Структурування урядів

Конституційна теорія і практика розвинутих країн знає дві моделі структурування урядів. Згідно з однією з них, яка звичайно визначається як континентальна модель, до складу урядів входять усі керівники міністерств і відомств із загальнодержавною компетенцією. У сукупності всі вони і становлять урядову колегію як єдиний орган. Це зумовлює досить велику чисельність уряду, що іноді може призвести до зниження ефективності його роботи. Тому в ряді країн, де запроваджено таку модель, у структурі уряду утворюється більш вузька колегія. До неї входять глава уряду, його заступники та деякі найбільш авторитетні за посадою міністри. Прикладом може бути Італія, де у ст. 95 Конституції передбачено утворення в межах складу ради міністрів її президії. Проте офіційний характер урядових рішень мають тільки рішення широкої за складом колегії.

Іншою моделлю є так звана англо-американська модель. На сьогодні її запровадила більшість країн. За цією моделлю до складу уряду (кабінету) входять не всі політичні керівники міністерств і відомств, а лише ті, які очолюють найважливіші з них. Уряду як колегії всіх цих керівників тут просто не існує, а поняття уряду та кабінету за суттю збігаються. Тому відповідну модель називають моделлю кабінету. Члени кабінету за своїми реальними повноваженнями у вирішенні питань урядової політики суттєво відрізняються від інших міністерств, котрі не мають такого статусу. Рішення ж самого кабінету, створеного в країнах з парламентарною та змішаною формами правління, є за своєю природою офіційними урядовими рішеннями, а за суттю — рішеннями вищого органу виконавчої влади.

У США до складу кабінету входять усі особи, які очолюють міністерства. Але це не означає що він є осередком усієї виконавчо-владної діяльності. Значна частина функцій у сфері виконавчої влади реалізується іншими органами, керівники яких не входять до складу кабінету, а самі ці органи прямо не кореспондуються з кабінетом. До таких органів насамперед слід віднести різного роду федеральні агентства та президентські комісії, компетенція яких може нічим не відрізнятися від компетенції Окремих міністерств. Важливу роль відіграють також органи, включені до структури так званого виконавчого апарату при президентові США. Керівники деяких цих органів фактично конкурують за змістом компетенції з відповідними міністрами. Однак усі вони діють на основі повноважень, переданих їм президентом. Саме президент, згідно зі ст. 2 Конституції США, персоніфікує всю систему органів виконавчої влади, саме на ньому замикається їх компетенція та діяльність.

Характеризуючи склад урядів, слід зазначити, що основною діючою особою уряду, формальним і неформальним центром є його глава. Найчастіше він зветься прем'єр-міністром, хоча прийняті й інші титули: голова, канцлер тощо. У президентських республіках, як зазначалося, систему органів виконавчої влади очолює президент, а посада прем'єр-міністра відсутня. У ряді країн зі змішаною формою правління в силу згадуваного дуалізму виконавчої влади роль центру розподіляється між главою уряду та президентом. Характер цього розподілу визначається нормами конституцій і державно-політичною практикою конкретної країни. При цьому головні повноваження можуть бути сконцентровані або у президента, або у прем'єр-міністра.

Прикладом дуалізму виконавчої влади є її організація у Франції. Конституція й державно-політична практика зумовили перетворення президента на реального главу уряду. Положення ст. 5 Конституції про те, що президент стежить за виконанням основного закону та забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування органів державної влади, формально не визначає його керівної ролі у структурі виконавчої влади. Навпаки, згідно зі ст. 21 Конституції Франції, цю роль виконує прем'єр-міністр. Але конституційне положення щодо надання президенту права арбітражу дає змогу йому піднестися над всіма іншими органами і силою свого авторитету впливати на розподіл владних повноважень у державному механізмі.

До цього слід додати, що засідання ради міністрів — уряду Франції — відбувається як правило під головуванням президента. За його дорученням на них може головувати прем'єр-міністр. За результатами цих засідань приймаються так звані комюніке, що вважаються документами як уряду, так і президента. Разом з тим досить широкі конституційні повноваження зберігає і прем'єр-міністр. Він керує діяльністю уряду, несе відповідальність за національну оборону, забезпечує виконання законів, призначає на посади державної служби тощо (ст. 21 Конституції).

