Основные модели муниципального самоуправления

Различают три основные модели местного самоуправления: англосаксонскую (англо-американскую), европейскую, или континентальную (французскую), и иберийскую. Их выделение базируется на принципах, которые лежат в основе отношений различных местных органов как между собой, так и между выше­стоящими властями.

Англосаксонский тип распространен в Англии, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других (в основном федеративных) государствах. Для него характерны широкая автономия, отсутствие явного соподчинения, равенство местных общностей, независимость от центра. Можно полагать, что такой тип связан с неограниченной свободой частного предпринимательства.

Очевидным достоинством англосаксонской модели является отсутствие на­значаемых на места чиновников «общей компетенции». Действительно, в ос­новном и главном местными делами управляют избранные населением советы или периодически созываемые приходские собрания (сходы). Британские сове­ты и собрания, в отличие от системы советов в других странах, не создают исполнительных органов общей компетенции. Исполнительными орга­нами являются избираемые гражданами или советами мэры (применяются раз­ные способы избрания), а в графствах (округах) создаваемые советами от­раслевые постоянные комиссии (по местным дорогам, жилищному строитель­ству, образованию и т.д.), в состав которых обычно наряду с членами совета входят и другие лица профессионалы в данной области. Постоянные комис­сии нанимают государственных служащих муниципального управления, утвер­ждаемых на заседаниях советов (Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. М., 2001. С. 11).

Но, с другой стороны, эта система «индивидуалистична», поскольку ведет к определенной обособленности. Модель работает хорошо в условиях двухпар­тийной системы, когда большинство в органах государства и местного самоуп­равления имеет одна партия, ее действие в значительной мере обеспечивается не только уважением к праву, но и моральными факторами. Вне таких условий, как показывает опыт некоторых стран, попытки ввести эту систему в ее «чис­том» виде успехом не увенчались.

В большинстве унитарных государств (континентальная Европа, франкоязыч­ная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) получила распространение европейская, или континентальная (французская) модель. Для нее характерно сочетание местного самоуправления с местным управлением. Это сочетание может иметь самые различные формы. При этом на местные органы управления возлагаются определенные функции в отношении местного самоуправления.

Исторически первая такая функция это административная опека. Она пред­полагает, что решения органов местного самоуправления не могут вступить в силу, пока не получат одобрения местного администратора, назначенного или уполно­моченного сверху (префекта, губернатора, бургомистра и т.п.). В одобрении мог­ло быть отказано по мотивам как незаконности, так и нецелесообразности реше­ния. В настоящее время система административной опеки встречается достаточ­но редко, представляя собой пережиток бюрократической централизации.

Сегодня преобладает функция административного надзора, который ограни­чивается проверкой только законности решений органов местного самоуправ­ления. Обычно администратору для проверки решения дается небольшой срок, по истечении которого, если не поступило возражений, решение вступает в силу. Новая тенденция заключается в том, что администратор может оспорить реше­ние только в судебном порядке. Административный надзор применяется иногда даже в субъектах централизованных федераций и в регионах, пользующихся государственной автономией, причем в его осуществлении подчас участвует глава государства. В свою очередь, органы местного самоуправления могут в судеб­ном порядке защищать свою автономию не только от чрезмерно активных мес­тных администраторов, но даже от парламентов, президентов и правительств.

Европейская модель напоминает иерархическую пирамиду, где происходит передача различных директив и информации и где на центральные власти ак­тивно работает целая серия агентов на местах. Указанная модель характеризует­ся также определенной подчиненностью нижестоящих звеньев вышестоящим. В Италии подобная иерархическая соподчиненность выражается, в частности, в предусмотренном Конституцией праве областей осуществлять контроль за за­конностью актов провинций, коммун и иных местных образований.

Так, в Дании существует полномочный представитель государства префект. Он контролирует муниципалитеты совместно с четырьмя членами окружного сове­та, избираемого на общих выборах. Вместе они образуют окружной комитет, ко­торый, в случае, если решение муниципалитета не соответствует действующему законодательству, может отменить его либо по собственной инициативе, либо по просьбе граждан, либо по требованию меньшинства местного совета (Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. М., 2000. № 2 С.35).

В рамках континентальной системы представительные органы порой созда­ются лишь в административно-территориальных единицах, признанных зако­нодателем в качестве территориальных коллективов. В отдельных подразделе­ниях, таким образом, представительные органы могут вообще отсутствовать.

В целом, мировой опыт показывает, что совсем не вмешиваться в вопросы ре­гулирования местного самоуправления могут позволить себе лишь достаточно благополучные страны с высоким уровнем экономики, с развитой политической культурой и сложившимся консенсусом относительно основных демократичес­ких ценностей, включая неотъемлемое право населения на самоуправление.

В развитых демократиях различия между двумя рассмотренными выше мо­делями не носят принципиального характера и можно даже говорить об опре­деленном сближении между ними, особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании, проведенных в 1980-х годах. Функционирование обеих моделей строится на многих сходных принципах, свойственных совре­менному демократическому государству. Основой системы местных органов здесь являются местные представительные органы, формируемые населени­ем в результате свободных и состязательных выборов.

Иначе обстоят дела в ряде развивающихся стран, где заимствованная у раз­витых демократий англосаксонская или же континентальная модель местного управления выступает лишь в качестве внешней оболочки авторитарного по своей сути политического процесса, в рамках которого волеизъявление индивидуума на выборах имеет во многом несамостоятельный характер.

Третью модель коммунального самоуправления условно можно назвать ибе­рийской. Истоки ее в Испании и Португалии, хотя в Испании она претерпела существенные изменения в связи с разделением всей страны на автономные

образования («регионалистское государство»). Поэтому ныне ее в Испании, можно сказать, нет. Эта модель используется также в португалоговорящей Бра­зилии, в ряде испаноговорящих стран Латинской Америки, во многих других, в том числе некоторых арабских государствах.

Что для нее характерно? При иберийской системе местного самоуправления и управления население административно-территориальных единиц избирает со­вет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькальда, регидора, префекта, мэра); иногда избирается коллегия должностных лиц. В не­которых странах главное должностное лицо избирается не населением, а сове­том. Алькальд (префект и т.п.) одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством (президентом, мини­стром внутренних дел) как его представитель в данной административно-терри­ториальной единице. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Сло­вом, алькальд сосредоточивает в своих руках основные рычаги местного руковод­ства и обладает большой властью. Правда, опека почти не применяется: алькаль­ду как председателю совета предоставляются широкие возможности не прини­мать в совете решения, которые он же будет вынужден позднее отклонить.

Значительный плюс данной модели заключается в том, что здесь нет назна­ченных сверху чиновников для контроля за действиями органов местного само­управления, хотя есть представители государственной власти, избранные насе­лением. Существование таких должностных лиц обеспечивает организацион­ные связи государственной власти и местного самоуправления, чего нет, кстати, в англосаксонской модели.

Данная система имеет и определенные минусы, связанные с огромной кон­центрацией власти в руках председателя совета. Он и руководитель последнего, и должностное лицо, контролирующее законность его деятельности. Ясно, что совет вряд ли примет какое-либо решение вопреки воле своего председателя. Но какова бы ни была модель местного самоуправления и управления, всегда используются те или иные формы государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.