ЗАКОННОСТЬ И ПРАВОПОРЯДОК 1 страница

Твердость правового порядка требует,

чтобы гражданин зависел от законов,

а не от лиц, их принимающих.

Г.Ф.Шершеневич

20.1. Понятие и основные принципы законности

Законность представляет собой многоплановое явление. Многочисленные определения раскрывают различные аспекты законности: принцип деятельности государственных органов, своеобразный политико-правовой режим общественной жизни, а также строгое требование соблюдения доходов.

Под законностью условимся понимать строгое и неуклонное соблюдение закона всеми государственными органами, общественными и хозяйственными организациями, должностными лицами и гражданами.

Законность означает совокупность требований, за отступление от которых наступает юридическая ответственность. По тому, какова она (строгая, формальная и т.п.), можно судить о состоянии режима законности.

В демократическом государстве все равны перед законом и поэтому подлежат равной ответственности за нарушение законности. Связь законности с демократией состоит также и в том, что сами законы и требования их соблюдения выражают волю большинства народа, что проведение законов в жизнь проходит под контролем народа.

Законность, в свою очередь, служит утверждению демократии. Она охраняет демократические права граждан, общественных движений и организаций; обеспечивает приоритетное значение парламентских актов; гарантирует соблюдение должных демократических процедур как в правотворческой, так и в правоприменительной деятельности государства.

Законность как политико-правовой режим демократического государства предполагает такой характер взаимоотношений органов государства с населением, при котором поведение строится на основе закона. Обязанность соблюдать законы лежит на той и другой стороне. Юридическая ответственность за ее неисполнение следует неотвратимо, независимо от положения властвующего или подвластного субъекта.

В законах всегда воплощалась, воплощается и будет воплощаться определенная политика господствующих сил, требование точного и неуклонного соблюдения законов будет расцениваться как требование соответствующей политики. Нельзя обсуждать принятие законов и их выполнение без обсуждения политической линии, которая их освещала. В интерпретации связей политики, права и законности необходим конкретно-исторический подход.

При характеристике содержания законности неизбежно встает вопрос, означает ли законность требование соблюдения только закона или также и других нормативных актов? Здесь необходимо помнить, что законодательство понимается в широком (совокупность всех нормативных актов) и в узком смыслах (совокупность только законов). Представляется, что более оптимальным может быть следующий подход к этому понятию. Законодательство России - это совокупность всех нормативных актов. Федеральное законодательство - это совокупность нормативных актов, издаваемых федеральными органами власти. Законодательство субъектов Федерации - это нормативные акты органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Законность требует исполнения законов, но не только их. Если орган власти принимает подзаконный нормативный акт в соответствии с законом, на его основе и не выходит за рамки законных полномочий, то это одно из требований законности. При таком положении дел законность требует соблюдения и исполнения в том числе и подзаконного нормативного акта.

Посредством наличия законов проблему законности как широкую социальную категорию в государстве не решить. Для такого утверждения имеются следующие доводы и соображения:

1. Необходимо учитывать и законность самих законов, т.е. справедливы ли содержащиеся в них требования.

2. Готово ли население или отдельные структуры общества к соблюдению действующих законов. Например, налоговое законодательство в силу своего предназначения относится к одному из самых "непопулярных" законодательств в различных государствах. Без проведения соответствующего социологического опроса можно безошибочно утверждать, что в абсолютном своем большинстве лица, осужденные к лишению свободы, по вполне понятным соображениям негативно относятся к уголовному законодательству государства.

3. Какова готовность государства в лице его официальных структур выполнять без "купюр" и идеологических соображений нормы действующего законодательства.

Посредством законов всех вопросов не решить, все отношения не урегулировать. Правительственные акты, некоторые приказы и инструкции ведомств сохранят свое позитивное значение, если они не будут подменять закон, обходить его или расходиться с ним. Такое возможно при наведении должного порядка в разработке и принятии подзаконных нормативных актов, контроле над ними со стороны компетентных органов.

В уяснении режима законности важная роль принадлежит понятиям "субъект законности" и "объект законности". В отличие от субъектов законотворчества (правотворчества) субъектами законности выступают не только государственные органы и должностные лица. Ими оказываются на равных правах граждане и их общественные (негосударственные) формирования. Это все те, кто предъявляет требования строгого выполнения законодательных предписаний. Граждане могут предъявить такие требования к должностным лицам и органам управления даже через суд. Субъектами законности оказываются все носители субъективных прав, а также те должностные лица и органы государства, на которых лежит такая специальная обязанность. Но есть и иное мнение.

