Основні сучасні системи місцевого самоврядування

Процес становлення сучасних правових форм місцевого самоврядування розпочинається з кінця XVIII сторіччя, коли внаслідок перемоги буржуазно-демократичних революцій у правових системах США та ряді західноєвропейських держав отримала визнання та закріплення теорія природних прав, що базується на ідеї свободи як вищої соціальної цінності, автономії людини та інститутів громадянського суспільства, в тому числі і територіальної громади, у відношенні до держави. В цей час відбувається зародження двох основних сучасних систем місцевого самоврядування: англосаксонської (англо-американської) та континентальної (французької).

Перша система веде свій початок з місцевих громад та парафій, а також з міст середньовічної Англії, управління якими поступово «вмонтовувалося» в державну вертикаль управління країною. Починаючи з XI сторіччя самоврядним англосаксонським громадам надавалася широка автономія як у виконанні приписів королівської влади, так і у творенні власних норм права. Становлення англосаксонської муніципальної системи в основному було завершене реформою 1888 р., в ході якої були визначені територіальні основи місцевого самоврядування, його організаційна та фінансова самостійність, структура органів місцевого самоврядування та їх повноваження.

Особливості цієї моделі пов’язані зі стійкістю звичаєвого права (Common Law), основою якого є однорідність і єдність усього права, обов’язкового як для носія верховної державної влади, так і для народу. Тому в Англії до XIX століття управління в територіях існувало й формувалося не як самоврядування, а як інститут держави, керований не центральними органами, а за допомогою законів, прийнятих парламентом[18].

Англосаксонська модель отримала поширення у Великій Британії, США, Канаді, Австралії, Новій Зеландії та інших країнах. Характерними рисами цієї системи є:

• значна автономія органів місцевого самоврядування у відношенні до держави - вони формально виступають як такі, що діють автономно в межах наданих їм повноважень, а пряме підпорядкування органів різного територіального рівня відсутнє;

• відсутність на місцях повноважних представників центральної влади, які б опікали органи місцевого самоврядування. Контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування здійснюється переважно непрямим шляхом - через центральні міністерства. Цій моделі притаманний також жорсткий судовий контроль;

• виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування територіальною громадою;

• функціонування органів місцевого самоврядування в межах своєї компетенції, закріпленої в законі (доктрина inter vires), і заборона їх виходу за межі своєї компетенції (ultra vires). Тобто, повноваження місцевого самоврядування визначаються згіднопозитивним принципом правового регулювання (органи місцевого самоврядування можуть робити лише те, що прямо передбачено законом)[19].

Правова форма та основні елементидругої системи склалися ще в період еволюції Римської держави. Континентальна модель сформувалася на базі римського права. Проте відправною точкою формування цієї системи було створення наполеонівської імперії та здійснена імператором кодифікація права. Новостворену французьку модель було покладено в основу управління усіх європейських країн, по яких "пройшов чобіт наполеонівського солдата", а також більшості їх колоній. Деякі з цих країн згодом під впливом геополітичних факторів суттєво або частково трансформували нав'язану "імперською короною" систему, інші — зберегли як базис до наших днів[20].

Слід відмітити, що в більшості країн світу (континентальній Європі, франкомовній Африці, Латинській Америці, Близькому Сході) поширилася саме континентальна (французька) модель місцевого управління. Деякі країни під впливом різних чинників значною мірою трансформували її. Зокрема, певні особливості вона має у європейських федераціях — ФРН, Австрії, Бельгії, Швейцарії. Певні історичні особливості, пов'язані із данською традицією, позначилися на системах місцевого управління скандинавських країн, де високий рівень інтегрованості місцевої влади в державний механізм поєднується із значною самостійністю органів місцевого самоврядування. Дещо осібне місце посідає Фінляндія, на систему місцевого управління якої суттєвий відбиток наклали роки російського панування[21].

