Стадии (фазы) политического процесса

Политический процесс можно условно разделить на 5 стадий: формирование (вызревание) политических приоритетов; выдвижение политических приоритетов на авансцену (повестку дня) политического процесса; формулирование политических проблем, требующих правительственных решений и принятия политических решений; приведение в действие механизма реализации принятых решений (политическая инструментализация); оценка результатов политических решений.

Рассмотрим, к примеру, стадию формирования (вызревания) политических приоритетов. Изучению истоков формирования политики обычно не уделяется достаточно внимания, в то время как именно отсюда должен начинаться политический анализ. Именно политический анализ помогает определить размер и объем проблемы, направления действий правительства для реализации поставленных целей. Для целей политики сущность проблемы можно определить как условия и ситуацию, в которой проявились неудовлетворенные потребности части общества; потребности требуют направленных усилий для изменения ситуации. Эти усилия могут быть предприняты как со стороны непосредственно заинтересованных в проблеме лиц, так и со стороны лиц, действующих в интересах первых. Например, если группа людей, имеющая низкие доходы, приспосабливается к ситуации и не предпринимает никаких действий, чтобы ее изменить в лучшую сторону, то политической проблемы не существует. Проблема не имеет статуса политической, если она не "заявлена", не "выплескивается" наружу. Какие же свойства, качества придают проблеме политический характер? Что отличает обыденную, частную проблему от политической? Можно сказать, политическими являются те проблемы, которые обладают широким полем охвата сфер жизни и значительным резонансом, включая последствия для людей, не включенных в зону конфликта непосредственно.

Проблемы, которые имеют незначительный эффект и радиусом своего воздействия охватывают одного или несколько человек, непосредственно вовлеченных в конфликт либо неудовлетворенных состоянием своих дел, могут считаться частными проблемами. Проблемы, выдвигаемые на авансцену (повестку дня) политики, могут быть подразделены на распределительные, регулятивные и перераспределительные. Распределительными проблемами охвачен относительно небольшой круг лиц, которые реально находятся у руля распределительных отношений в зависимости от уровня власти. Регулятивные проблемы возникают тогда, когда одни группы общества выдвигают требования по ограничению деятельности других групп. Перераспределительные проблемы возникают в тех случаях, когда большие группы людей выступают за пересмотр сложившихся отношений в социальной и политической структуре общества. Имевшие место в прошлом социальные революции, и в том числе революция 1917 года в России, представляют собой примеры попыток перераспределения сложившихся отношений власти. Как правило, требование перераспределения ресурсов общества происходит со стороны групп, считающих себя обделенными властью и ресурсами. Возникновение перераспределительных проблем свидетельствует о нестабильности социальных отношений в политической системе. Перманентная эскалация перераспределительных проблем может привести к классовому конфликту в обществе, к попыткам решения проблем с помощью силы или тому подобными методами.

Почему же одни проблемы выдвигаются на передний план и требуют действий со стороны властей, а другие нет? Для того, чтобы ответить на этот вопрос, необходимо рассмотреть следующие стадии политического процесса.

Выдвижение проблем на авансцену (повестку дня) политики – вторая фаза политического процесса. В повседневной жизни люди, группы либо организации сталкиваются с проблемами, требующими вмешательства должностных лиц, политиков, правительства. Множество людей постоянно выдвигают те или иные требования к властям то по поводу роста цен на товары и услуги, либо по поводу монопольного положения на рынке отдельных производителей. И лишь небольшая часть этих требований находит отклик со стороны властей. Именно те требования, которые власти принимают в расчет и предпринимают конкретные действия по их реализации, создают феномен "авансцены" или "повестки дня" политики.

Политическую повестку могут создавать группы давления, стремящиеся достичь политического равновесия в раскладе политических сил в политике. Наибольшие возможности в создании повестки дня, конечно, имеются у законодателя и правительства. Отдельные проблемы привлекают внимание общественности и политиков благодаря усилиям средств массовой информации. Некоторые злободневные публикации и репортажи способны взорвать общественное мнение и вынудить политиков реагировать конкретными действиями.

Формулирование политических проблем и принятие политических решений – третья фаза политического процесса. Эта фаза включает разработку курсов действий и тактику их применения для реализации и решения проблем, выдвинутых на авансцену политики. Многие политические предложения и программы разрабатываются как официальными лицами, так и назначенными для этих целей людьми из неправительственных организаций.

Административные службы и организации разрабатывают соответствующие правительственные программы в области промышленности, сельского хозяйства, здравоохранения, образования и в других сферах, которые получили статус общественной программы. В целом из вышеперечисленных источников и формулируются альтернативные предложения для принятия решений по конкретным проблемам.

Политические решения включают действия тех или иных официальных лиц или организаций, связанные с получением поддержки для предлагаемых программ или предложений, либо с отказом от тех или иных политических альтернатив. В первом случае решения приобретают формы законодательных актов или постановлений исполнительных органов. Во втором случае происходит непринятие политического решения, также способное существенным образом повлиять на политический процесс. Следует отметить, что здесь не имеются в виду рутинные, день ото дня принимаемые решения, имеющие место в любой организации. Хоты частные лица и организации также участвуют в принятии политических решений, формальные полномочия остаются за официальными субъектами политики – законодателями, исполнительной властью, высшей администрацией, судьями.

