Статья 19

1. Содержание ч. 1 комментируемой статьи полностью соответствует ст. 7 Всеобщей декларации прав человека, провозгласившей, что все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона, а также ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 4 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Во многих статьях Конституции указывается, что обладателями прав и свобод является каждый, т.е. гражданин России, иностранный гражданин или лицо без гражданства. Круг носителей таких прав определяется словами: "все", "каждый", "лицо", "никто". Например, буквально ко всем, без каких бы то ни было исключений относится содержащееся в ч. 2 ст. 21 правило о том, что никто не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию; это правило дает всем равную правовую защиту, включая и тех, кто совершил преступление и отбывает наказание в местах лишения свободы. Точно так же каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23). На всех распространяется правило о том, что никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25). В ст. 27 Конституции установлено, что каждый, кто законно находится на территории России, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Конституция гарантирует каждому свободу совести, вероисповедания, мысли и слова (ст. 28 и 29). В ч. 5 ст. 37 содержится правило, согласно которому работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, ежегодный оплачиваемый отпуск. Это значит, что каждый заключивший такой договор имеет право на указанные гарантии.

В тех немногих случаях, когда права и свободы принадлежат только российским гражданам (в основном это касается политических прав и свобод), в Конституции прямо указывается на это (ст. 31-32).

В некоторых статьях Конституции говорится и об обязанностях каждого, например: платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам (ст. 58).

Равным образом решаются и иные вопросы, касающиеся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина.

Более подробно права и свободы человека и гражданина, вопросы, касающиеся их обязанностей, регламентируются в многочисленных законодательных актах, конкретизирующих и развивающих соответствующие положения Конституции.

Из приведенных конституционных и международно-правовых положений вытекает, что нормы закона о правах, свободах и обязанностях должны применяться одинаково в отношении всего круга лиц, на которых рассчитан закон. Это касается как материально-правовых, так и процессуальных норм.

Так, в ст. 1 ГК указывается, что гражданское законодательство основывается, в частности, на признании равенства участников регулируемых им отношений. В ст. 4 УК установлено, что лица, совершившие преступления, равны перед законом и подлежат уголовной ответственности на равных началах независимо от каких бы то ни было обстоятельств. Принцип равенства всех перед законом и судом также закреплен и в процессуальном законодательстве (ст. 6 ГПК, ст. 15 УПК). В ст. 7 АПК сказано, что правосудие в арбитражных судах осуществляется на началах равенства всех перед законом и судом независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, равенства всех организаций перед законом и судом независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, подчиненности, места нахождения и других обстоятельств. Это в полной мере согласуется с закрепленным в Конституции положением о том, что в России признаются и защищаются правовым образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8). В процессуальном праве равенство всех перед законом и судом обеспечивается, в частности, и тем, что каждое дело рассматривается в одном и том же порядке, на основании одинаковых процессуальных правил, с предоставлением одинакового объема гарантий дл лиц, участвующих в деле.

Закрепленный в ч. 1 комментируемой статьи принцип равноправия касается всех сфер жизни. Он означает одинаковый подход при решении вопроса о правах и свободах, об обязанностях и ответственности всех людей, относящихся к той или иной категории, указанной в законе.

Под законом, о котором говорится в ч. 1 комментируемой статьи, понимаются Основной закон государства - Конституция и основанные на ней федеральные и федеральные конституционные законы, а также законы субъектов Федерации.

Часть таких законов являются отраслевыми; это гражданское, жилищное, административное законодательство, законы о труде, о браке и семье, пенсионные, уголовные и др. Законы об образовании, о здравоохранении, о реабилитации жертв политических репрессий и др. относятся к межотраслевым.

Наиболее высокий уровень законодательного урегулирования представлен кодифицированными актами: кодексами, уставами, положениями. Это акты, обеспечивающие наиболее полное, обобщенное и системное регулирование определенной группы общественных отношений.

Законы о конституционных правах, свободах и обязанностях человека и гражданина не должны отклоняться от содержания и смысла комментируемой нормы.

Принцип равенства всех перед законом теснейшим образом связан с равенством перед судом, ибо вся деятельность суда направлена на точное и неуклонное соблюдение закона. Требования Конституции и законов имеют особое значение для судей и привлекаемых к осуществлению правосудия присяжных и арбитражных заседателей, которые осуществляют судебную власть и обеспечивают равную для всех судебную защиту прав и свобод.

Конституционная норма о равенстве всех перед законом и судом свидетельствует о той роли, которую Конституция придает судебной власти как наиболее эффективному средству защиты и восстановления прав и свобод в случае их нарушения.