По мнению Н.В. Витрука, "субъектами социалистической законности являлись государственные органы, общественные организации, должностные лица. Социалистическая законность полностью зависела от правомерной деятельности государственных органов и общественных организаций, их должностных лиц, наделенных властными полномочиями. Гражданам отводилась другая роль: они могли участвовать в выявлении нарушений законности, способствовать ее обеспечению, упрочению.

Законность связывалась с воплощением принципов социализма и объективных закономерностей общественного развития в процессе правотворчества и правореализации. Поэтому не всякое правонарушение являлось нарушением законности. Например, нарушения ведомственных норм, не конкретизирующих норм конституций и других законов, т.е. несущественные нарушения норм материального и процессуального права, содержащихся в ведомственных актах; преступления и другие правонарушения, совершенные сотрудниками органов внутренних дел (равно и другими должностными лицами) вне связи с исполнением ими своих служебных обязанностей; нарушения служебной дисциплины; нарушения норм коммунистической морали. Такое ограничение субъектов нарушений было характерно для периода строительства социализма в СССР.

Основная роль в процессе обеспечения законности принадлежит государству. Здесь уместно процитировать слова Президента США Франклина Делано Рузвельта, сказанные им в период выхода страны из великой депрессии (1934 год). "Работая над великой общенациональной программой, которая призвана дать первостепенные блага широким массам, мы действительно наступали кое-кому на "больные мозоли" и будем наступать на них впредь. Но это "мозоли" тех, кто старается достичь высокого положения или богатства, а может быть, того и другого вместе, коротким путем - за счет общего блага" <1>. Принцип законности является всеобщим и не должен содержать каких-либо изъятий.

--------------------------------

<1> Цитируется по: Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. 2006. 11 мая.

Объектом законности (как совокупности соответствующих требований) является поведение (сознание, воля, поступок) юридически обязанных лиц.

Переходя к характеристике принципов законности, уместно привести слова Максимилиана Волошина. Он называл доведенную до конца справедливость самой кровавой из добродетелей. Любой самый гуманный принцип, "сорвавшийся с цепи", в конечном счете губителен для общества.

Основными принципами законности в современной России признаются:

- верховенство (главенство) федеральных законов по отношению ко всем другим правовым актам;

- равенство всех перед законом и судом;

- исключение произвола в деятельности властных органов и должностных лиц;

- единство в понимании и применении закона на всей территории его действия и учет особенностей конкретных обстоятельств, предусмотренных законом;

- осуществление закона лицом посредством своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц;

- эффективная борьба с правонарушениями, надежная охрана и реальные гарантии прав и свобод человека и гражданина.

Значение законности для решения актуальных проблем жизни общества, практики юридической работы состоит в следующем:

- в законности выражается реалистическое отношение к праву, его общеобязательности, его силе и ценности;

- законность выражает связь правовых вопросов с социальным строем, с политическим режимом, существующим в обществе;

- состояние законности в обществе прямо связано с идейно-духовными основами правовой системы - началами гуманизма, социальной справедливости, подлинного равенства, положением личности в обществе;

- презумпция невиновности.

При соблюдении последнего принципа возможны определенные нюансы. Например, это может выражаться в перераспределении бремени доказывания. В уголовном и административном процессах эта задача обязательно должна возлагаться только на государственные структуры (органы дознания и предварительного следствия, суды общей юрисдикции и т.д.). Такое требование является необходимым условием соблюдения законности и признаком демократического государства.

В гражданском и арбитражном процессе ответчик уже сам должен попытаться доказать необоснованность предъявляемых ему истцом исковых требований. Здесь речь идет о варианте применения принципа виновности, который отражает особенности указанных процессов, но ни в коей мере не противоречит широкому пониманию законности.

В цивилизованных странах с устоявшейся развитой демократией и рыночными отношениями в экономике широко применяется принцип экономической виновности, означающий следующее. Если финансовые органы государства предъявляют к лицу обоснованные претензии о том, что его расходы не соответствуют декларируемым доходам, то он должен доказать, что доходы получены законным путем (через наследование, дарение, возврат долга и т.д.).

Правительством России в октябре 2005 года была одобрена Конвенция ООН по противодействию коррупции, вступившая в силу с декабря 2005 года. Она содержит комплекс мер по предупреждению коррупции в сфере деятельности государственных органов. Страны, подписавшие этот документ, берут на себя обязательство признания уголовным преступлением не только обычное взяточничество, но и злоупотребление служебным положением, а также факты незаконного обогащения. Речь идет о необходимости государственным чиновникам предъявлять доказательства законности приобретаемого или имеющегося вида собственности в соответствии с реальными доходами.

