Конституционные гарантии МСУ

(по материалам изученных уголовных дел)

[1] См.: Рекомендации ДКО МВД России по организации учебного процесса и подготовке локальных правовых актов в образовательных учреждениях высшего профессионального образования Министерства внутренних дел Российской Федерации от 30.03.2006 № 1/2248 //Информационный сервер БЮИ МВД России. http://buimain/law/ucheb/2.2.doc

[2] См.: Положение о курсовой работе курсантов, слушателей и студентов Барнаульского юридического института МВД России: Приложение к приказу БЮИ МВД России от 30 января 2012 г. № 23

[3] См., например: Философия права: учеб.-метод. пособие/ авт.-сост. : Е. В. Чепиков. - Хабаровск: Дальневосточный юридический институт МВД России, 2009. - 100 с.; Введение в философию права. Лекции и текстовые материалы: учеб. пособие/ В. В. Берус. - Барнаул: Барнаульский юридический институт МВД России, 2011. - 144 с.

[4] Библиографическая запись. Библиографическое описание. Общие требования и правила составления. ГОСТ 7.1-2003" (введен Постановлением Госстандарта РФ от 25.11.2003 N 332-ст) ); Об утверждении национального стандарта: приказ Ростехрегулирования от 28.04.2008 N 95-ст ) [Электронный ресурс] – электрон. дан. – Программа информационной поддержки российской науки и образования: Консультант Плюс: Высшая школа / справочные правовые системы. – 2012. – Режим доступа: http//www.consultant.ru.

Тема 1. Местное самоуправление в РФ.

Место МСУ в системе социального и государственного управления

Основные свойства МСУ

Понятие и система МСУ

Конституционные гарантии МСУ

=1=

Под понятием управления в науке административного права понимается целенаправленное организованное воздействие какой-либо одой системы на другую. Управление, которое осуществляется в обществе – социальное управление.Оно направленно на обеспечение упорядоченных и согласованных действий между всеми членами общества для достижение поставленной перед ними конкретных задач и функций. Ту часть социального управление, которая реализуется через деятельность государственных органов либо должностных лиц государства принято понимать под понятием государственного управления.В рамках предмета государственного управления выделяется круг общественных отношений, которые складываются в процессе организации деятельности местных органов государственной власти и должностных лиц, представляющих местное государственное управление. Сфера социального управления, которая осуществляется через деятельность уполномоченных выборных местных органов власти и их должностных лиц, избираемых непосредственно всеми населением можно обозначить как понятие местного самоуправления. В узком смысле понятие МСУ – форма самоуправления граждан, объединившихся между собой по признаку совместного проживания для решения вопросов местного значения через избираемый ими орган местного самоуправления или непосредственным путем через форму прямой непосредственной демократии.

В статье 3 КРФ закреплено, что власть осуществляется в 3х формах:

1. непосредственным путем (через референдум)

2. деятельность федеральных органов государственной власти

3. через осуществление МСУ

Статья 12 Конституции РФ: органы местного самоуправления, избираемые населением, являются организационно-обособленными, являются самостоятельными и независимыми. Таким образом, МСУ можно рассматривать в нескольких аспектах:

1. Основа конституционного строя (К, З-н ст. 2)

2. Форма народовластия

3. Самостоятельный уровень публичной власти, который действует наряду с федеральным и региональным уровнями.

В организационно-правовом аспекте федеральные и региональные органы государственной власти образуют систему органов государственной власти, действующую на территории РФ; Органы местного самоуправления создаются только по инициативе населения для решения вопросов местного значения на определенной территории и несут юридическую ответственность за результаты деятельности перед гражданами.

В зарубежной науке Муниципального права, исходя из соответствия понятий местного государственного управления и местного самоуправления, используется 2 термина:

1. Деконцентрация местной власти

2. Децентрализация власти на месте

Различие: деконцентрация власти означает осуществление властных полномочий назначаемым сверху правительственным чиновником. Децентрализация – коренное перераспределение властных полномочий в пользу выборных органов местной власти, избирается людьми.

