Глава 4.4. Правові методи

Державне управління здійснюється на основі правових норм, які являють собою правила поведінки окремих осіб та їх груп у колективі, встановлені державою. Під нормою звичайно розуміють певний, визнаний обов'язковим, порядок, правило. Управлінські відносини регулюються сукупністю соціальних норм і процедур їх реалізації, що забезпечують нормальне функціонування і розвиток систем відповідно до мінливих умов їх існування. Усі норми мають однакову кінцеву мету, але їхній зміст, порядок встановлення і впливу на процеси управлінської діяльності, сфера дії і механізм поширення в системі різні.

Правові норми є засобом регламентації системи виконавчої влади як у структурному, так і функціональному аспектах. Суттю права є фіксація політико-правових відносин, а змістом - його роль як засобу здійснення соціального управління в суспільстві. Дотримання правових норм гарантується авторитетом держави, забезпечується як переконанням, так і в разі потреби засобами примусу. Українська держава за допомогою права наділяє суб'єкти соціального управління, відповідні органи управління державними повноваженнями, обов'язками і конкретними правами, в межах яких вони самостійно вирішують проблеми відповідного рівня управління. Інакше кажучи, компетенція - це відповідна функціям певного органу державного управління сукупність повноважень і обов'язків, невиконання яких тягне за собою відповідальність у вигляді управлінського впливу щодо органу чи посадових осіб.

Обсяг і характер повноважень, а також відповідний їм ступінь відповідальності залежать від місця, яке займає орган у системі державного управління, від масштабів і території розповсюдження його управлінського впливу. У процесі встановлення компетенції відбувається розподіл повноважень і відповідальності між різними рівнями управління, а також структурними підрозділами і посадовими особами на кожному з цих рівнів. У результаті визначають рівні, на яких розглядаються та ухвалюються відповідні управлінські рішення. Таким чином фіксується певне співвідношення централізації та децентралізації державного управління. А вже державні органи визначають компетенцію посадових осіб.

Правові методи управління, обумовлюючи законодавчу сферу розвитку управлінських структур, повинні сприяти вільній дії організаційно-розпорядчих методів. Правові методи використовуються, по-перше, для юридичного закріплення управлінських відносин, що вже склалися, і по-друге, для розвитку цих відносин у відповідності з поставленими цілями. Закріплення і розвиток відносин управління за допомогою правових впливів спрямоване на досягнення цілей функціонування системи і забезпечення застосування методів, які строго відповідають законодавству.

Правовий аспект торкається всіх видів управлінських відносин. Поняття правового методу досить ретельно досліджено в науці адміністративного права. У найбільш загальному вигляді поняття правового методу пов'язують із владною природою державного управління, визначенням нерівності сторін суспільних відносин, що регулюються. Юридичне регулювання здійснюється на основі методів правової регламентації (у вигляді видання законів, постанов, розпоряджень та інших нормативних актів) і конкретних розпорядчо-правових актів (призначення на посаду, затвердження структури, виділення коштів тощо). Регулювання організаційних відносин, пов'язаних із використанням державних повноважень органами управління чи окремими посадовими особами, здійснюється у відповідності з нормами адміністративного права. Майнові і трудові відносини, що виникають у процесі управління, регламентуються нормами цивільного права.

Адміністративне право, яке регулює діяльність органів управління, умовно розрізняє чотири групи суб'єктів права:

1) органи, що розрізняються за порядком утворення, характером компетенції (загальні, галузеві і спеціальні), території діяльності (територіальні і міжтериторіальні), обсягу компетенції (центральні та місцеві), типу організації управління (колегіальні та єдиноначальні);

2) посадові особи і службовці апарату управління, наділені правами і обов'язками;

3) громадські об'єднання, статус яких встановлений Конституцією України (політичні партії, професійні спілки, громадські об'єднання);

4) фізичні особи (громадяни України, іноземні громадяни та особи без громадянства).