Конституция гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод и право обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (см. комм. к ст. 46). Инструментом реализации этого конституционного положения является Закон РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", с изм. и доп. от 14 декабря 1995 г. (Ведомости РФ. 1993. N 19. ст. 685; СЗ РФ. 1995. N 51. ст. 4970) и ГПК РФ.

Конституционный принцип равенства всех перед законом и судом закреплен и конкретизирован в процессуальном законодательстве (ст. 6 и 12 ГПК, ст. 15 и 244 УПК, ст. 8 АПК, ст. 35 ФКЗ о КС).

Равенство всех перед законом и судом обеспечивается, в частности, тем, что каждое дело рассматривается единым для всех судов, в одном и том же порядке, на основе одинаковых процессуальных правил, с предоставлением равного объема гарантий для лиц, участвующих в деле.

С принципом равенства всех перед законом и судом тесно связан и конституционный принцип равноправия сторон, предусмотренный в ст. 123 Конституции (см. комм. к этой статье). Истец и ответчик в исковом производстве; жалобщик и орган, организация либо должностное лицо, решения или действия которых обжалуются в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений, в гражданском судопроизводстве; подсудимый и обвинитель в уголовном судопроизводстве являются сторонами, которым закон предоставляет равные возможности использовать процессуальные средства для защиты своих прав и интересов.

Сторонам предоставляются равные возможности знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, задавать вопросы участникам процесса, свидетелям, экспертам, заявлять отводы, давать объяснения суду, участвовать в прениях и т.д.

Имея равные процессуальные права, стороны несут и равные процессуальные обязанности. Принцип равноправия сторон проводится в жизнь и в судопроизводстве по арбитражным делам, и в конституционном судопроизводстве.

Исключение из правила о равенстве всех перед законом и судом предусмотрено, естественно, в самой Конституции (ст. 91, 98, ч. 2 ст. 122). Оно относится к неприкосновенности Президента, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей.

На практике возникали вопросы соответствия Конституции законодательных актов, в том числе с точки зрения соответствия требованиям комментируемой статьи, ограничивающих возможность привлечения к уголовной ответственности членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей.

Эти вопросы рассмотрены в постановлениях Конституционного Суда от 20 февраля 1996 г. N 5-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1, 2 ст. 18, ст. 19 и ч. 2 ст. 20 ФЗ от 8 мая 1994 г. "О статусе депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и от 7 марта 1996 г. N 8-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 16 Закона РФ "О статусе судей в Российской Федерации" в связи с жалобами граждан М. и Б. (СЗ РФ. 1996. N 9. ст. 828; N 14. ст. 1549).

В обоих постановлениях подчеркнуто, что как неприкосновенность парламентария, закрепленная в ст. 98 Конституции, так и судейская неприкосновенность, о которой говорится в ч. 1 ст. 122, - необходимые исключения из принципа равенства всех перед законом и судом. Они выходят за пределы личной неприкосновенности, закрепленной в ст. 122 Конституции, и не являются личной привилегией, а имеют публично-правовой характер и призваны служить публичным интересам.

Считая в принципе соответствующими Конституции оспариваемые законодательные акты о неприкосновенности членов парламента и судей, Конституционный Суд в своих постановлениях в то же время указал на пределы этой неприкосновенности, с тем чтобы не было необоснованного, расширительного истолкования неприкосновенности.

Так, в Постановлении от 20 февраля 1996 г. N 5-П сказано, что, принимая решение о включении в закон тех или иных положений, касающихся депутатской неприкосновенности, законодатель не может игнорировать общий смысл и цели этого правового института, а также не учитывать его место в системе норм Конституции. Неприкосновенность парламентария, указывается в Постановлении, не означает его освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением собственно депутатской деятельности.

Относительно неприкосновенности судей в Постановлении от 7 марта 1996 г. N 8-П отмечается, что постановка вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении судьи возможна при наличии на это согласия соответствующей коллегии судей. Отказ коллегии дать согласие может быть обжалован в высшую квалификационную коллегию судей РФ.

Решение квалификационной коллегии судей об отказе от дачи согласия на возбуждение уголовного дела в отношении судьи может быть обжаловано и в суд, постольку поскольку этим решением затрагиваются права как самого судьи, так и гражданина, пострадавшего от его действий.

2. В ч. 2 комментируемой статьи конкретизируется, раскрывается и дополняется общее положение о равенстве всех перед законом и судом. Содержание ч. 2 адресовано законодательным и другим нормоустанавливающим органам, а также правоприменителям, общественным объединениям, организациям, предприятиям, учреждениям, органам местного самоуправления, должностным лицам, всем, кто имеет отношение к решению вопроса о правах и свободах человека и гражданина. В комментируемой части статьи запрет дискриминации связан с наиболее часто встречающимися признаками, по которым равенство прав и свобод человека могло бы быть нарушено.