Выделяются разновидности: - вертикальная деконцентрация власти на местах; - горизонтальная деконцентрация. Вертикальное – перераспределение государственных полномочий в пользу какого-либо одного государственного органа, создаваемого на местах. Например: территориальная организация центрального органа. Горизонтальное – перераспределение государственных полномочий в пределах одного территориального уровня между различными структурными звеньями органов государственной власти на основе отраслевого хозяйственного принципа. Децентрализация – выведение местных органов власти из системы органов государственной власти и создание выборных органов местного самоуправления, подотчетных в своей деятельности только гражданам.

Существует 3 вида муниципальных систем:

1. Англо-американская

2. Континентальна (Германская, Французская модель)

3. Советская система организации местной власти.

Англо-американская.

1. В соответствии с законодательством этих государств органы местного самоуправления признаются самостоятельными и независимыми организационно от органов государственной власти.

2. В законодательстве предусматривается: органы местного самоуправления обязательно должны избираться людьми, нести формальную юридическую ответственность перед гражданами.

3. Наделение собственников компетенцией в решении вопросов местного значения ,в том числе управления муниципальной собственностью и формирование местного бюджета.

4. Осуществление государственного контроля за деятельностью выборных органов местного самоуправления через судебные процедуры.

Континентальная.

Германская:

1 Органы местного самоуправления конституцией Германии признаны самостоятельными и независимыми от органов государственной власти.

2. В германском законодательстве очень четко разграничиваются понятия «осуществление функций местного самоуправления» и «вопросы общинного управления»

3. В германском законодательстве запрещается прямое вмешательство государства в деятельность МСУ, за исключением случаев, предусмотренных Конституцией.

4.прямой административный контроль государства за деятельностью муниципальных органов власти осуществляется через судебное решение.

Французская:

1. Дробление местной власти. Депутаты региональной властине осуществляют функции МСУ, лишь только в небольших по территории районах осуществляют функции МСУ (# префектурах).

2.Выборы местных органов власти несут ответственность не только перед населением, но и перед государством. Для этого вводится институт уполномоченных должностных лиц –комиссаров республики, на которых возлагается обязанность прямого административного контроля государства за деятельностью муниципальных органов государственной власти.

3. Требуют от муниципальных органов выполнения возложенных на них отдельных муниципальных функций.

Советская система до 1991 года:

1. В советском законодательстве всегда считалось, что местные органы власти являются не только органами местного самоуправления, но и официально входят в систему организации государственной власти (советы народных депутатов).

2. Присутствовали отношения субординации между вышестоящими и нижестоящими Советами.

3. Местные советы народных депутатов рассматривались как работающие корпорации, которые выполняли исполнительно-распорядительные, контролирующие функции.

4. Формально местные советы народных депутатов – выборная организация, которая должна нести ответственность перед гражданами.

Квалифицированные признаки института МСУ:

МСУ должно представлять собой право на действительную способность населения, т. е. местных территориальных сообществ решать под свою ответственность и контроль значительную часть общественных дел. Если этот критерий исполняется, то можно говорить о МСУ.

=2= Основные свойства МСУ

Исходя из юридической природы МСУ, как общественного института в литературе обычно выделяются следующие признаки, позволяющие ограничивать деятельность органы местного самоуправления от органов государственной власти:

1. Выборность (представительность)

Население избирает муниципальный орган власти на основе организации, проведения прямых муниципальных выборах либо на сходах и собраниях, конференциях граждан, которые обязаны нести ответственность перед гражданами. # Государственная власть – пассивное избирательное право (21 год), избирательное право может осуществляться на референдуме. На муниципальных выборах – участие иностранных граждан. Органы местного самоуправления в отличие от органов государственной власти являются подотчетными в своей деятельности населению, и предусматривается возможность роспуска (прекращения полномочий). Закон Томской Области «О статусе депутата представительного органа МСУ и выборе должностного лица», депутаты могут быть по решению избирателей досрочно отозваны вследствие утраты доверия, систематического нарушения своих обязанностей, иные основания

2. Наличие особой территориальной основы организации деятельности

Территориальная основа деятельности. В Конституции РФ и ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления »,специально для обозначения территории, в которой осуществляются функции органов местного самоуправления , вводится термин «муниципальные образования». Муниципальные образования – город, сельские поселения и иные территории, в границах которых с учетом исторической, национальной и иных местных традиций и обычаев осуществляются функции МСУ. В нестоящее время в качестве критерия определения территориальной основы организации деятельности МСУ используется смешанные принципы. Предусматривается возможность осуществления МСУ как на территории сельских поселений, так и в границах соответствующих административно-территориальных единиц РФ. В будущем должны использоваться только с учетом нужд граждан

3. Самостоятельность МСУ

1) Закрепление за ними необходимой материально-финансовой базы: обязательно предоставление управления муниципальной собственности, возможность формирования и исполнения местного бюджета.

