Становление парламентаризма в Республике Беларусь

Парламентаризм на территории Республики Беларусь имеет долгую и знаменательную историю. Он прошел в своем развитии ряд этапов, связанных, во–первых, с существованием государств и их законодательных органов на территории нынешней Беларуси многие столетия, во–вторых, со статусом республики как субъекта федерации в составе СССР и как суверенного независимого государства; в–третьих, с неоднократным принятием конституций, в которых по–разному определялись роль парламентаризма, задачи представительного и законодательного органа страны. В связи с вышеизложенным можно выделить следующие важнейшие этапы развития парламентаризма в Беларуси.

I этап – досоветский (XV – XVIII века)

В отличие от большинства западноевропейских стран, в которых в формировании парламентаризма активно участвовало третье сословие, парламентаризм в государствах на территории нынешней Беларуси был результатом политической деятельности почти исключительно шляхты. Высокая правовая культура шляхты, глубокое осознание ею прав и свобод, своеобразные формы парламентских институтов и разделение функций между ними, воздействие шляхетских вольностей и правосознания на другие сословия создавали в обществе важные предпосылки становления гражданского общества. Это и показали реформы конца XVIII века, развивавшие лучшие традиции предшествовавшей эпохи. Они свидетельствовали о том. что Великое княжество Литовское, Речь Посполитая, Беларусь и Литва, в XVI –XVIII веках представляли географическую, но не политическую периферию Европы.

В середине ХV века в Великом княжестве Литовском шляхта составляла значительный слой населения – до 8–10 процентов. Она обладала в государстве всей полнотой политических прав. Органы представительного управления – сеймы и сеймики – решали важнейшие вопросы как на общегосударственном, так и на местном уровне. Политику вершили крупнейшие землевладельцы–магнаты, под контролем которых с середины ХV века фактически находилась власть великого князя. Постепенно формируются коллегиальные органы – «Вялікі вольны сейм» и «Гаспадарчая рада», без согласия которого великий князь не мог отправлять послов. Не мог он также отменять решения этих органов.

Всевластие магнатов и шляхты получило четкое юридическое оформление. В 1529, 1566 и 1588 годах были приняты своды законов, именовавшиеся Литовскими статутами. Многие их положения основывались на традициях русского права киевского периода. Все три статута были славяноязычными. Примечательно, что первый русский печатный двор был организован в Вильно в 1525 году, за три десятилетия до того, как книгопечатание началось в Москве.

«Вялікі вольны сейм» и «Гаспадарчая рада» были демократическими законодательными органами, что, с одной стороны, делало их независимыми, но с другой, существенно мешало их эффективной работе. В те годы принцип liberum veto – «вето» позволял каждому депутату высказать протест по любому решению и снимать его с обсуждения. Все решения принимались только при единогласном голосовании. В 1652 году шляхтич Сицинский по просьбе одного из магнатов сорвал работу парламента. Потом неоднократно шляхтецкое «Не позволям!» звучало в парламентских стенах. За следующие сто с небольшим лет из восьмидесяти сеймов Речи Посполитой более половины заседаний было сорвано по этой причине. Чтобы предотвратить подобное, приходилось даже выбрасывать оппонентов в окно. Но они постоянно возвращались, однажды даже через каминный дымоход. Этот единственный голос депутата – «альпиниста» сорвал принятие важного решения.

Постепенно реальная политическая жизнь смещалась на периферию. Новые привилегии получили земские поветовые сеймики: право выбора депутатов в высший апелляционный суд ВКЛ – Трибунал, кандидатов на земские судебные должности, право самоуправления в решении хозяйственных проблем и др. На местном и региональном уровне власть панов, магнатов, использующих в своих целях зависимых от них людей, мелкую служебную, часто безземельную шляхту, становилась почти абсолютной. Поветовые сеймики принимали, как правило, выгодные магнатской олигархии решения, выдвигали на вальные коронные сеймы нужных людей, выбирали свою поветовую администрацию.