Приведение в действие механизма принятых решений (политическая интструментаризация) – является четвертой фазой политического процесса. В реальной жизни трудно провести четкую границу между принятием политического решения и его исполнением. Очевидна справедливость афоризма о том, что проведение в жизнь политики зависит от того, как она администрируется, а администрирование зависит от того, насколько продуманной является политика. В Беларуси, как и в других современных политических системах, общественная политика проводится в жизнь (инструментируется) посредством сложной системы административных служб. Эти службы выполняют наибольшую часть работы, делегированной им правительством, и таким образом влияют на граждан более эффективно, чем иные правительственные институты.

Административные службы, часто оперируя мандатами закона, допускают значительную свободу действий для себя в определении того, что они должны и что они не должны делать. Политические решения часто облечены в весьма общие положения и, перемещаясь по административным каналам, приобретают более конкретный вид. В этих условиях административный процесс становится продолжением законодательного процесса, и администраторы оказываются вовлеченными в политику.

В процессе принятия решений агентствами одним из центральных моментов является иерархия. Внутри служб те, кто находится на высших этажах власти, имеют больше полномочий и влияния на принятие решения благодаря их более высокому статусу, несмотря на то, что лица меньшего ранга могут иметь большую осведомленность в делах и профессионализм. Административные службы конституируют своеобразный управленческий менталитет, который объединяет профессионалов, уверенных в своих возможностях и способностях влиять на политику.

В своей деятельности по нормотворчеству ведомства имеют относительно большую свободу действий, хотя, как правило, они могут применять власть только в пределах своей компетенции. Нормотворческой деятельностью занимаются не только ведомства, относящиеся к сферам производства и распределения. Такие министерства, как здравоохранения, образования, также обладают значительной властью. Многие программы их деятельности требуют значительных инвестиций и денежных затрат. Им приходится издавать много распоряжений, касающихся применения и использования этих средств. Например, Министерство образования Беларуси ежегодно получает средства из государственного бюджета на финансирование научных исследований. На основании заявок высших учебных заведений министерство распределяет эти средства по вузам. Вузы распределяют эти средства по факультетам и кафедрам. В результате образуется целая цепочка административных распоряжений, имеющих обязательный для исполнения характер, так как это связано с ответственностью за рациональное использование средств, имеющихся в распоряжении министерства. Многие из приказов и распоряжений, принятых в административных ведомствах, представляют собой рутинные решения, которых тысячи. Тем не менее, рутинные решения могут вполне перекладываться на язык нормативных распоряжений законодательного языка, и тогда кажущиеся рутинными и заурядными распоряжения оказывают вполне существенное влияние на политику.

Финальной стадией политического процесса является стадия оценки принятых решений, их эффективности. Как функциональная деятельность политическая оценка может пронизывать все стадии политического процесса. Например, оценка политических приоритетов, выдвигаемых на повестку дня политики, возникает уже на ранних стадиях политического процесса. Существуют различные типы оценок эффективности политического процесса. Один из них связан с тем, что политические деятели и администраторы всегда руководствуются критериями выгодности, результативности конкретных программ и проектов. Многие из этих критериев складываются на базе личных эмоций, интересов. Критерии могут основываться на базе идеологических и партийных интересов. Разброс критериев достаточно велик и зависит от специфических интересов множества оценщиков. В результате может возникать целый спектр оценок одной и той же политической линии либо программы.

Политические оценки второго типа возникают при инструментировании конкретных программ и направлений политики. Критерии оценок возникают, когда программа подвергается анализу с точки зрения ее пригодности для реализации, затрат и выгод. Оценщик неминуемо должен задаться вопросом, кто получит наибольшую выгоду от реализации программ и в каком виде. Третий тип оценки носит название "систематической оценки" для измерения социальной значимости и объективного эффекта программы. Во многих государствах административные службы имеют постоянный штат аналитиков-оценщиков. Систематическая оценка дает ответы на вопросы типа: насколько объективна политика? Кто находится в числе получателей дивидендов политики? Каковы возможные последствия невыполнения программы? Возникающие при ответе на данные вопросы критерии оценок дают оценщикам материал для правильного анализа политики, позволяющего своевременно корректировать текущую политику и определять ее перспективы.

Оценкой политики занимаются как правительственные, так и неправительственные организации. Оценка может быть систематической либо спорадической. В одних случаях политическая оценка становится институализированной, в других – она не структурирована и носит неформальный характер. Правительственная оценка существует в таких формах, как парламентский надзор, государственный статистический учет, государственный ведомственный контроль и другие. Существует также множество вариантов политической оценки вне правительства. Они осуществляются через средства массовой информации, аналитические независимые центры и фонды, группы давления и т.д. Все они занимаются оценкой политики с целью повлиять на должностных лиц и политику в целом. Их деятельность полезна также с точки зрения обеспечения информацией общественности по поводу выполнения либо невыполнения тех или иных программ.

Группы людей, граждане обычно имеют свои суждения по оценке существующей политики и реагируют на эту политику путем поддержки, противодействия или безразличия. Политикам же в своих оценках политических программ приходится сталкиваться с действием таких факторов, как давление со стороны организованных групп, требования референдумов и перевыборов, отставки должностных лиц и т.д. В результате возникает необходимость т.н. "обратной связи", то есть ответа правительства на требования со стороны окружающей среды политической системы.

Реакция политической системы на требования и запросы окружающей среды выражается в форме многообразных акций со стороны лиц, принимающих политические решения, включая законодательные действия для коррекции политики, пересмотр законов, административное реагирование в виде обеспечения оперативных мероприятий реализации политики, перераспределение фондов поддержки политических программ и другие. Таким образом, финальная стадия политического процесса служит прологом для последующих политических решений и началом нового качественного витка процессов политической деятельности.