2) Органы местного самоуправления должны самостоятельно (без вмешательств)

– определять нормативную основу своей деятельности: принятие устава муниципальных образований.

– организовать структуру своих органов, их полномочий и взаимоотношения между собой.

3) Органы местного самоуправления должны самостоятельно нести ответственности за результаты своей деятельности перед населением

4. Независимость

Существует в трех аспектах:

1) Организационная обособленность муниципальных органов власти от государственных органов.

2) Орган МСУ обладает собственной компетенцией в вопросах местного значения, которая не совпадает с полномочиями органов государственной власти.

3) Контроль государства за деятельностью муниципальных органов власти должен осуществляться только в пределах и формах, установленных Конституцией и федеральным законодательством: в отношениях органов местного самоуправления и органов государственной власти должны, как правило, применяться формы косвенного административного контроля государства

Формы контроля:

1. Косвенный административный контроль

- отношения, возникающие в связи с оказанием помощи органам местного самоуправления в осуществлении кадровой политики.

- на органы государственной власти возлагается обязанность по подготовке и переподготовке кадров для органов местного самоуправления.

- требования предоставляются в органы статистики учета сведений о результатах финансово-хозяйственной деятельности.

2. Прямой административный контроль за деятельностью муниципальных органов власти может осуществляться:

- через судебный контроль (признание актов органов местного самоуправления незаконными).

- осуществление процедуры государственной регистрации уставов муниципальных образований.

- контроль, осуществляемый органами государственной власти за эффективностью используемых органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которые были делегированы им в соответствии с законом либо с договором.

Запреты, касающиеся недопустимости использования форм прямого административного контроля:

- требование о предоставлении предварительного согласования или уведомления кандидатур выборных должностных лиц МСУ или депутатов представительных органов.

- запрет на утверждение или согласование проектов нормативно-правовых актов, издаваемые органами местного самоуправления по вопросам местного значения.

5. Присутствие общественных форм самоуправления деятельности граждан.

1. Органы создаются по инициативе граждан.

2. В системе МСУ наиболее широко используются формы применения народовластия (сходы, собрания),форм осуществления народом правотворческой инициативы.

3. В деятельности органов местного самоуправления должны обязательно проявляться индивидуального и коллективного участия в осуществлении полномочий органов местного самоуправления.

4. Формирование специальных органов (самодеятельные организации граждан – органы избираемые гражданами по месту жительства).

=3= Понятие и система МСУ

Понятие МСУ – это особая форма самоорганизации граждан, которые объединяясь между собой по признаку совместного проживания на территории муниципальных образований для самостоятельного решения под свою юридическую ответственность вопросов местного значения через избираемые ими органы местного самоуправления либо непосредственным путем и на основе соответствующей материально-финансовой базы.

Субъектнымсоставом, осуществляющим МСУ выступает население, проживающее на территории муниципальных образований, которое составляет местное территориальное сообщество. Население муниципального образования является коллективным субъектом МСУ. Только населению муниципальных образований принадлежат такие полномочия как , например, принятие решения о создании муниципального образования либо его подразделений. Также оно решает вопросы о досрочном прекращении полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц МСУ.

Население муниципальных образований может решать наиболее важные вопросы местного значения путем осуществления прямой демократии, например, организация местных референдумов. В качестве субъектов могут выступать отдельные граждане, проживающие на территории муниципальных образований, которые являются индивидуальными субъектами МСУ.

Граждане реализуют свое конституционное право на МСУ обычно в следующих формах:

1. Участие в организации и проведении муниципальных выборов.

2. Осуществление прав на равный доступ к муниципальной службе.

3. Внесение обращений в органы местного самоуправления, то есть различных предложений, заявлений и жалоб.

4. Участие в осуществлении различных форм непосредственной прямой демократии. Например осуществление прав народной правотворческой инициативы.

