Общая характеристика организационных форм осуществления местного самоуправления

В общем виде характеристика названных элементов системы местного самоуправления в России может быть представлена следующим образом.

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в местном самоуправлении

Они иначе еще называются формами непосредственной демократии и позволяют жителям реализовывать свое право на местное самоуправление, решать вопросы местного значения напрямую, без посредничества органов и должностных лиц местного самоуправления (конечно, многие организационные вопросы, связанные с проведением референдумов, решаются с их участием). Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разделяет формы непосредственной демократии на две категории:

а) те, посредством которых население принимает окончательное решение (референдум, выборы, голосование по отзыву, сход жителей) или предопределяет его принятие (в определенных случаях голосование по вопросу об изменении границ муниципального образования). В науке конституционного и муниципального права зачастую все подобные возможности иногда называют императивными формами непосредственной демократии;

б) которые позволяют органам и должностным лицам местного самоуправления выявить мнение населения по тому или иному вопросу муниципальной жизни, чтобы учесть такое мнение при выработке (доработке) своих решений - эти возможности называют консультативными формами непосредственной демократии (к их числу относятся публичные слушания, собрания и конференции, опросы граждан).

Федеральный закон 2003 г. значительно увеличил перечень форм непосредственной демократии и конкретизировал положения норм существовавших в Законе 1995 г. Ниже характеризуется суть каждой формы непосредственной демократии, а подробно эти вопросы рассмотрены в следующей главе учебника.

Референдум как форма осуществления местного самоуправления представляет собой голосование населения по наиболее важным вопросам жизнедеятельности муниципального образования. Референдум проводится с целью принятия решения по конкретному вопросу в пределах полномочий муниципального образования или принятия муниципального правового акта. Решение, принятое на референдуме, обязательно для исполнения всеми участниками правовых отношений на территории муниципального образования.

Муниципальные выборы - форма непосредственной демократии, которая через голосование жителей позволяет сформировать представительный орган муниципального образования, иные выборные органы, избрать кого-то на должности выборных лиц местного самоуправления. На муниципальном уровне выборы могут проводиться по одномандатным, многомандатным округам и по спискам. Федеральный закон 2003 г. допускает формирование представительного органа муниципального района посредством двухстепенных выборов. В этом случае главы городских и сельских поселений, а также отдельные депутаты представительных органов этих поселений делегируются в состав представительного органа района.

Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как элемент императивного мандата позволяет поставить выборных лиц контроль избирателей. Отозванным выборное лицо считается в том случае, если за отзыв проголосовало не менее 50% избирателей, внесенных в списки для голосования в соответствующем избирательном округе или в муниципальном образовании.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится с целью выявления мнения населения в связи с предстоящими реформами. Голосование по указанным вопросам похоже на референдум, да и проводится по соответствующим правилам. Но в отличие от собственно референдума голосование в данном случае не всегда влечет принятие императивного решения.

Сход граждан проводится в муниципальном образовании, где не формируется представительный орган. Это сельские поселения с числом жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. Следовательно, сход в таких муниципальных образованиях наделяется полномочиями представительного органа.

Правотворческая инициатива граждан в рамках муниципального образования может иметь место в случае, если, по мнению организаторов этого мероприятия, в системе муниципальных правовых актов существует пробел или есть необходимость изменить действующие нормы. В отличие от референдума, где правовой акт может быть принят жителями непосредственно и окончательно, суть правотворческой инициативы состоит в том, что орган или должностное лицо, в чьем ведении находится принятие инициированного населением правового акта, обязано рассмотреть его проект и решить его судьбу по своему усмотрению.

Публичные слушания - это обсуждение проектов муниципальных актов по самым важным вопросам муниципального образования.

Собрания граждан проводятся для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц и осуществления территориального общественного самоуправления. Итоги собрания подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Конференция граждан (собрание делегатов) проводятся в тех случаях, когда в силу многочисленности жителей на территории, которой касается обсуждаемый вопрос, нет организационных возможностей для проведения собрания. По сути, конференция представляет собой вторую степень опосредования в непосредственной демократии, поскольку делегаты конференции избираются на собраниях из числа их участников.

Опрос граждан есть инструмент выявления мнения населения с последующим его учетом при вынесении решений органами и должностным лицами местного самоуправления и государственной власти.

