Система местного самоуправления

В различных странах организация управления местными дела­ми, осуществляемого выборными органами, именуется по-разному. В англосаксонских государствах используется понятие местного или муниципального управления (в США и Великобритании муниципаль­ным именуется только городское самоуправление), в ФРГ – комму­нального самоуправления, в Японии аналогом этого термина является понятие «местная автономия», во Франции – территориальная децен­трализация, в Испании и Греции – «местная администрация» и т.д. При всех этих терминологических различиях, по существу, имеется в виду управ­ление делами, главным образом, местного значения, осуществляемое выборными органами – местными, муниципальными советами, ас­самблеями и пр. – от лица представляемого ими населения и их адми­нистративным аппаратом.

Органы местного самоуправления относительно самостоятельны в решении местных дел. Они располагают собственностью, финансо­выми средствами, формируемыми преимущественно за счет налогов и государственных дотаций. Главные задачи этих органов – управление коммунально-бытовым и социальным обслуживанием населения, обеспечение порядка и безопасности. Производственно-хозяйственной деятельностью органы местного самоуправления, как правило, не за­нимаются, или занимаются в незначительной степени.

В Европейской Хартии о местном самоуправлении, принятой в 1985 г., в статье 3 сказано, что под местным самоуправлением по­нимается право и реальная способность органов местного самоуправ­ления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею в рамках закона, в пределах компетенции органов мест­ного самоуправления и в интересах населения данной местности. Это право осуществляется советами или собраниями выборщиков, состоя­щими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, пря­мого и всеобщего голосования. Советы и собрания выборщиков могут располагать подотчетными им исполнительными органами. Это поло­жение не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан там, где она допус­кается по закону.

Система органов коммунального самоуправления, как правило, строится в соответствии с административно-территориальным делени­ем страны. Административно-территориальное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством.

Бывает двухзвенное административно-территориальным деление: области (губернии, округа, провинции) – общины (муниципии, комму­ны), трехзвенное: области – районы – общины, четырехзвенное: регио­ны – области – районы – общины.

Соотношение различных форм местного управления в рамках от­дельных административно-территориальных единиц определяется ис­торическими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, ее политическим режимом, а также правовой сис­темой. Так, для стран континентального права весома роль назначае­мых сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого прямого государственного управления на местах, или же местного го­сударственного управления и т.д.

Вопросы административно-территориального устройства отно­сятся в унитарных государствах к ведению центральной власти, а в го­сударствах федеративных – к компетенции субъектов федерации. Для подавляющего большинства зарубежных государств типичным являет­ся существование двух-трех видов административно-территориальных подразделений (Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.,2001.С.21-22.) Некоторые единицы вообще не имеют выборных ор­ганов управления (кантоны и округа во Франции, округа в ФРГ). На них базируются некоторые подразделения государственной админист­рации, осуществляющие контрольные функции, подготовку выборов и пр. В США территория всех штатов, кроме трех, непосредственно под­разделяется на графства.

Особый вид административно-территориальных единиц состав­ляют городские поселения, имеющие статус муниципальных корпора­ций (сити, бороу, виллидж). В них проживает 2/3 населения страны. Органами городского самоуправления являются выборные муници­пальные советы (См. подробнее: Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. М., 2000. № 2. С. 111-114).

Спецификой местного самоуправления в США является широкая деконцентрация управленческих функций: для осуществления ряда функций, выделенных из ведения муниципалитетов, создаются специ­альные округа, часто не совпадающие с границами административно- территориальных единиц. Они имеют свои выборные органы, свой бюджет. По таким округам осуществляется, например, управление школами, мелиорацией и ирригацией, противопожарной службой и т.п. В части округов органы управления назначаются властями штатов или иным способом.

К примеру, во Франции территориальную структуру составляют три уровня: регион, департамент, коммуна. Каждому уровню управления предос­тавлены права, возможности и средства для решения тех вопросов, ко­торые лучше всего поддаются управленческому воздействию именно на нем. Самоуправляемым субъектом на всех трех уровнях является население, проживающее на данной территории. Самоуправление реа­лизуется в основном через представительные органы: в коммунах – это муниципальные советы, в департаментах – генеральные советы, в ре­гионах – ассамблеи, советы и социально-экономические комитеты. В состав последних избираются представители предпринимателей, проф­союзов, различных общественных организаций, частные лица, дея­тельность которых способствует развитию данной территории. Соци­ально-экономические комитеты, являясь консультативными органами, действуют параллельно с региональными советами и государственны­ми органами управления. Принцип представительства различных кате­горий населения выдерживается на всех уровнях территориального управления.

