Опросы граждан

В науке конституционного и муниципального права выделяют так называемый консультативный референдум — референдум, итоги которого носят рекомендательный характер для органов власти. Опрос граждан как раз и является разновидностью консультативного референдума. От обязательного (властного) референдума его отличают два основных момента. Во-первых, решение, принятое на местном референдуме, подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Опрос же проводится для выявления мнения населения и лишь его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер. Во-вторых, в отличие от

референдума население не может являться инициатором проведения опроса граждан. Опрос граждан проводится в зависимости от вынесенных на него вопросов по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования (по вопросам местного значения); органов государственной власти субъектов РФ (для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения). Вне зависимости от субъекта инициирования проведения опроса решение о его назначении принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:

1) дата и сроки проведения опроса;

2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;

3) методика проведения опроса;

4) форма опросного листа;

5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

В опросе граждан имеют право участвовать исключительно жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения. При проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления

финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется за счет средств местного бюджета. Если же опрос проводится по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, то финансирование мероприятий, связанных с его подготовкой и проведением, осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования или нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

1. Полномочия и организация работы главы муниципального образования.

По ФЗ от 6 октября 2003 г. глава муниципального образования —• это высшее должностное лицо муниципального

образования, наделенное уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 36). Характеристика главы как высшего должностного лица муниципального образования указывает на его качественное отличие от других должностных лиц муниципального образования. По сути, только глава муниципального образования может представлять в целом муниципальное образование в отношениях с юридическими и физическими лицами, а также государственными органами и должностными лицами. Главой муниципального образования может стать гражданин Российской Федерации, достигший ко дню голосования 21 года. Иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, в порядке, установленном законом, также имеют право быть избранными на должность главы, но для этого необходимо наличие соответствующего международного договора, участником которого является Российская Федерация. Срок полномочий главы муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет свои полномочия, как правило, на постоянной (профессиональной) основе, за что получает соответствующее вознаграждение (оплату труда) из средств местного бюджета. Главе муниципального образования запрещается заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Кроме того, замещение должности главы муниципального образования связано с такими ограничениями его статуса, как: запрет на замещение им одновременно должности депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ, депутата законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных должностей Российской Федерации и субъектов РФ, а также должностей государственной гражданской службы и муниципальных должностей муниципальной службы. Глава муниципального образования не может одновременно быть депутатом представительного органа муниципального образования, если только он не избирается

главой депутатами представительного органа из своего состава. Глава муниципального образования, избранный на муниципальных выборах, не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления иного муниципального образования, за исключением случаев, устанавливаемых ФЗ от 6 октября 2003 г.

Глава муниципального образования наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом в зависимости от способа избрания главы муниципального образования различаются и объем его полномочий, и место, которое он занимает в иерархии должностных лиц в муниципальном образовании.

К полномочиям главы относятся:

1) представление муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, действие без доверенности от имени муниципального образования;

2) подписание и обнародование в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования;

3) издание в пределах своих полномочий правовых актов;

4) право требования созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Уставом муниципального образования для главы муниципального образования могут устанавливаться и иные полномочия, в связи с чем в уставах муниципального образования его полномочия, как правило, конкретизируются и дополняются, поэтому, руководствуясь практикой, можно их объединить по группам.

Представительские полномочия. Глава муниципального образования представляет муниципальное образование и его население в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, в отношениях с другими муниципальными образованиями, выступает официальным представителем муниципального образования внутри страны и за ее пределами; принимает меры по обеспечению и защите интересов населения муниципального образования в судах. Глава муниципального образования как высшее выборное должностное лицо представляет интересы жителей в иных органах местного самоуправления муниципального образования.