Обращения граждан предполагают их право обращаться в органы и к должностным лицам местного самоуправления индивидуально и коллегиально по любым вопросам, входящим в компетенцию соответствующих органов, лиц и затрагивающим права и законные интересы населения в рамках муниципального образования. Этому праву жителей корреспондирует обязанность должностных лиц в течение месяца ответить заявителю в письменном виде по существу обращения.

Таковы самые общие сведения о системе институтов непосредственной демократии в местном самоуправлении, отраженных в Федеральном законе 2003 г. Более подробно эти вопросы рассмотрены в следующей главе учебника.

Федеральный закон 2003 г. допускает и другие формы непосредственной демократии. В законодательстве субъектов РФ и в муниципальных правовых актах чаще всего закрепляются такие формы, как наказы, выражение недоверия.

Наказы избирателей выборным лицам местного самоуправления представляют собой поручения избирателей по общественно значимым вопросам. Они даются депутатам, главе муниципального образования, членам других выборных органов местного самоуправления при встречах с избирателями на предвыборных мероприятиях и затем в ходе информирования о своей работе, о состоянии местных дел.

Выражение недоверия выборным и иным должностным лицам местного самоуправления может иметь место на собраниях (путем голосования) или в порядке опроса жителей с целью выявления их мнения по поводу качества работы руководителей муниципального образования или конкретных органов местного самоуправления.

На муниципальном уровне для воздействия на поведение властей, а также для информирования их о состоянии жизни населения широко используются мирные массовые акции. На демонстрациях, митингах и шествиях жители высказывают свое отношение к руководителям муниципального образования в связи с работой жилищно-коммунального хозяйства, уровнем заработной работников муниципальных школ и больниц и т.п. Формой проявления недовольства по аналогичным поводам стали пикеты жителей перед зданиями местных администраций, органов государственной власти субъектов РФ, в других публичных местах.

Органы и должностные лица местного самоуправления

Представительный орган муниципального образования. Этот орган, как уже говорилось, создается во всех муниципальных образованиях, за исключением тех поселений, где число жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. Представительный орган состоит из депутатов, избираемых в соответствии с принципами избирательного права. Исключение из принципов равного и прямого избирательного права допускается при формировании представительного органа муниципального района, где представительный орган может включать глав поселений и депутатов представительного органа поселений, входящих в состав района. Срок полномочий представительного органа муниципального образования составляет от двух до пяти лет и определяется уставом муниципального образования.

Глава муниципального образования. Это высшее должностное лицо муниципального образования. Избирается либо на муниципальных выборах, либо представительным органом из числа депутатов. В последнем случае является председателем представительного органа и не может быть одновременно главой администрации. При избрании населением глава муниципального образования либо возглавляет местную администрацию, либо руководит представительным органом, но не может одновременно занимать эти две должности. Исключение сделано для муниципального образования с численностью населения менее 1000 человек. В муниципальных районах, где представительный орган формируется в порядке делегирования, глава муниципального образования является его председателем.

Глава местной администрации. Им может быть избираемый населением глава муниципального образования либо лицо, назначаемое по контракту по итогам прохождения конкурса, который проводится конкурсной комиссией в соответствии в порядком, устанавливаемым представительным органом муниципального образования. После прохождения конкурса претендент назначается на должность представительным органом муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключает глава муниципального образования. Условия контракта с главой местной администрации поселения утверждаются представительным органом муниципального образования, а в городских округах и муниципальных районах в части, касающейся исполнения отдельных государственных полномочий, - законом субъекта РФ. Срок действия контракта определяется в уставе муниципального образования.

Местная администрация. В соответствии с Федеральным законом 2003 г. (ст. 37) местная администрация - это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Руководит местной администрацией ее глава на принципах единоначалия. Структуру местной администрации утверждает представительный орган муниципального образования по представлению ее главы. В состав местной администрации входят отраслевые, функциональные и территориальные органы. Местная администрация является юридическим лицом.

Территориальное общественное самоуправление

В гл. 5 Федерального закона 2003 г., закрепляющую формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, включена ст. 27 "Территориальное общественное самоуправление" (ТОС). Это как будто бы дает формальное право относить ТОС к институтам непосредственной демократии в местном самоуправлении. Вместе с тем надо учитывать, что, по сути, ТОС есть часть территориальной организации местного самоуправления, оно определяется в ч. 1 ст. 27 как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения. Осуществляется территориальное общественное самоуправление согласно ч. 2 ст. 27 проведением собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов ТОС. Таким образом, в организации ТОС используются институты непосредственной демократии в местном самоуправлении, равно как и органы, специально избираемые населением на собраниях, конференциях.