В ФРГ существует двухзвенная система коммунального само­управления:

1.Уровень районов и городов районного значения (горо­дов в статусе районов);

2.Уровень городов и сельских общин (ком­мун) (См. подробнее: Государственная служба за рубежом. Местное самоуправление. Реформы и проблемы. М., 2000. С. 59-62).

Большую роль в распределении полномочий между государст­венными и муниципальными уровнями управления играет принцип субсидиарности. В соответствии с этим принципом государство обяза­но помогать нижестоящим уровням управления (землям, районам, го­родам и общинам) осуществлять свои полномочия, но запрещено вме­шательство государства в их дела в случае, если они не просят об этом, то есть могут справиться со своими делами самостоятельно (См. подробнее: Грищенко Е.В. Правовые аспекты обеспечения гармонии местного самоуправления в Федеративной Республике Германии // Журнал российского права. 2001. № 9. С. 100-106).

Бывает несколько видов органов местного самоуправления. На низовом уровне это может быть просто староста деревни или городского квартала. Он избирается обычно на сходе жителей открытым голосо­ванием. В селах и в мелких общинах по мере надобности созывается сельский сход. Помимо выборов старосты деревни сход решает глав­ные вопросы местной жизни: о строительстве и ремонте дорог местного значения, о противопожарной охране, санитарии и др. Для этого он может вводить небольшой разовый местный налог. Собрание деревни может избрать единоличного главу сельской администрации или кол­лективный орган (совет, комитет, правление).

В более крупных общинах гражданами избирается совет. Обычно такие советы обобщенно называют муниципалитетами. Совет избира­ется, как правило, на 2-4 года и обладает правами юридического лица, имеет свой бюджет, распоряжается собственностью общины. В сферу его полномочий входят вопросы образования, здравоохранения, сани­тарии, строительство муниципального жилья для бедных слоев населе­ния, ремонт дорог и др. Представительный орган имеет исключитель­ные полномочия. Только он (или сход граждан в общинах, где нет со­вета) может принимать устав данного территориального коллектива, обязательные решения и правила, свой бюджет, планы и программы развития, вводить местные налоги, устанавливать порядок управления своей муниципальной собственностью. Свои полномочия советы осу­ществляют на периодически созываемых сессиях. В некоторых разви­вающихся странах избираются не все члены совета – часть их входит в состав совета по должности, в связи с общественным положением.

Следующий орган общины – глава муниципального образования, обычно называемый мэром. Мэр занимает своеобразное положение: он одновременно является органом местного самоуправления и органом управления, если избирается непосредственно гражданами. Мэр, изби­раемый или нанимаемый советом, чаще всего выступает в роли администратора.

Таким образом, местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента - выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может называться по-разному – совет, ассамблея) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единолич­ным и коллегиальным. Если это единоличный орган, то, скажем, это мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ) (Хошке Д. Коммунальное управление в Германии // Муниципальное право. 2001.– №4. С.66). Пример коллегиального органа - магистрат в некоторых землях ФРГ или джунта в Италии.

Порядок выборов в муниципальные советы регулируется специ­альными избирательными законами. В странах с давними демократи­ческими традициями установлен принцип всеобщего избирательного права при выборах в муниципальные советы. Однако этот принцип не­редко нарушается сохранением различных избирательных цензов (осо­бенно ценза оседлости). Пассивным избирательным правом обычно пользуются лица, достигшие 21-25 лет. Как правило, не допускается избрание в муниципальный совет его служащих и лиц, объявленных несостоятельными должниками.

Порядок выдвижения кандидатов, формирования избирательных округов и определения результатов голосования в различных странах и даже в пределах одной страны, например, в США, отличается большим разнообразием. Распространенным способом выдвижения кандидатов является представление петиции, подписанной определенным числом избирателей. В США обычным методом первичного отбора кандидатов той или иной партии служат местные первичные выборы (праймериз) (См. подробнее: Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. М., 2000. № 2. С. 111-114.).

На формирование депутатского корпуса органов местного само­управления определенное влияние оказывает срок их полномочий. В Швеции он составляет 3 года; в Швейцарии (с кантональными разли­чиями) – 3-4 года; в Норвегии, Португалии, Испании, Англии, Дании, Голландии – 4 года; в Ирландии, Турции, Италии, на Кипре - 5 лет; в ФРГ (в ряде земель), Австрии – 5- 6 лет; в Бельгии, Франции, Люксем­бурге – 6 лет. Среди обязательных требований пассивного избиратель­ного права есть и такие, как годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в пределах территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов и некоторые другие.