Конвенция, как и любой другой нормативный правовой акт, не способна эффективно решать острые социальные проблемы правовыми средствами. Коррупция не должна рассматриваться как проблема соотношения "плохих или хороших людей". Она содержит в себе "вопросы психологии, социального статуса, экономики" <1>. Нельзя игнорировать и исторические традиции. Например, в дореволюционной России была распространена официальная государственная практика определения чиновников на должности, предусматривающие "кормление" за счет населения (или за счет должности).

--------------------------------

<1> Ямшанов Борис. Александр Бастрыкин: следствие по контракту // Российская газета. 2007. 29 августа.

Международная коалиция по борьбе против коррупции Transparencu International (TI) в своем традиционном ежегодном докладе о коррупции в мире, уделив особое внимание коррупции в политике, впервые в 2004 году составила рейтинг десяти самых коррумпированных политиков в новейшей истории. Он выглядел следующим образом (смотри таблицу) <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев Алексей. Президент Сухарто - самый обеспеченный госчиновник // Коммерсантъ. 2004. 2 апреля.

Эксперты Всемирного банка посчитали, что в 2000 - 2005 годах борьба с коррупцией в России велась недостаточно эффективно. Наиболее остро эти проблемы проявлялись в процессе осуществления судопроизводства и в экономической сфере (лицензирование, возможность заключения контрактов, усложнение системы налогообложения). Главными инструментами борьбы с коррупцией в России, как и в других странах, по мнению экспертов, является <1>:

--------------------------------

<1> Комментарий Игоря Юргенса, вице-президента Российского союза промышленников и предпринимателей фактов и причин коррупции в России по статье Гладунова Олега "Растут доходы, растут и взятки" // Российская газета. 2006. 28 июля.

1. Демократическая двухпартийная система, когда каждой из партий выгодно друг друга уличать в допускаемых ошибках и правонарушениях.

2. Наличие в стране по-настоящему свободной прессы и других средств массовой информации, которая обладает возможностями доведения негативной информации до граждан.

3. Наличие институтов развитого гражданского общества, способных оказывать реальное воздействие на государственные и общественные структуры, выступая в качестве независимого арбитра.

4. Воспитание у населения государства принципиальной ("нулевой") нетерпимости к фактам проявления коррупции.

На период социально-экономического и политического развития России вплоть до 2020 года борьба с коррупцией на самом высоком государственном уровне отнесена к одной из приоритетных и актуальных задач. По экспертным оценкам объем взяток в 2007 году составлял 240 млрд. долларов и был вполне сопоставим с объемом государственного бюджета (270 млрд. долларов). Поэтому борьба со взяточничеством должна вестись на всех уровнях государственного управления последовательно, системно и бескомпромиссно.

Практика показывает, что российские чиновники к такой постановке вопроса внутренне пока не готовы. Об этом убедительно свидетельствует следующий пример. В апреле 2008 года в администрации Мурманской области был разработан проект Типовой ведомственной антикоррупционной программы для исполнительных органов власти Мурманской области. В соответствии с ее содержанием государственным служащим предлагалось сообщать о фактах взяточничества коллег в компетентные органы.

Это предложение отражает требования действующего законодательства Российской Федерации об уголовной ответственности за недонесение об известных фактах преступлений. От юридической обязанности (в том числе и от ответственности) за подобные деяния освобождаются только близкие родственники (супруг, супруга, родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и родные сестры, дедушка, бабушка, внуки), адвокаты и священнослужители <1>.

--------------------------------

<1> В соответствии со статьей 56 УПК РФ не подлежат допросу в качестве свидетелей (п. 3): судья, присяжный заседатель - об обстоятельствах уголовного дела, которые стали им известны в связи с участием в производстве по данному уголовному делу; адвокат, защитник подозреваемого, обвиняемого - об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с обращением к нему за юридической помощью или в связи с ее оказанием; адвокат - об обстоятельствах, которые стали ему известны в связи с оказанием юридической помощи; священнослужитель - об обстоятельствах, ставших ему известными из исповеди; член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без их согласия - об обстоятельствах, которые стали им известны в связи с осуществлением ими своих полномочий.

Свидетель вправе (п. 4): отказаться свидетельствовать против самого себя и близких родственников. При согласии свидетеля дать показания он должен быть предупрежден о том, что его показания могут быть использованы в качестве доказательств по уголовному делу, в том числе и в случае его последующего отказа от этих показаний.

Реакция чиновников последовала незамедлительно и была резко отрицательной. Некоторые возмущенные руководители назвали проект документа "безнравственным" и "мягко говоря, неэтичным". После жаркой дискуссии обсуждаемый проект областной антикоррупционной программы решено было "доработать"... <1>.

