Российской Федерации. доктор юридических наук, профессор,

Дмитриев Ю. А.

доктор юридических наук, профессор,

член-корреспондент РАО

Основные направления ревизии действующей Конституции

Российской Федерации

В этом году исполняется 20 лет действующей Конституции Российской Федерации. Однако юбилей - не столько повод для подведения итогов, сколько основание для разработки конструктивных планов на будущее. В науке конституционного права существует мнение, что конституция каждые 15-20 лет должна подвергаться пересмотру. Разумеется, речь идёт о реально действующей конституции. Так называемая сталинская Конституция СССР 1936 года была неизменной более 40 лет именно потому, что реально не действовала. И если бы не юбилей Октябрьской революции и не стремление Л.И. Брежнева войти в историю не только как генсек, но и как автор новой конституции, Конституция СССР 1936 года продолжала существовать.

Предвижу возражение сторонников неизменности Основного закона и их самый весомый аргумент: Конституция США действует более 200 лет, а в неё внесено всего лишь 26 поправок. Однако не стоит забывать, что правовая система США относится к англо-американской семье права и конституция там, по образному выражению специалистов, "живая", т. е. постоянно дополняется и развивается решениями Верховного суда США.

Современную Россию часто критикуют за то, что страна за вековую историю пережила шесть конституций, полагая, что это, якобы, признак ее конституционной нестабильности. Но нельзя не учитывать, что источником этой нестабильности всякий раз выступали реальные или мнимые, но всегда заметные изменения её общественного строя. Между тем, во Франции, например, менее чем за 250 лет демократической истории сменилось 17 конституций - и ничего, страна существует и стабильно развивается.

Итак, о конструктивных планах на будущее: если подвергать изменению и дополнению Конституцию России 1993 года, то в каком направлении?

Негативный опыт изменений действующего Основного закона мы уже имеем. Не секрет, что Конституция РФ 1993 года была написана под конкретного человека - первого Президента РФ Б.Н. Ельцина. Именно поэтому в Конституции России глава о Президенте самая большая по объёму, но в ней нет и намёка на необходимость принятия закона о Президенте, изъят предельный возрастной барьер для занятия этой должности, зато есть указание на невозможность пребывания в ней более двух сроков подряд (ч. 3 ст. 81), списанное с конституции США. Последние изменения Конституции РФ (речь идет о Законе РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы». - Примеч. ред.) свидетельствуют о том, что сейчас идёт подготовка общественного мнения к отмене этой нормы. Если эти изменения будут приняты, очередное президентство В.В. Путина начнётся с чистого листа и он будет у власти уже не двенадцать, а восемнадцать лет, как Л.И. Брежнев.

Задача современного этапа - с учётом накопленного опыта применения конституционных норм наметить основные направления изменения и дополнения Конституции РФ.

Прежде всего её текст необходимо освободить от уже исполненных норм временного характера. Речь идёт о втором разделе Конституции РФ "Заключительные и переходные положения". Те нормы раздела, которые имели исторически конкретный характер, уже исполнены, а норма о том, что федеративный договор является частью Конституции РФ, давно уже не соответствует действительности.

Весьма остро стоит задача повышения эффективности исполнения норм Конституции. Как это ни странно, но увеличить число санкций за их невыполнение просто необходимо. Мы привыкли к тому, что третья часть классической трёхчленной структуры нормы права гипотеза - диспозиция - санкция применительно к конституционной норме превращается в курацию (от лат. curatio - попечение, лечение). Отсюда отсутствие в науке, а тем более в практике конституционного права института конституционной ответственности, которая схожа с ответственностью политической, не связанной с правом вообще. Здесь – ответственность депутатов, президента, правительства, персональная ответственность министров.

Полагаем, закреплённый ч. 2 ст. 8 Конституции России открытый перечень форм собственности необходимо расширить, включив в него собственность общественных и религиозных объединений, поскольку указанный вид собственности имеет специфику в лице коллективного собственника, а объекты собственности не подлежат разделу между участниками объединения (церковной общины). Определив режим этого вида собственности, можно решить проблему секуляризации тех объектов, которые церкви никогда не принадлежали, а также не допустить раздела партийного и иного имущества между партийными лидерами, живущими за счёт взносов рядовых членов.