Для местного самоуправления большинства стран в целом харак­терен небольшой численный состав муниципальных советов. Так, в США в эти советы избирается от 5 до 22 человек (в большинстве горо­дов от 5 до 9) и как исключение – до 50 человек; в коммунах Франции – обычно от 9 до 69 (в Париже – 163, Марселе – 101, Лионе – 73), в Италии – от 15 до 80; в ФРГ – от 5 до 80 человек, в Великобритании – до 70 - 75, в Японии – от 12 до 100, а в муниципальные советы Токио и префектур – до 120 советников, т.е. депутатов. Характерно, что в ре­зультате муниципальной реформы в Великобритании в 1972–1974 гг. число советников в графствах и округах уменьшилось примерно на 11,6 тыс., т. е. примерно на одну треть (в Англии и Уэльсе).

Основной формой работы местных представительных органов являются сессии. В низовых административно-территориальных еди­ницах они обычно созываются чаще, чем в вышестоящих единицах. Скажем, во Франции муниципальные советы коммун собираются на очередные сессии 4 раза в год, в то время как генеральные советы де­партаментов – лишь 2 раза в год. В Великобритании советы графств собираются на сессионные заседания ежеквартально, а нижестоящие советы – ежемесячно. В Швеции частота сессий представительных ор­ганов низового звена устанавливается ими самими, а сессии советов вышестоящего звена (ландстингов) в соответствии с законодательст­вом должны проводиться не реже четырех раз в год.

Заседания муниципальных советов ведут зачастую мэры, а там, где имеется должность председателя совета, например, в ряде муниципалитетов США, то эти должностные лица. В Японии советники не вправе вносить в совет проекты финансовых актов, проекты других решений могут представляться лишь за подписью не менее 1/5 членов совета.

Заседания советов обычно носят открытый характер, голосование также проводится открыто. По решению совета может быть проведено и закрытое заседание. В США и Великобритании существует практика проведения неформальных заседаний совета – для выяснения мнений и согласования позиций. На таких заседаниях решения не принимаются и не применяются обычные регламентарные нормы.

В пределах своей компетенции местные представительные орга­ны образуют постоянные и временные комиссии (комитеты), которые могут быть отраслевыми, функциональными и территориальными. От­раслевые комитеты обычно создаются по конкретным направлениям муниципальной деятельности (здравоохранение, образование и т.д.). Функциональные комиссии формируются по каким-то общим, ком­плексным вопросам (комитет кадров, юридический комитет, комитет общих вопросов и др.). Территориальные комиссии объединяют депу­татов, избранных от определенного района и отвечают поэтому за его комплексное развитие.

Важную роль в муниципальном управлении играет исполнитель­ный аппарат. Он состоит, как уже отмечалось, из административных органов общей компетенции (коллегиальные исполнительные органы, мэры, управляющие) и органов отраслевой и специальной компетен­ции (департаменты, комитеты, бюро, инспектуры и т.п.).

Административные органы общей компетенции занимают руко­водящее положение в отношении других звеньев исполнительного ап­парата. Особенно большим влиянием в делах местного управления за­частую располагают мэры. Нередко они единолично решают вопросы найма и увольнения муниципальных служащих, пользуются правом налагать вето на решения муниципальных советов, а также другими правами, которые фактически ставят их над муниципальными совета­ми. В ряде стран, например, во Франции, ФРГ, Японии, мэры офици­ально рассматриваются не только как высшие должностные лица орга­нов местного самоуправления, но и как представители центрального прави­тельства, ответственные за исполнение порученных им государствен­ных дел (Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.,2001. С. 25; Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. М.,2000. № 2. С. 25-26).

Исполнительные органы необходимы, поскольку это постоянно действующая структура, а выборные органы (советы и т.д.) собираются периодически для решения каких-либо важных дел.

Существует несколько способов формирования исполнительных органов на местах. Местные представительные органы могут избирать исполнительный орган (чаще всего единоличный) непосредственно из своего состава. В ряде стран исполнительный орган избирается непо­средственно населением, что предопределяет его весомые позиции в системе местных органов, порождая подчас некоторые проблемы во взаимоотношениях с представительным органом. Ведь опираясь на прямой мандат со стороны избирателей, такой исполнительный орган может действовать весьма независимо. Поэтому его отношения с местными со­ветами зачастую строятся на основе системы "сдержек и про­тивовесов".

Гораздо реже в мировой практике встречаются выборы коллегиальных исполнительных органов (непосред­ственно населением). Приме­ром здесь может служить Португалия, где коллегиальным исполни­тельным органом муниципалитета является палата, члены которой из­бираются гражданами, проживающими на территории соответствую­щего муниципалитета.