Сказанное означает территориальное общественное самоуправление самостоятельный элемент системы (территориальной организации) местного самоуправления.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется на части муниципального образования - подъезд жилого дома, дом, группа домов, жилой микрорайон, сельский населенный пункт, не являющийся поселением, иные территории проживания граждан. ТОС имеет свой устав, может являться юридическим лицом. В рамках территориального общественного самоуправления населением или органами ТОС может решать часть вопросов муниципального образования в соответствующем масштабе.

Элементом публичной власти считается местное самоуправление в целом, т.е. его структуры на уровне непосредственно муниципальных образований. Территориальное общественное самоуправление не составляет отдельного уровня публичной власти. Но решая по поручению муниципального образования, отраженному в его уставе, отдельные вопросы жизни соответствующего микрорайона в городе, сельского населенного пункта, территориальное общественное самоуправление действует в пределах возложенных на него полномочий. Иначе говоря, обязательность решений и действий территориального общественного самоуправления обусловлена предоставлением ему права участвовать в реализации части задач соответствующего муниципального образования.

Понимая под территориальным общественным самоуправлением самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения сближает в целом ТОС с местным самоуправлением, подчеркивает творческое начала как условие создания и деятельности ТОС.

Однако помимо инициативы населения для создания ТОС требуется решение представительного органа муниципального образования. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории. Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава ТОС уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения. Порядок регистрации устава ТОС определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Более того, ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации (ст. 27).

Таким образом, не следует иметь иллюзий. ТОС возможно в случае, если этого захотят не только граждане, но и представительный орган, а также глава муниципального образования.

ТОС может иметь свою смету доходов и расходов, получать часть средств из бюджета муниципального образования. Нельзя исключать передачу в ведение органов ТОС каких-то материальных объектов, относящихся к муниципальной собственности.

Таким образом, ТОС следует считать подвидом власти местного самоуправления.

В уставе ТОС устанавливаются: 1) территория, на которой оно осуществляется; 2) цели, задачи, формы и основные направления деятельности; 3) порядок формирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочий органов ТОС; 4) порядок принятия решений; 5) порядок приобретения имущества, а также порядок пользования и распоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами; 6) порядок прекращения деятельности. Дополнительные требования к уставу территориального общественного самоуправления органами местного самоуправления устанавливаться не могут.

Территориальное общественное самоуправление осуществляется в поселениях непосредственно населением через проведение собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан, осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся: 1) установление структуры этих органов; 2) принятие устава и внесение в него изменений и дополнений; 3) избрание самоуправления; 4) определение основных направлений деятельности; 5) утверждение сметы доходов и расходов и отчета о ее исполнении; 6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности этих органов.

Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста. Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов, представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста.

Органы территориального общественного самоуправления: представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории; обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан; могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета; вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Межмуниципальное сотрудничество

Межмуниципальное сотрудничество своей основной целью имеет взаимодействие и сотрудничество муниципальных образований с тем, чтобы повысить эффективность осуществления местного самоуправления. Кроме того, межмуниципальное сотрудничество укрепляет связи между муниципальными образованиями различных уровней и регионов страны. Тем самым не только по Конституции РФ и законодательству, но и посредством межмуниципального сотрудничества местное самоуправление из локальных параметров перерастает в общегосударственную систему организации публичной власти на местном уровне, реализации интересов населения, осуществления и содействия осуществлению политических, народнохозяйственных и социально-культурных задач.

В Федеральный закон 2003 г. включена специальная гл. 9 о межмуниципальном сотрудничестве. Закон предписывает обязательное создание совета муниципальных образований в каждом субъекте РФ. Надо полагать, такой совет призван обобщать и распространять передовой опыт муниципальной деятельности, а также содействовать отдельным муниципальным образованиям в лучшем достижении их задач и решении вопросов местного значения. Однако совет муниципальных образований субъекта РФ не вправе вмешиваться в деятельность муниципальных образований, ограничивать их деятельность.

Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований (ст. 67 Закона).

Представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Указанные органы могут принимать решения о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов.

Таким образом, Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрел широкую палитру возможностей для объединения усилий муниципальных образований, их населения, органов местного самоуправления в масштабах субъекта РФ, всей Российской Федерации. Нормы Закона должны содействовать рождению общегосударственной системы местного самоуправления, построенной на единстве конституционных и законодательных основ местного самоуправления и богатстве региональных инициатив в его осуществлении.