После Люблянской унии, объединившей Королевство Польское и Великое княжество Литовское, были объединены и законодательные органы. Как результат, местные магнаты потеряли былое парламентское величие. Тогда на сцену сейма вышли фракции и прообразы современных политических партий, защищающие интересы магнатов, кланов, семей, их территорий. Причем хотя парламент был единым органом, свои национальные интересы депутаты защищали постоянно и демонстративно. Когда в 1571 году Сигизмунд Август разослал сеймовые листы (приглашения), запечатанные королевским перстнем, а не печатью ВКЛ, шляхта обидилась и отослала их назад.

Заседания сейма, как правило, проходили очень бурно. Иногда депутатам даже приходилось для решения парламентских проблем обнажать сабли. И во многих случаях проблемы с помощью оружия успешно решались.

Были и другие примеры. После второго раздела Речи Посполитой в 1793 году для формального утверждения этого решения в Гродно был созван Сейм. Дворец, в котором проходило заседание парламента, был окружен российскими войсками. Однако это только ожесточило депутатов. Они, не имея возможности покинуть дворец, трое суток провели в полном молчании, но не приняли решение о разделе государства. Императрица Екатерина распустила парламент. Первый парламентский этап был завершен.

II этап – советский (1919 г. — конец 80–х — начало 90–х годов)

Первая Конституция Социалистической Советской Республики Белоруссии (ССРБ) была принята на I съезде Советов Белоруссии 3 февраля 1919 года. В Конституции развивались идеи представительной демократии, было провозглашено: «Вся власть в пределах Социалистической Советской Республики Белоруссии принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах»; “Верховная власть Социалистической Советской Республике Белоруссии принадлежит Съезду Советов Белоруссии, а в период между съездами — Центральному Исполнительному Комитету”. Именно Съезд Советов в период своей деятельности являлся высшим представительным и правотворческим органом. Съезд должен был созываться не реже двух раз в год. Предусматривалась возможность созыва чрезвычайных съездов Советов. В период между съездами высшей властью республики являлся ЦИК Белоруссии как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган.

Вторая Конституция Белорусской Социалистической Советской Республики была принята 11 апреля 1927 года на VIII Всебелорусском съезде Советов. К этому времени был образован Советский Союз, принята Конституция СССР, явившаяся основой для принятия республиканских законов. Важнейшими нововведениями Конституции 1927 года были определение возможностей законотворческой деятельности высших и центральных органов государственной власти Белоруссии в соотношении с полномочиями аналогичных органов СССР, более полная регламентация их статуса и деятельности. В Конституции закреплялись конкретные «предметы ведения» верховных и центральных органов БССР. К числу верховных органов власти были отнесены Съезд Советов БССР и ЦИК. Очередные Съезды Советов Белорусской ССР должны были созываться ЦИК один раз в год. Устанавливалось, что ЦИК ответственен перед Съездом Советов БССР. По Конституции Съезд Советов БССР, хотя и получил определение верховного органа власти, законотворческим органом по широкому кругу вопросов являлся ЦИК БССР.

Центральные органы власти республики — Президиум ЦИК и Совет Народных Комиссаров также наделялись существенной компетенцией в сфере законотворческой деятельности. Президиум ЦИК в период между сессиями ЦИК являлся высшим законодательным, распорядительным и контролирующим органом власти Белорусской Социалистической Советской Республики. СНК как центральный постоянно действующий орган власти являлся законодательно–распорядительным органом БССР.

Важное значение для развития парламентаризма имела Конституция БССР 1937 года (принята 19 февраля 1937 года.). Она полностью соответствовала Конституции СССР 1936 года. В ней провозглашалось, что вся власть в Белорусской ССР принадлежит трудящимся города и деревне в лице Советов депутатов трудящихся, но наиболее важные вопросы государственной жизни были отнесены к компетенции СССР. Высшим органом государственной власти республики провозглашался Верховный Совет, который избирал Президиум и образовывал правительство — Совет Народных Комиссаров БССР. Существенным образом менялась избирательная система. Провозглашалось, что выборы депутатов во все Советы депутатов трудящихся (Верховный Совет БССР, окружные, районные советы депутатов и т.д.) осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Организация высших органов государственной власти претерпела значительные изменения. Прекратила существование система съездов Советов. Законодательная власть стала принадлежать Верховному Совету БССР. Верховный Совет работал в сессионном порядке и не являлся постоянно действующим органом. Сессии созывались два раз в год. Постоянно действующим высшим органом государственной власти стал Президиум Верховного Совета.