Руководство местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом). Эта группа полномочий связана с моделью организации местной власти, когда глава муниципального образования возглавляет местную администрацию и руководит ею. В этой сфере деятельности главе муниципального образования принадлежат полномочия по руководству отраслевыми, функциональными и территориальными органами местной администрации. В том числе и полномочия по разработке структуры местной администрации, представлению ее на утверждение представительного органа муниципального образования, определению ее штатов, организации работы с кадрами муниципальных служащих; по назначению на должность и освобождению от должности руководителей органов местной администрации и т. п. Полномочия по отношению к представительному органу муниципального образования. К данной группе в большей степени относятся полномочия, связанные с нормотворческим процессом. Сюда относится подписание и обнародование главой муниципального образования нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования, а также внесение на рассмотрение в представительный орган либо в соответствии с требованиями закона и устава муниципального образования, либо самостоятельно проектов таких актов (к примеру, проекта местного бюджета). Также он имеет право выразить свое мнение по правовым актам, принятие которых входит в компетенцию представительного органа. Глава может воспользоваться правом «вето» в отношении нормативного правового акта, принятого представительным органом, т. е. отклонить названный акт, оставив его без подписания. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения, предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой

редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию. В эту группу полномочий следует отнести и исполнение главой муниципального образования полномочий председателя представительного органа при соответствующей модели организации местной власти. Также можно выделить хозяйственные полномочия главы муниципального образования, так как на него возлагаются обязанности по обеспечению решения вопросов местного значения в сфере местного хозяйства. Сюда относятся обязанности, связанные с управлением и распоряжением муниципальной собственностью, распоряжением средствами местного бюджета, подписанием различного рода финансовых и иных документов; предоставлением земельных участков физическим и юридическим лицам и т. п. Полномочия главы муниципального образования реализуются посредством издания им правовых актов. В соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. (ст. 43) глава муниципального образования независимо от установленной уставом муниципального образования модели организации местной власти издает постановления и распоряжения. По содержащимся в правовых актах главы муниципального образования предписаниям данные акты можно разделить на нормативные и ненормативные. Нормативные правовые акты издаются главой по вопросам местного значения и затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, они рассчитаны на длительное, неоднократное применение

(исполнение, использование). К таковым следует отнести постановления главы муниципального образования.

Ненормативные акты носят правоприменительный, индивидуальный характер, рассчитаны на конкретных адресатов. Они издаются главой муниципального образования либо по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, либо по вопросам организации работы местной администрации. Причем в первом случае ФЗ от 6 октября 2003 г. к такому виду ненормативных правовых актов главы муниципального образования относит постановления и распоряжения, а во втором случае — только распоряжения.

1. Формы работы депутата в представительном органе муниципального образования.

Депутат представительного органа муниципального образования приобретает свои полномочия со дня избрания его в состав представительного органа на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права.

Предусмотрено несколько форм депутатской деятельности:

- участие в заседаниях представительного органа муниципального образования;

- участие в работе комиссий представительного органа муниципального образования;

- участие в выполнении поручений представительного органа муниципального образования;

- участие в депутатских слушаниях;

- внесение на рассмотрение представительного органа муниципального образования проектов правовых актов и поправок к ним;

- направление депутатских запросов, обращений;

- работа с избирателями;

- участие в работе депутатских объединений, фракций и депутатских групп в представительном органе муниципального образования и т.д.

1. Полномочия и организация работы главы местной администрации.

Глава местной администрации занимает особое место в системе должностных лиц местного самоуправления, поскольку именно в его руках находится управление местной администрацией - исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, повседневно осуществляющим деятельность по решению вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий и иных полномочий местного самоуправления.

Должность главы местной администрации может занимать избранный населением глава муниципального образования. В этом случае он осуществляет две функции – представительскую (представляет муниципальное образование в отношениях с различными органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами, их объединениями) и управленческую(руководит местной администрацией).

Более усложнен статус главы муниципального района, избранного из глав поселений, входящих в состав данного района. По такой конструкции глава муниципального района является одновременно главой двух муниципальных образований, членом представительного органа поселения, членом представительного органа муниципального района.

Избранный населением глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, является выборным должностным лицом местного самоуправления и не относится к муниципальным служащим (ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации").