Исполнительный орган может назначаться сверху, а не избирать­ся. В Бельгии и Голландии, например, мэр (бургомистр) назначается главой государства по предложению соответствующего муниципаль­ного совета. Факт назначения бургомистра сверху призван подчерк­нуть, что он является не только главой местной администрации, но и агентом центрального правительства, играющим немаловажную роль в осуществлении контроля над местными представительными органами.

Таким образом, исполнительные органы могут осуществлять и некоторые функции государственной администрации (особенно на ни­зовом уровне). Здесь налицо двойственное положение исполни­тельного органа, который рассматривается, с одной стороны, как со­ставная часть местного самоуправления, а с другой – как низовое звено исполнительной вертикали, представитель правительства, ответствен­ный за осуществление порученных ему дел (таких, как регистрация ак­тов гражданского состояния, реализация на подведомственной терри­тории различных общегосударственных нормативных актов, обеспече­ние порядка и безопасности и т.д.). В таком двойном качестве высту­пают мэры во Франции, Италии, Японии и ряде других стран, напри­мер, ландраты в уездах земель Германии ( Ермолицкий М.А., Сапелкин Е.П. Теория и практика государственного управления в ФРГ. Мн., 2000. С.222).

Каковы компетенция, функции органов коммунального само­управления в целом? Законодательство относит к их ведению дела, связанные, главным образом, со сферой обслуживания и охраной об­щественного порядка. В наши дни объем этих функций значительно увеличился. Эти функции нередко подразделяются на обязательные и необязательные. К первым относятся полномочия по вопросам, кото­рым придается общегосударственное значение. Так, муниципалитеты обязаны поддерживать в порядке дороги, обеспечивать санитарное со­стояние населенных пунктов, противопожарную службу, содержать школы. Круг обязанностей муниципалитетов может быть расширен за счет полномочий, делегированных им вышестоящими властями. Воз­можность такого делегирования предусмотрена, например, в США, Великобритании, ФРГ, Японии.

Необязательными являются полномочия, реализуемые по собст­венному усмотрению муниципальных властей. Как правило, в их число входит осуществление различных видов обслуживания населения: соз­дание муниципальных коммунально-бытовых предприятий, жилищное строительство, организация муниципального транспорта, газо- и элек­троснабжения, муниципальных больниц, библиотек, театров (Евдокимов В.Б., Старцев Ю.Я. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001. С. 25-26).

Основными методами муниципальной деятельности являются ре­гулирование, контроль, охрана общественного порядка и непосредст­венное управление муниципальным имуществом, предприятиями и уч­реждениями.

Регулирующая и контрольная деятельность местных властей в основном заключается в планировании застройки и установлении пра­вил торговли, благоустройства, строительства, в охране окружающей среды, в обеспечении общественного порядка и безопасности, в вы­даче лицензий на право открытия и содержания магазинов, бытовых служб, зрелищных предприятий, в контроле за санитарным состоянием объектов, соблюдении законодательства о защите прав потребителя. Обычным является право муниципальных органов осуществлять при­нудительный выкуп для общественных надобностей частных земле­владений и домостроений со справедливой компенсацией собственникам.

Под непосредственным управлением органов местного само­управления зачастую находятся школы, местные больницы, часть ком­мунальных предприятий, библиотек, парки, благотворительные учреж­дения, местная полиция, противопожарные службы. В некоторых стра­нах муниципалитеты ведают вьплатой пособий по безработице и пенсий.

Будучи властью специфической, производной от государствен­ной власти, местное самоуправление, как уже отмечалось, имеет еще две градации полномочий: собственные и переданные государством (Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М.,2001. С. 27). В то же время управленческая деятельность органов местного само­управления имеет двойственную природу. Она включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного самоуправления с хо­зяйствующими субъектами, так и регулирование хозяйственных отно­шений для муниципальных предприятий, учреждений и организаций. В основе управленческой деятельности органов местного самоуправ­ления лежит удовлетворение или реализация общественных (коллек­тивных) интересов и потребностей местного сообщества. Поэтому ос­новным видом деятельности органов местного самоуправления являет­ся подчинение деятельности предприятий, организаций и учреждений муниципальной и иных форм собственности, расположенных на терри­тории муниципального образования, удовлетворению общественных интересов граждан (См. подробнее: Стрончина М.Л. О критериях разграничения предметов ведения и функций между органами государственной власти и местного самоуправления // Проблемы местного самоуправления. 2002. № 1. С. 86-87). Чем богаче и благополучнее будут эти хозяйст­вующие субъекты, тем полнее будет местный бюджет, следовательно, наиболее полно будут удовлетворяться нужды местного населения. При этом целью органов местного самоуправления является не только координация хозяйственной деятельности данных субъектов, но и соз­дание благоприятных условий для её осуществления.