В случае необходимости в период между сессиями Верховного Совета БССР его Президиум имел право внести изменения в действующее законодательство с последующим утверждением на очередной сессии Верховного Совета.

В Конституции БССР 1978 года прежней осталась система органов государственной власти и управления. Высшими органами государственной власти и управления по–прежнему были Верховный Совет, функционирующий в сессионном порядке, и Президиум Верховного Совета — постоянно действующий орган представительной власти. Верховный Совет Белорусской ССР – высший орган государственной власти БССР – стал «правомочен решать вопросы, отнесенные Конституцией СССР и настоящей Конституцией к ведению Белорусской ССР», была определена исключительная компетенция Верховного Совета. Таким образом, Основной Закон страны 1978 года был типичным примером торжества принципов парламентаризма, отдавал приоритет Верховному Совету над всеми остальными органами, относящимися к другим ветвям власти.

III этап — постсоветский (1991 год – настоящее время)

27 июля 1990 года была принята Декларация Верховного Совета БССР «О государственном суверенитете Республики Беларусь». Декларация провозгласила «полный государственный суверенитет Республики Беларусь как верховенство, самостоятельность и полноту государственной власти республики в границах ее территории, правомочность ее законов, независимость республики во внешних отношениях». Декларация стимулировала принятие целого ряда новых законодательных актов Республики Беларусь. Многие ее идеи были включены в проекты разрабатываемых нормативных правовых актов (например, 27 февраля 1991 года был принят Закон «Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь»). 25 августа 1991 года Декларации о государственном суверенитете специальным законом был придан статус конституционного закона, на основании которого были внесены изменения и дополнения в Конституцию 1978 года.

В сложных правовых и политических условиях велась разработка Конституции Республики Беларусь, которая была принята 15 марта 1994 года. Согласно Конституции 1994 года высшим представительным постоянно действующим и единственным законодательным органом государственной власти в Республике Беларусь стал Верховный Совет. Он состоял из 260 депутатов, которые избирались сроком на пять лет.

В статье 6 Конституции было формально закреплено разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны, они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга.

Конституция Республики Беларусь 1994 года закрепила за высшим представительным органом право принимать законы, принимать и изменять Конституцию.

Необходимость конституционной реформы в 1996 года была обусловлена целым рядом объективных факторов. В Конституции Республики Беларусь в редакции 1994 г. изначально был заложен дисбаланс функций и полномочий Верховного Совета и исполнительной власти, возглавляемой Президентом Республики Беларусь. В противоречие с принципом разделения властей, который исходит из требования равенства всех ветвей власти, Верховный Совет был в определенной степени стоящим над исполнительной властью органом. Он по своему усмотрению мог определять и изменять полномочия всех других органов. Обладая правом вносить любые изменения в Конституцию и законы, признавать законы утратившими силу, Верховный Совет Республики Беларусь фактически имел возможность принятия решения по любому вопросу.

Поэтому наиболее значительные изменения в новой редакции Конституции претерпел раздел, касающийся деятельности высших органов государства – Президента, Парламента и Правительства. Произошло существенное перераспределение полномочий между этими органами. Парламент стал двухпалатным, число депутатов в нем существенно уменьшилось.

Конституционная реформа 1996 года выразилась в установлении новых полномочий ветвей власти, возложении на Президента страны функций Главы государства, повышении роли Правительства – Совета Министров в жизни страны и усилении его ответственности за развитие экономики, за состояние дел в социально–культурной и политической сфере белорусского общества.