В соответствии с уставами муниципальных образований, глава местной администрации на принципах единоначалия самостоятельно решает следующие вопросы:

· непосредственно руководит органами и структурными подразделениями местной администрации, либо назначает руководителей данных подразделений, которые подотчетны ему и ответственны перед ним;

· издает распоряжения по вопросам организации работы местной администрации;

· определяет структуру местной администрации, которая затем утверждается представительным органом; утверждает положения о структурных подразделениях администрации города, назначает и освобождает от должности руководителей структурных подразделений администрации города, определяет их полномочия;

· определяет штатное расписание и численность работников местной администрации;

· назначает на должности муниципальной службы и увольняет с должности муниципальных служащих в соответствии с законодательством;

· несет персональную ответственность за деятельность администрации.

Глава местной администрации:

· представляет администрацию в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями;

· издает правовые акты по вопросам, отнесенным к полномочиям администрации;

· вносит на рассмотрение в представительный орган муниципального образования проекты решений, проект местного бюджета муниципального образования, планы и программы социально-экономического развития муниципального образования, а также отчеты об их исполнении;

· исполняет местный бюджет, программы и планы социально-экономического развития муниципального образования;

· управляет и распоряжается имуществом, средствами местного бюджета, а также имущественными правами, находящимися в муниципальной собственности в порядке, определяемом представительным органом;

· создает муниципальные предприятия и учреждения;

· формирует и размещает муниципальные заказы;

· руководит гражданской обороной и осуществляет мероприятия по защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций;

· получает от организаций, расположенных на территории муниципального образования, сведения, необходимые для анализа социально-экономического развития муниципального образования;

· ежегодно отчитывается перед представительным органом о результатах своей деятельности и деятельности возглавляемой им администрации;

· назначает в соответствии с уставом муниципального образования публичные слушания, проводимые по его инициативе, собрания граждан;

Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены и другие полномочия главы, например:

· заключать от имени администрации муниципального образования договоры в пределах своей компетенции;

· от имени муниципального образования приобретать и осуществлять имущественные и иные права и обязанности;

· участвовать в заседаниях представительного органа муниципального образования с правом совещательного голоса, вносить предложения и замечания по повестке дня, пользоваться правом внеочередного выступления;

· назначать своих постоянных полномочных представителей в представительный орган местного самоуправления;

· вести прием граждан, рассматривать их предложения, просьбы и жалобы, принимать по ним решения;

· создавать при администрации коллегиальные, консультативные, контрольные и иные органы (комиссии, коллегии, советы, комитеты, штабы, инспекции и др.).

Перечень полномочий главы местной администрации весьма обширен и в уставах он остается открытым - там всегда содержится положение «решает иные вопросы, возложенные на исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, в том числе на главу местной администрации, федеральными законами, законами субъекта РФ, решениями представительного органа, настоящим Уставом».

Глава местной администрации, если это предусмотрено уставом муниципального образования, вправе делегировать свои полномочия (кроме полномочий, отнесенных к его исключительной компетенции как главы муниципального образования) заместителям либо иным лицам из числа муниципальных служащих.

Полномочия главы местной администрации по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, определяются соответственно федеральными и региональными законами, а также муниципальными нормативными актами, принятыми в целях исполнения таких полномочий. Как правило, отдельные государственные полномочия реализуют администрации муниципальных районов и городских округов.

К правам главы администрации отнесено определение структурных подразделений и должностных лиц администрации, на которые возлагается осуществление отдельных государственных полномочий; использование субвенций, предоставленных местному бюджету и переданных материальных средств и др.

Обязанности главы администрации включают предоставление отчетов об исполнении отдельных государственных полномочий, о расходовании предоставленных субвенций, об использовании переданных материальных средств; принятие правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий и т.д.

1. Комитеты и комиссии в системе исполнительно-распорядительных органов муниципального образования. Порядок формирования, компетенция и акты.

Муниципальные образования в структуре органов местного самоуправления создают кроме представительного органа и иные органы. К иным органам относятся исполнительные органы местного самоуправления. Это соответствует положениям ст.3 Европейской Хартии местного самоуправления, согласно которой представительные органы местного самоуправления, избранные путем свободного, тайного, прямого, равного и всеобщего голосования, «могут иметь подотчетные им исполнительные органы». Наиболее распространенным наименованием исполнительного органа местного самоуправления в России является «администрация муниципального образования» или «местная администрация». Опираясь на федеральное законодательство и законы субъектов Федерации муниципальные образования самостоятельно выбирают и устанавливают организационную схему исполнительного органа.