--------------------------------

<1> Маслова Елена. Прейскурант для госслужащего (мурманские чиновники не хотят сообщать о взятках даже за деньги) // Российская газета. 2008. 7 мая.

В результате проведенного международной общественной организацией Transparensy International исследования по результатам 2006 года был составлен список 30 ведущих стран-экспортеров, представители которых активно использовали взятки как средство для успешного ведения бизнеса за рубежом. Рейтинг этих стран выглядел следующим образом (см. таблицу) <1>.

--------------------------------

<1> Рейтинг взяткодателей // Прямые инвестиции. 2006. N 12. С. 4.

Для осуществления более эффективной борьбы с преступностью (в том числе и с коррупцией) во всем мире широко используются достижения науки и техники. Например, в Интернете на сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации 24 марта 2008 года была открыта специальная страница "Борьба с коррупцией". Любой желающий теперь может оставить на ней информацию об известных ему фактах коррупции <1>.

--------------------------------

<1> Ямшанов Борис. Тайные сделки в режиме онлайн // Российская газета. 2008. 25 марта.

В современном мире одним из факторов, негативно влияющих на уровень преступности, является высокое количество наличных денег. Он порождает рост "теневого сектора" в экономике и рост незаконного отмывания денег. Сумма незаконного отмывания доходов, полученных преступным путем в мире, по оценкам специалистов, колеблется от 2 до 5 процентов мирового ВВП, или от 900 млрд. долларов до 3,5 трлн. долларов. В России за 1997 - 2007 годы количество наличных рублей увеличилось в 28 раз, а к 2011 году возрастет еще вдвое. В России 97% всех расчетов осуществляется наличными деньгами.

Помимо впечатляющих успехов в экономике Китай последовательно и твердо осуществляет государственную политику и в сфере обеспечения законности. Акцент делается на жесткость действий, суровость наказания и гласность действий. Государственным чиновникам или предпринимателям, уличенным в коррупции, мздоимстве или мошенничестве в особо крупных размерах (это более одного миллиона юаней или 125 тысяч долларов) при наличии отягчающих вину обстоятельств грозит смертная казнь.

Одним из наиболее опасных видов преступлений для любого государства считается коррупция. В Китае борьба с ней ведется по двум направлениям: против взяточничества среди чиновников, а также возможности мошенничества среди предпринимателей. Такой подход позволил руководству Китая в отличие от России пресечь в самом начале возможность массового появления различных финансовых пирамид, способных повлечь за собой тяжкие последствия для миллионов доверчивых граждан.

В структуре ЦК КПК специально создана Комиссия по проверке дисциплины (аналог бывшего Комитета партийного контроля, существовавшего при ЦК КПСС). В 1997 - 2002 годах эта Комиссия рассмотрела 862 тысячи дел о коррупции. По их результатам 843 тысячи человек были привлечены к уголовной или партийной ответственности. В 2005 году 115 тысяч человек были исключены из членов коммунистической партии Китая <1>. Для них это означало конец служебной карьеры.

--------------------------------

<1> Овчинников Всеволод. Как пресечь мздоимство? // Российская газета. 2006. 3 марта.

В России, по оценкам специалистов <1>, в доход государства возвращается только 15 - 20% средств от суммы ущерба, возникающего из-за нецелевого использования средств бюджета на различных управленческих уровнях. В основе такого положения лежат несколько факторов: коррупция чиновников, несовершенство действующего законодательства, и как следствие указанных причин - сложность расследования подобных дел. Иногда Счетная палата России сознательно вынуждена идти на определенный компромисс, не настаивая на наказании. Действующее законодательство предусматривает, что в подобных случаях ответственность несет вся организация. Ей уменьшается объем финансирования на будущий год в размере суммы, ранее использованной на нецелевые расходы.

--------------------------------

<1> Кобылкина Ирина, Кукол Елена. Конкретного чиновника - конкретным рублем // Российская газета. 2006. 25 марта.

Законность использования выделяемых средств для России весьма актуальна и может иметь большой общественный резонанс. В 2006 году на реализацию национальных проектов было запланировано выделение из государственного бюджета 180 миллиардов рублей. К 2008 году эта сумма должна составить уже 550 миллиардов рублей. Предварительный анализ свидетельствует о том, что для полноценной и эффективной реализации намеченного требуется принять на различных уровнях еще около 40% нормативных правовых документов различной юридической силы.