Ещё одна проблема - это расширение числа ветвей государственной власти, закреплённых ст. 10 Конституции России, до четырех-пяти, а может быть и более. В системе органов власти пора определить место для прокуратуры, уполномоченных по правам человека, избирательных комиссий, которые с расширением функций государства оказались вне рамок системы государственных органов. В этой связи целесообразно говорить о создании таких ветвей государственной власти, как контрольная и учредительная, наполнив их конкретным содержанием в виде системы органов публичной власти.

Необходимо вспомнить о главе Конституции, посвященной гражданскому обществу. Именно вспомнить, поскольку она присутствовала в так называемом парламентском ("румянцевским") проекте Конституции. В свое время Б.Н. Ельцин, обиженный на оппозиционный парламент, вычеркнул этот раздел из текста проекта. А ведь эта глава определяла статус науки, культуры, образования, предпринимательства и т. д. Взять то же образование. Сейчас решается судьбы так называемых неэффективных вузов. Между тем конституционных критериев для оценки деятельности вузов, критериев и принципов их объединения, в том числе оценки вузов, расположенных не только в различных городах, но даже в регионах, принадлежащих к разным часовым поясам, нет. Всё делается ради достижения сиюминутной цели: занятия места в международном рейтинге, из которого мы "выпали". А выпали ли то не потому, что наплодили много юристов и экономистов, а потому, что разрушили сложившуюся систему специалитета и бездумно перешли на бакалавриат и магистратуру. Более того, давным-давно мы провозгласили, что строим рыночную экономику, а в Основном законе до сих пор не определен статус юридического лица - основного для развития этого процесса.

Когда-то Советский Союз был передовым государством в области прав человека. Социально-экономические права - это советское изобретение, хоть и закреплённое "сталинской" Конституцией. Весь мир брал с нас пример. Сейчас в области защиты социально-экономических прав мы на одном из последних мест в мире. Речь идёт о правах человека пятого поколения, связанных с созданием искусственного интеллекта, робототехники, использованием Интернета, клонированием человека и его органов, разрешением эвтаназии. Надо возвращать приоритеты.

Требуют пересмотра и некоторые конкретные статьи главы 2 «Права и свободы человека и гражданина, в частности ст. 20 - о праве на жизнь. Двадцать лет назад её содержание было прорывом в юридической практике. Однако сейчас необходимо бланкетные нормы об отмене смертной казни в будущем заменить чёткой формулой о том, применяется в России смертная казнь или нет. Если применятся, то можно легитимировать это решение по образцу Республики Беларусь - путём референдума, а если нет, то необходимо это чётко указать. Без этого невозможно принятие нового Уголовного кодекса РФ взамен безнадёжно устаревшего.

Таким же образом необходимо решить и вопрос о применении эвтаназии. На основании толкования ч. 1 ст. 20 Конституции РФ мы утверждаем, что Основной закон допускает её применение. Наши оппоненты доказывают, что право на жизнь несовместимо с правом на смерть. Но научно-технический и медицинский прогресс остановить нельзя, он существует и развивается вне государств, наций и континентов. Мы же по-прежнему действуем путем законодательных запретов.

Есть в Конституции РФ ст. 31, согласно которой митинги проводятся абсолютно свободно, если они проходят мирно, без оружия. И какой бы самый либеральный закон не был принят в этой области, он будет противоречить Конституции России. А в данной статье всего-навсего требуется ссылка на него.

Теперь – о федеративных отношениях. Им в нашей стране нет еще и 100 лет, но мы переживаем уже четвертую модель их развития. А ведь именно в вопросах государственного устройства необходима стабильность, даже косность. Но вместо этого объединяем субъекты без достаточных к тому оснований, создаём антиконституционные федеративные округа, "большую" Москву и пр. Откуда же возьмётся патриотизм, любовь к малой Родине и Родине вообще? Глава о президенте достраивается каждым Главой государства на свой манер, поскольку, как уже отмечалось, нет закона о президенте, о механизме исполнения им своих полномочий, о сроках президентства, о предельном возрасте и пр. Об импичменте и ответственности Главы государства речь вообще не идёт. А нужен понятный и эффективный механизм реализации этих функций, дабы сдерживать нелегитимную инициативу человека, занимающего высший пост в государстве.