Усі сторони, що входять до цих груп, вступають у складні управлінсько-правові відносини. Управлінські акти дають змогу вирішувати питання державного керівництва господарським, соціально-культурним і адміністративно-політичним будівництвом. Основними особливостями актів управління є те, що вони виступають як юридичні форми управлінських рішень виконавчих і розпорядчих органів, приймаються до виконання органами влади лише в процесі реалізації завдань державного управління, носять організуючий характер. Порушення чи невиконання актів управління тягне за собою юридичну відповідальність.

Згідно з Конституцією, а також відповідними законодавчими актами, органи виконавчої влади у межах своєї компетенції наділені правом видавати підзаконні нормативно-правові акти, які є обов'язковими до виконання. Загальнодержавні правові акти носять комплексний характер, що охоплює всі сторони діяльності та регламентує окремі функції управлінської діяльності (планування, організація діяльності, контроль та ін.).

На основі загальнодержавних правових норм місцеві та відомчі органи в рамках своєї компетенції здійснюють правове регулювання діяльності підпорядкованих структур, організацій, підрозділів у вигляді регламентуючих документів (розпоряджень, наказів, положень, інструкцій) і розпорядчо-правових актів, спрямованих на вирішення конкретних завдань.

Внутрішньосистемне правове регулювання в установах здійснюється за допомогою нормативних актів, до яких відносяться: розпорядчі акти - накази; затверджуючі акти; положення, які встановлюють завдання, функції, права, обов'язки і відповідальність підрозділів, служб та їх керівників; посадові інструкції, що встановлюють права і функціональні обов'язки посадових осіб та ін. До них висуваються певні вимоги, що забезпечують їх легітимність та ефективність: відповідність Конституції, законам і указам вищих органів влади; дотримання необхідних процедурних правил. Цей аспект детально буде розглядатися у восьмому розділі книги.

Слід також зазначити, що дія правових норм, окрім органів державного управління, поширюється також і на громадські об'єднання. Нас цікавить питання підготовки і видання спільних нормативних актів державних і громадських органів, які набувають одначасно правового і громадського характеру. Такими є, наприклад, норми права, що регулюють оплату праці, пенсійне та соціальне забезпечення та ін. Діяльність же громадських об'єднань регулюється нормативними актами різного походження, які визначають їхній статус.

Існує багато підходів до класифікацій правових методів. М.І.Піскотін, наприклад, правові методи класифікує за ознакою використання владних повноважень на методи переконання і примусу; щодо поставленої мети регулювання - на спостереження, контроль та розбір заходів впливу; за способом впливу на керовані об'єкти - на методи прямого і побічного впливу; за ступенем впливу на керовані об'єкти -- на регулювання, керівництво і безпосереднє управління. Слід зазначити, що через недостатність вивчення проблеми відносин держави і громадянського суспільства відповідно не проводилася класифікація правових методів стосовно "зовнішнього" державного управління. Проаналізувавши вищенаведену класифікацію, можна зробити висновок, що з чотирьох критеріїв, застосованих Піскотіним, лише критерій використання владних повноважень може застосовуватися у сфері зовнішнього державного управління. Інші методи стосуються передусім особливостей функціонування органів державного управління і можуть бути віднесені до підвидів переконання або примусу, або взагалі не можуть існувати у сфері зовнішнього управління, як, наприклад, метод безпосереднього управління, що несе у собі пряму підлеглість.¹⁴

Аналізуючи природу державного управління, з точки зору співвідношення держави і громадянського суспільства можна зробити висновок, що в разі застосування будь-яких видів правових методів, при тому, що управління завжди має владний характер, воно у будь-якому випадку створює систему влади підлеглості, веде до виникнення управлінських правовідносин, що служать ідеальною моделлю для реальних суспільних відносин, перетворюючи окремих суб'єктів та суспільство в цілому на об'єкт правового регулювання в системі управлінських відносин.¹⁵