Подібне становище існує і в ряді інших країн зі змішаною формою правління. Проте в деяких з них (Австрія, Словенія, Фінляндія), а також у країнах з парламентарною формою глава уряду концентрує в своїх руках основні повноваження у сфері виконавчої влади і за суттю стоїть над урядом. Тут прем'єр-міністр часто реалізує не тільки власне урядові повноваження, а й більшість владних повноважень глави держави.

Конституції більшості відповідних держав майже нічого не говорять про якесь особливе місце прем'єр-міністра в структурі уряду та серед державних інститутів у цілому. Інколи все обмежується загальними положеннями про те, що прем'єр-міністр

очолює уряд і керує ним. Проте саме прем'єр-міністр є своєрідним стрижнем уряду. Як зазначалося, встановлений в основних законах порядок формування урядів передбачає як першу стадію заміщення посади саме прем'єр-міністра. Відставка останнього з будь-яких причин практично завжди веде до відставки уряду в цілому. Склад уряду визначається його главою, а участь парламенту та глави держави в цьому процесі багато в чому має формальний характер. Вибір же прем'єр-міністра зумовлений не тільки його особистими уподобаннями, а й передусім загальними політичними чинниками — розстановкою сил у парламенті та в партії, яку він репрезентує.

Той факт, що глава уряду у відповідних країнах у своїх діях спирається на правлячу партію або коаліцію, зовсім не означає послаблення його позицій в державному механізмі. Навпаки, враховуючи те, що він звичайно є лідером такої партії, це дає йому змогу не тільки домінувати в уряді, а й контролювати депутатську більшість у парламенті. В результаті глава уряду набуває реальних можливостей спрямовувати роботу представницького органу. Ситуація може дещо ускладнюватися для нього у випадку створення коаліційних урядів.

Прем'єр-міністр не тільки визначає персональний склад уряду, а й вирішує питання його внутрішньої організації. Трапляється, що одна й та ж особа обіймає посаду прем'єр-міністра і одну або більше посад міністрів. Розходження позицій з важливих питань між главою уряду і його окремими членами майже завжди завершується не на користь останніх: якщо глава уряду вимагає відставки конкретного міністра, це по суті вважається його правом. Під загальним керівництвом прем'єр-міністра функціонує державна служба, і він контролює комплектування її верхівки.

Характеризуючи значення і роль глави уряду у здійсненні виконавчої влади, його місце в державному механізмі в цілому, слід також зазначити, що він іноді набуває якостей політичного лідера харизматичного характеру. Це стосується випадків, коли уряд протягом тривалого часу очолює одна особа, і саме цей час у масовій свідомості ототожнюється з найбільшими успіхами держави у різних сферах зовнішньо- і внутрішньополітичної діяльності. Часто такі успіхи певна частина населення сприймає як результат діяльності відповідного політичного керівника (це може стосуватися і глави держави), що об'єктивно сприяє зростанню його авторитету і посилює позиції у здійсненні державної влади.

Усе це свідчить про певне звуження засад колегіальності на урядовому рівні. Характерно, що на європейському континенті лише в конституціях Литви, Македонії, Словаччини і Чехії йдеться про колегіальний характер роботи уряду та прийняття ним рішень абсолютною більшістю його членів.

Відповідна тенденція державно-правового розвитку багатьох країн адекватно відображається в науці. Концепція «правління прем'єр-міністра» щодо визначення сучасного стану насамперед парламентарних за формою правління країн потіснила в політичній і конституційній теорії концепцію «правління уряду», яка у свою чергу набула місця класичної концепції «парламентського правління».

Більшість інших питань внутрішньої організації уряду як колегіального органу віднесена до сфери державного управління у вузькому значенні, тобто регламентується нормами адміністративного права. Виняток становлять лише питання чисельного складу урядів, вирішені на рівні деяких конституцій.