Главы 4-7 Конституции РФ, как известно, посвящены разделению властей. Если уж сохранять триаду ветвей государственной власти, то её необходимо грамотно оформить. Из всех ветвей государственной власти больше всех повезло власти судебной - она хоть как-то структурирована. Но и здесь налицо коллизия: Конституция закрепляет судопроизводство, не получившее конституционного оформления, в лице системы арбитражных судов (ст. 127), и судопроизводство, не имеющее своей системы судов - это административное производство (ч. 2. ст. 118). Тому есть ряд причин, но главная - это стремление государственных чиновников уйти от судебной ответственности перед населением. Более 10 лет назад разработан проект Административно-процессуального кодекса РФ, но отсутствие конституционных основ не даёт оснований для его принятия.

Что касается законодательной и исполнительной власти, то эти ветви представлены в Основном законе, образно выражаясь, только верхушками. Вот и вынужден Президент страны достраивать вертикаль исполнительной власти своими указами.

Полагаем, место главы 6 "Правительство Российской Федерации" должна занять глава, посвященная исполнительной власти и четко структурирующая вертикаль исполнительной власти.

Статус законодательной власти также не урегулирован. Взять хотя бы простой вопрос компетенции федерального парламента - о судьбе федеральных конституционных законов: сколько их должно быть? На этот счет существует две точки зрения: первая - столько, сколько предусмотрено самой Конституцией РФ; вторая - федеральный законодатель может принять к своему рассмотрению и решить любой законотворческий проект в любой форме, поскольку он не только высший законодательный, но и высший представительный орган власти и может любому закону придать форму конституционного, т. е. неприкосновенного для Президента. И такие законы уже есть - о референдуме и о дисциплинарном судебном присутствии. Но если федеральный парламент столь изобретателен, почему до сих пор не принят прямо предписанный Основным законом Федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании Российской Федерации? Или ключевой для всей законодательной системы закон о законах?

Т.Г. Морщакова на конференции, посвящённой 19-й годовщине принятия российской Конституции, справедливо отмечала, что "механизм контроля представительной власти за исполнительной у нас фактически отсутствует". И решить эту проблемы призвана самостоятельная глава Конституции РФ "Представительная власть". В ней можно было бы определить порядок избрания Совета Федерации, ради которого правящая власть собирается в очередной раз вносить "точечные" изменения в Основной закон.

В завершение - ещё об одной отсутствующей в Конституции РФ главе - об избирательной системе. Дефект Конституции РСФСР в последней редакции 1992 года состоял в том, что в ней не было избирательного права, а избиратель являлся придатком избирательной системы (глава 11). В действующем Основном законе появилась норма о праве избирать и быть избранным, зато исчезла избирательная система. Это позволяет как угодно ее изменять и к очередным выборам конструировать систему по-новому. На наш взгляд, стране давно необходим Избирательный конституционный кодекс, который вобрал бы в себя все разрозненные нормы избирательного права и соединил их с правом на участие в референдуме. Его можно было бы назвать Федеральный конституционный кодекс народных голосований. Это решило бы целый ряд проблем и защитило процесс голосования хотя бы на время от повседневного волюнтаризма.

В заключение следует отметить, что все высказанные предложения укладываются в рамки действующей Конституции 1993 года. Речь идет не о замене в целом хорошего нормативного правового акта, а лишь о его пересмотре Конституционным Собранием, федеральный конституционный закон о котором также не принимается Парламентом на протяжении 20 лет, хотя давно готов его проект. Не принимается потому, что проект этот исходит от депутатов-коммунистов. Очевидно, для этого российским органам власти и всем россиянам остро не хватает толерантности и здравого смысла. А при наличии искомых - всё получится.