственных органов и должностных лиц возникает как следствие их неправомерных действий, нарушений правовых обязанностей со стороны виновных субъектов. Эти меры применяются с целью обеспечения определенного поведения соответствующего органа в целом или отдельного должностного лица и являются по своей сути принуждением.

Следует заметить, что отставка должностного лица как мера конституционной ответственности порой очень близка к дисциплинарной ответственности и по форме, и по порядку применения. Различие же состоит в том, что дисциплинарная ответственность применяется за нарушение трудовой дисциплины, невыполнение заданий, а конституционно-правовая - имеет более широкий арсенал оснований.

Рассматриваемые санкции содержатся во многих конституционно-правовых актах. Однако они, а также основания их применения не всегда четко сформулированы. Это связано с особенностью конституционно-правовых норм, которые в одних случаях применяются как санкции (в случае правонарушения), а в других - не как санкции (в случае освобождения от должности по иным причинам). Например, в Уставе Воронежской области (ст. 34) предусмотрено досрочное прекращение полномочий главы администрации области в случаях: а) добровольной отставки; б) совершения преступления; в) утраты гражданства РФ; г) выезда на постоянное жительство за пределы области; д) смерти. Однако только в одном случае - при совершении преступления - досрочное прекращение полномочий главы администрации области применяется в качестве санкции.

Кроме того, в ряде случаев нормы конституционного права вообще не предусматривают возможности применения рассматриваемых санкций, а только провозглашают существование ответственности.

Это обусловлено тем, что существуют два аспекта понятия "ответственности". Один из них означает ответственность в смысле ответственного поведения, подотчетности, юридической компетентности. Именно так этот термин используется в нормативных актах, определяющих полномочия государственных органов, других субъектов конституционно-правовых отношений, их взаимные контакты. Например, в Федеральном конституционном законе "О Правительстве РФ" (ст. 12) указывается, что федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти "подчиняются Правительству РФ и ответственны перед ним за выполнение порученных задач". В Федеральном законе "О прокуратуре РФ" (в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г.) говорится о том, что Генеральный прокурор РФ "несет ответственность за выполнение задач, возложенных на органы прокуратуры настоящим Федеральным законом" (ч. 4 ст. 17).

Во всех этих случаях правовые нормы, используя понятия "ответственен", "ответственность", требуют от соответствующих государственных органов определенного поведения и деятельности, обусловленной тем, что есть другие субъекты конституционно-правовых отношений, перед которыми они отвечают, с акциями которых должны соизмерять свои действия.

Однако есть и другой аспект ответственности. Он всегда связан с принятием специальных мер воздействия, вытекающих из недолжного поведения субъектов конституционно-правовых отношений. Наиболее важные из них - конституционно-правовые санкции.

Одной из конституционно-правовых санкций, применяющихся к депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти, а также к членам Совета Федерации Федерального Собрания РФ, является лишение их полномочий по решению законодательного органа.

Так, согласно Федеральному закону "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ" полномочия члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы прекращаются досрочно в случае вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы. Решение о прекращении полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы принимается соответственно Советом Федерации и Государственной Думой и оформляется постановлениями палаты. Полномочия депутата в этих случаях прекращаются со дня, определяемого таким постановлением палаты (ст. 4).

Лишение депутата по решению законодательного органа полномочий не означает, что такое решение принимается только потому, что в связи с судебным приговором депутат лишается фактической возможности исполнять свои обязанности. Главное здесь состоит в том, что, совершив преступление, депутат теряет само право продолжать осуществление депутатских полномочий. Он нарушает одновременно и уголовный закон, и норму конституционного права, обязывающую депутата в своей деятельности руководствоваться Конституцией РФ и действующим законодательством. Поэтому депутат в таких случаях несет двойную ответственность: и как депутат (лишение мандата), и как физическое лицо (уголовное наказание).

Наряду с лишением депутатов их полномочий по решению законодательных органов в некоторых регионах законодательством предусматривается досрочное прекращение полномочий депутатов и других выборных должностных лиц посредством их отзыва.

Специфика этой санкции заключается в том, что она применяется не органами государства, а непосредственно избирателями соответствующего округа. Что же касается участия государственных органов в отзыве депутата, то оно заключается лишь в законодательном регулировании процедуры отзыва и оказании организационной помощи избирателям, возбудившим вопрос об отзыве депутата.

Одной из мер конституционно-правовой ответственности является аннулирование юридических результатов тех или иных конституционно-правовых действий. Так, согласно Федеральному закону от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (ст. 58) выборы признаются соответствующей избирательной комиссией не состоявшимися в случаях, если в них приняло участие меньшее число избирателей, чем это предусмотрено соответствующими федеральными законами, законами субъектов РФ; если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов избирателей по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов; если менее чем два списка кандидатов при голосовании за списки кандидатов получили согласно федеральному закону, закону субъекта РФ право принять участие в распределении депутатских мандатов; либо если за списки кандидатов, получившие согласно соответствующему закону право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании за списки кандидатов.

При проведении выборов по многомандатным избирательным округам кандидат считается не избранным в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Конституционно-правовое законодательство предусматривает и такую меру конституционно-правовой ответственности, как ограничение или приостановление некоторых основных прав граждан, которые применяются в связи с отдельными противоправными действиями граждан. Так, согласно Конституции РФ (ч. 3 ст. 32) не имеют права избирать и быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Эта санкция является временным ограничением со стороны государства некоторых правомочий граждан РФ.

Надо сказать, что государство использует определенное ограничение прав и свобод не только для воздействия на правонарушителей, но и для предупреждения правонарушений. Например, согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 56) в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указаниями пределов и срока их действия.

Действующее законодательство РФ также предусматривает возможность лишения специального, воинского или почетного звания, классного чина или государственных наград. Однако эта мера является одним из видов уголовного наказания. Согласно ст. 48 Уголовного кодекса РФ при осуждении за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления с учетом личности виновного суд может лишить его специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград.

Согласно Конституции РФ (ст. 89) и Положению о государственных наградах РФ, утвержденному Указом Президента РФ от 2 марта 1994 г. (в редакции Указа от 6 января 1999 г.) <*> Президент РФ издает указы об учреждении государственных наград и о награждении государственными наградами, а также вручает государственные награды (п. 2).

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 269.

Правда, согласно указанному Положению (п. 17) Президент РФ отменяет указ о награждении, если выясняется недостоверность или необоснованность представления к награждению государственной наградой, что можно считать конституционно-правовой санкцией, применяемой к лицу, получившему награду на основании недостоверного или необоснованного представления.

Государственная награда и документ к ней, врученные лицу, в отношении которого издан указ об отмене награждения, подлежит возврату в Управление Президента РФ по государственным наградам, а должностные лица, допустившие необоснованное представление к награждению государственной наградой, несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Действующее законодательство относит к мерам конституционно-правовой ответственности и отмену решения о приеме в гражданство РФ. Так, в случае приобретения гражданства незаконным путем ст. 24 Закона РФ "О гражданстве РФ" от 28 ноября 1991 г. (с дополнениями и изменениями 1993 и 1995 гг.) предусматривает отмену решения (в течение 5 лет) о приеме в гражданство РФ в случае установления в судебном порядке факта предоставления заведомо ложных сведений и фальшивых документов. Если не будет доказана осведомленность членов семьи о данном конституционно-правовом правонарушении, отмена решения на них не распространяется.