Факторами, влияющими на выбор организационной структуры исполнительных и иных органов местного самоуправления являются: размер и уровень социально-экономического развития территории, численность населения, финансовые возможности, национальные и иные местные традиции и др. В крупных муниципальных образованиях исполнительные органы имеют разветвленную структуру и относительно большой штат. Устанавливая штатное расписание исполнительного органа, муниципальное образование руководствуется реестром муниципальных должностей муниципальной службы, который утвержден законом субъекта Федерации.

В Законе об общих принципах организации местного самоуправления предлагаются возможные варианты образования исполнительных органов. Может предусматриваться должность главы муниципального образования – выборного должностного лица, который возглавляет исполнительный орган местного самоуправления. Он может именоваться главой, мэром города, района и т.п. Руководство исполнительным органом он осуществляет на принципе единоначалия. Глава муниципального образования может избираться населением или представительным органом из числа его депутатов. Это высшее должностное лицо муниципального образования.

Другой возможный вариант организации руководства исполнительным органом местного самоуправления предусматривает учреждение должности главы администрации. В отличие от главы муниципального образования он не может возглавлять деятельность по осуществлению местного самоуправления, не входит в состав представительного органа и не может председательствовать на его заседаниях, а является только руководителем администрации муниципального образования и замещает эту должность на контрактной основе (трудового договора).

Закон об общих принципах организации местного самоуправления не исключает возможности образования коллегиального органа управления в системе местного самоуправления.

В соответствии с уставом муниципального образования руководитель исполнительного органа либо самостоятельно, либо с согласия представительного органа назначает своих заместителей и распределяет между ними обязанности. Обычно в сфере финансово-экономической деятельности, социальной защиты населения и социальной политики, коммунально-бытового обслуживания и др.

Структура исполнительного органа местного самоуправления включает различные подразделения отраслевого и функционального назначения: отделы, управления, комитеты (образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты и др.). Имеется и вспомогательный аппарат: управление делами (канцелярия), бухгалтерия, юридическая служба, отдел кадров и др.

Структурные подразделения исполнительного органа создаются в соответствии со схемой управления конкретным муниципальным образованием, возглавляются руководителем и имеют соответствующие полномочия по осуществлению исполнительной и распорядительной деятельности в определенной сфере согласно уставу муниципального образования и законодательству. Структурные подразделения в соответствии с уставом могут наделяться правами юридического лица.

Функции и полномочия структурных подразделений исполнительного органа, организация и порядок их деятельности определяются специальными положениями, которые утверждаются в порядке, установленном уставом муниципального образования. Сотрудники структурных подразделений исполнительного органа действуют на основании должностных инструкций, утверждаемых, как правило, руководителем соответствующего подразделения по согласованию с руководителем исполнительного органа местного самоуправления.

Управления и отделы исполнительного органа самостоятельно решают вопросы управления, отнесенные к их ведению, руководят подчиненными им предприятиями, организациями, учреждениями. При структурных подразделениях в качестве совещательных органов могут создаваться коллегии или консультативные общественные советы, рекомендации которых, в случае необходимости, могут оформляться в форме приказов соответствующих руководителей исполнительного органа.

Местная администрация призвана обеспечить функционирование местного хозяйства, поэтому ее полномочия в большей степени производны от полномочий представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования. Сюда следует отнести решение местной администрацией вопросов в области планирования, бюджетно-финансовой работы, управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями, организациями, сельского хозяйства, использования земли, охраны природы, строительства, транспорта, связи, жилищного хозяйства, коммунально-бытового обслуживания и торговли, социально-экономического развития муниципального образования, социально-культурного обслуживания населения, а также полномочия в области обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан.

Руководители структурных подразделений исполнительных органов муниципального образования издают приказы по вопросам индивидуального и ненормативного характера.

1. Акты представительного органа муниципального образования. Порядок принятия и вступления в юридическую силу.

Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

. Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.