Ця система характеризується такими рисами:

• більш високим (порівняно з англо-американською моделлю) ступенем централізації, наявністю вертикальної підпорядкованості;

• поєднанням місцевого самоврядування і прямого державного управління на місцях. Це знаходить свій прояв у функціонуванні на одному територіальному рівні обраних територіальною громадою органів місцевого самоврядування та призначених центральною владою уповноважених представників (префектів, комісарів та ін.), які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю органів місцевого самоврядування;

• основою адміністративно-територіальної одиниці є комуна, населення якої обирає муніципальну раду й мера. До функцій ради належить розпорядження майном, керівництво необхідними службами, розпорядження бюджетом;

• повноваження місцевого самоврядування визначаються згідно з негативним принципом правового регулювання (органам місцевого самоврядування дозволяється робити все, що не заборонено законом)[22];

· органи місцевого самоврядування в «природних» адміністративно-територіальних одиницях створюються лише на низовому рівні, на регіональному ж рівні (у «штучних» адміністративно-територіальних одиницях) створюються місцеві державні адміністрації загальної компетенції;

Континентальна модель місцевого управління нагадує ієрархічну піраміду, по якій відбувається передача різних директив та інформації і в рамках якої на центральну владу активно працює ціла армія агентів на місцях. Тому вона характеризується підпорядкованістю нижчих ланок вищим. Зрозуміло, що залежно від країни континентальна модель має свої різновиди. Так, у таких країнах, як Фінляндія, Греція систему місцевої влади в адміністративно-територіальних одиницях очолюють тільки призначені центром чиновники або представники вищих виборних органів. У ряді країн обирається керівник тільки низової місцевої влади, вищі керівники призначаються Міністром внутрішніх справ[23].

Поряд з цими основними муніципальними системами в зарубіжних країнах мають місце їх різновиди (змішані системи) і окремі специфічні моделі організації місцевої влади.

Змішана модель територіальної організації влади функціонує в Австрії, Німеччині, Японії. Вона має подібність і з англосаксонською, і з континентальною моделями. Однак із зазначеної групи країн особливо виділяється Німеччина, яка поєднала в собі принципи обох моделей і виробила свої яскраві риси. Німецька модель відрізняється від французької тим, що органи місцевого самоврядування діють за дорученням держави, а громада на основі законів і під свою відповідальність вирішує завдання на своєму рівні. Правовою основоюформування місцевого самоврядування стали реформи барона Лоренца фон Штейна на початку XIX ст. Основною ідеєю реформи стала паралельна діяльність органів державної влади й органів місцевого самоврядування, що функціонує як єдина цілісна система[24].

Іберійська модель (зокрема Бразилія, Португалія, Мексика, з певними особливостями Іспанія) є досить близькою до континентальної моделі, вона передбачає, що управління на місцевому рівні (громада, муніціпія) здійснюють обрані населенням представницькі органи місцевого самоврядування (ради) та відповідні головні посадові особи місцевого самоврядування (мери, регідори, префекти, алькади тощо). Ці посадові особи одночасно є головами відповідних рад, їх виконавчими органами та затверджуються центральною владою (президентом, міністром внутрішніх справ) як представники державної влади у відповідних адміністративно-територіальних одиницях з правом контролю за діяльності ради.

Радянська модель (система рад та їх виконавчих комітетів) сьогодні є архаїчною, вона базується на запереченні розподілу влад і визнанні повновладдя представницьких органів знизу доверху. Ця модель передбачає, що всі ради, починаючи з найнижчого рівня, є органами державної влади на своїй території, всі інші органи держави прямо або опосередковано підпорядковані радам. Рада обирає інший державний орган - виконавчий комітет - колегіальний орган державного управління у відповідній адміністративно-територіальній одиниці. Виконавчий комітет є органом подвійного підпорядкування - вищому виконавчому комітету та відповідній раді. Система рад характеризується ієрархічною підпорядкованістю всіх її елементів та відсутністю будь-якої самостійності місцевих органів, реальна влада належить партійним організаціям, а вибори до рад відбуваються на безальтернативній основі. Сьогодні подібна система збереглася лише в деяких країнах з комуністичними режимами, зокрема, Куба, КНР, КНДР[25].