Объекты МСУ: муниципальное хозяйство, которое имеет сложную структуру. Элементы: 1. Муниципальная собственность, в том числе на землю, недра, иные природные ресурсы. 2. Муниципальная собственность на муниципальный жилой и нежилой фонды. 3. имущество муниципальных предприятий, организаций, управлений. 4. Средства муниципальных образований (бюджетные средства) и другие привлекаемые дополнительные финансовые средства. В целом муниципальное управление состоит из различных отраслей и сфер.

Система МСУ.

Имеет несколько уровней:

1. Выборные органы местного самоуправления (в соответствии с ФЗ) – это представительные органы власти. К их компетенции относится решение наиболее важных вопросов местного значения: - принятие местного бюджета, - утверждение отчета об исполнении.

2. Введение уставом муниципальных образований должностей выборных должностных лиц МСУ. Обычно это глава МО. Как правило, главой МО является высшее должностное лицо МСУ. На него возлагается обязанность по обеспечению координации, согласованного взаимодействия всех органов МСУ, обеспечение законности принимаемых органами местного самоуправления нормативно-правовых актов.

3. Исполнительные органы власти – местная администрация. Исполнительный орган МСУ состоит из различных органов управления и структурных подразделений, каждое из которых обладает собственной компетенцией представительных органов власти и главы МО.

4. Органы территориального общественного самоуправления – фактически организация общественной самодеятельности граждан, которые формируются на части территории МО для решения вопросов местного значения, граждане, которые проживают на территориях кварталов, микрорайонов, улицах.

Система органов местного самоуправления складывается из 2х форм:

1. Государственная форма

2. Общественная форма.

Различие: Субъекты государственной формы осуществления МСУ обладают публичным государственным началом в своей деятельности: они проявляются в том, что

1) они имеют право устанавливать местные налоги и сборы;

2) право издавать общеобязательные для исполнения нормативно-правовые акты;

3) Они вправе вводить меры юридической ответственности за ненадлежащее исполнение принятых ими законодательных актов. Есть соответствующие структуры;

4) Указанным субъектам может предоставляться или делегироваться в соответствии с законодательством, соглашением отдельные государственные полномочия;

5) полномочия данные органам власти осуществляют муниципальные служащие. Субъекты общественных формирований не обладают такими признаками.

Формы непосредственной прямой демократии:

- местный референдум;

- опросы среди населения;

- обсуждение наиболее важных проектов нормативно-правовых актов по вопросам местного значения;

- реализация прав народом правотворческой инициативы;

- сходы, собрания граждан.

=4= Конституционные гарантии МСУ

Конституционные гарантии МСУ – совокупность различных форм, средств, направленных на обеспечение конституционных прав населению на МСУ, а также полномочий муниципальных органов власти. Все гарантии закреплены в Конституции. В Конституции выделяются следующие гарантии:

1.Законодательный запрет на ограничение конституционных прав населения на МСУ; в содержание включается также: прекращение или приостановление деятельности органов местного самоуправления допускается только в порядке и в случаях, определенных ФЗ. Например, ФЗ «Об общих принципах организации МСУ»: прекращение за нарушение действующего законодательства. Порядок должен обеспечиваться судебной защитой.

2. Судебная защита. В литературе неоднократно ставились вопросы о создании специализированных органов, которые занимались бы судебной защитой МСУ. В ряде субъектов РФ созданы конституционные суды субъектов РФ, которые решают вопросы, возникающие между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Решение вопросов о передаче некоторых функций по защите органов местного самоуправления административным судам.

3. Изменение границ территории МО должно осуществляться только с учетом мнения населения, проживающего на территории МО и выраженного в адекватной правовой форме, то есть это принятие решения на местном референдуме.

4. Право органов местного самоуправления требовать от органов государственной власти выплаты компенсаций, связанные с выполнением органами местного самоуправления переданных или делегированных государственных полномочий (механизм реализации этой гарантии не предусматривается).

5. Право органов местного самоуправления ставить вопросы перед органами государственной власти о передаче в муниципальную собственность объектов, находящихся в федеральной собственности или в собственности субъектов, которые затрагивают интересы и нужды проживающих на территории МО.

Тема 2. Муниципальное право в системе российского права.