По мнению аудиторов Счетной палаты России, требует значительной корректировки и законодательство, предусматривающее различные преференции экспортерам, возмещенные из бюджета НДС, а также освобождение ряда компаний от НДС на определенных условиях. В 2004 году они составили общую сумму в 1,8 триллиона рублей, которые не поступили в бюджет страны. Вполне обоснованными выглядят предложения Счетной палаты России о необходимости проведения "инвентаризации всех налоговых расходов государства" и о целесообразности замены льгот адресными дотациями.

Для расследования фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства, в России помимо специализированных правоохранительных структур на законодательном уровне предусмотрено создание парламентской комиссии <1>. Свою работу она осуществляет не подменяя органы дознания и предварительного следствия с целью:

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 27 декабря 2005 года N 196-ФЗ "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации" // Российская газета. 2005. 29 декабря.

- защиты гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;

- обеспечения палатами Федерального Собрания Российской Федерации контроля за деятельностью Правительства Российской Федерации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, государственных органов, не являющихся органами государственной власти, а также органов местного самоуправления по устранению причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования;

- выявления причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, информирования о них общества, а также оказания содействия в устранении таких причин и условий.

Проблема соблюдения законности и обеспечения правопорядка уже давно приобрела международный характер. В целях эффективной борьбы с международной преступностью в 1923 году была создана первая международная полицейская организация - Интерпол. Его центральная штаб-квартира находится в г. Лионе. Штатная численность сотрудников составляет 280 человек, из них только 80 человек - полицейские (из примерно 30 национальных полиций), а остальные - программисты ЭВМ. Они ведут досье и уведомляют национальные правоохранительные структуры о поступивших запросах.

В 2005 году эта организация объединяла 180 государств (для сравнения: ООН объединяет 192 государства из примерно 230 существующих). Поступающие обращения не всегда являются обязательными для исполнения. Интерпол не рассматривает запросы, связанные с политическими, военными и расовыми преступлениями. Каждая страна имеет законодательно закрепленные национальные особенности, связанные с возможностью экстрадиции находящегося на его территории лица, подозреваемого в преступлениях, совершенных на территории другого государства. Например, по израильским законам запрещается выдача лиц другим государствам, если они не были осуждены местным судом. Проблема выдачи усложняется, если разыскиваемое лицо является гражданином Израиля.

Россия (СССР) стала членом Интерпола в середине 80-х годов XX столетия. Сумма ее ежегодных членских взносов составляет около 30 млн. долларов. Сейчас Россия активно сотрудничает с 83 государствами по вопросам выдачи преступников, объявленных в международный розыск. Больше всех просят об оказании помощи Германия, государства - члены СНГ, страны Прибалтики и Восточной Европы, а также Израиль.

Россия достаточно успешно решает вопросы, связанные с экстрадицией лиц, обвиняемых правоохранительными органами в преступлениях, совершенных на территории нашей страны и находящихся за границей. В 2005 году в Россию из других стран поступило 2727 материалов о выдаче разыскиваемых лиц, а было экстрадировано 1033 человека. В то же время с подобными просьбами в 2005 году Россия направила в другие страны соответствующие материалы на 375 человек, а было экстрадировано 209 лиц <1>.

--------------------------------

<1> Владимиров Дмитрий. Все на борьбу с коррупцией // Российская газета. 2006. 25 марта.

В соответствии с частью 2 статьи 13 УК Российской Федерации вопросы экстрадиции из России решаются на основе действующих и ратифицированных государством международных договоров. В целом российское законодательство по этому вопросу соответствует международным правовым предписаниям и принципам. Однако носит излишне общий и неконкретный характер. В большинстве случаев оно содержит бланкетные нормы, отсылая решение практически всех вопросов к международным договорам Российской Федерации. Процедура осуществления экстрадиции определяется главой 54 УПК РФ. Она предусматривает лишь ограниченную возможность обжалования решения о выдаче в суде, которое принимается Генеральной прокуратурой Российской Федерации.

Наличие международного договора в качестве обязательного условия выдачи является составной частью законодательства и в других государствах. В ряде из них имеются специальные законы. Например, в Англии - Закон о выдаче (1985 г.), а в США - 18-й раздел Свода законов (1988 г.). По состоянию на август 2006 года в Англии проживало 16 граждан Российской Федерации, объявленных в международный розыск. Среди них: Б. Березовский, Ю. Дубов, А. Закаев и другие.

Международные нормы, относящиеся к вопросам экстрадиции, кодифицированы Европейской конвенцией о выдаче, которая была принята Советом Европы в 1957 году. Россия его подписала, но пока не ратифицировала. В случае ратификации эта Конвенция заменит положения всех ранее действовавших в России двусторонних договоров.