Приведенный перечень признаков, по которым не допускается ограничение прав и свобод человека и гражданина, не является исчерпывающим. Это выражено словами "а также других обстоятельств". Примеры ограничения по признакам, не указанным в приведенном перечне, встречаются на практике. Это, в частности, выяснилось при рассмотрении в Конституционном Суде дела о проверке конституционности ст. 2.1 и 16 Закона РСФСР от 18 октября 1991 г. "О реабилитации жертв политических репрессий" (в ред. от 3 сентября 1993 г.) в связи с индивидуальной жалобой А.

Заявительница вместе с родителями в 1942 г. была насильственно выселена с места своего проживания в г. Сталинграде. В 1993 г. родители были реабилитированы на основании п. "в" ст. 3 Закона, а сама заявительница на основании ч. 1 ст. 2.1 Закона была признана пострадавшей от политических репрессий.

Считая, что к ней, как и к родителям, репрессии применялись непосредственно, заявительница обращалась в различные организации с просьбой признать ее необоснованно репрессированной и распространить на нее компенсации и льготы, предусмотренные для этой категории лиц. В просьбе А. было отказано на том основании, что к моменту окончания репрессий А. не достигла 16-летнего возраста, с которого по действующему в то время законодательству к лицу мог применяться соответствующий вид политических репрессий.

То обстоятельство, что к моменту необоснованного применения репрессий к родителям А. не достигла возраста, позволявшего юридически привлечь ее к ответственности, как указывается в Постановлении Конституционного Суда от 23 мая 1995 г. N 6-П по данному делу, не имеет значения для оценки ее правового положения и не может служить основанием для ограничения прав и свобод в процессе реабилитации. В Постановлении подчеркнуто, что указанное положение ч. 1 ст. 2.1 Закона по существу и смыслу, придаваемому ему на практике, устанавливает необоснованные и несправедливые различия (в том числе связанные с возрастом) для определенной категории граждан, признаваемых пострадавшими от политических репрессий, по сравнению с необоснованно репрессированными, хотя и к ним применялись репрессии по политическим мотивам.

Указанное положение Закона признано Конституционным Судом не соответствующим Конституции (ч. 1 ст. 19, ст. 52).

В ряде жалоб, поступивших в Конституционный Суд, указывалось на несоответствие ст. 19 Конституции РФ установления в ФЗ от 12 января 1995 г. "О ветеранах" различных оснований для отнесения к ветеранам боевых действий для разных категорий лиц, направленных по решению Правительства СССР для выполнения тех или иных задач на территории других государств.

Правовая позиция Конституционного Суда по этому вопросу изложена, в частности, в Определении от 16 ноября 2006 г. N 506-О по жалобе А.А. Богатова.

В Определении мотивы несогласия с заявителем сформулированы следующим образом. Статья 3 ФЗ "О ветеранах" закрепляет круг лиц, относящихся к ветеранам боевых действий, включая в их число лиц, обслуживающих воинские части Вооруженных Сил СССР и Вооруженных Сил Российской Федерации, при соблюдении определенных условий, предусмотренных в подпункте 5 п. 1 указанной статьи. В соответствии с этой нормой для получения статуса ветерана боевых действий лицам, обслуживавшим воинские части Вооруженных Сил СССР и Вооруженных Сил Российской Федерации, необходимо подтвердить факт направления и нахождения на территории других государств в период ведения там боевых действий, а также факт получения ранения, контузии или увечья либо факт награждения орденами или медалями СССР или Российской Федерации за участие в обеспечении указанных боевых действий. Однако заявителем подтвержден только первый факт.

А.А. Богатов, как видно из содержания его жалобы, требует изменить условия отнесения лиц, обслуживающих воинские части Вооруженных Сил СССР и Вооруженных Сил Российской Федерации, к ветеранам боевых действий, установив для данной категории лиц такие же критерии, как и для лиц, направлявшихся на работу в Афганистан в период с декабря 1979 г. по декабрь 1989 г. Между тем определение критериев для отнесения граждан к ветеранам боевых действий является прерогативой законодателя. Реализуя свои полномочия по установлению мер социальной поддержки для ветеранов, он вправе определять различные условия отнесения к ветеранам боевых действий лиц, находившихся на территории других государств.

Конституционный Суд в своих решениях неоднократно указывал, что дифференциация правового регулирования, в том числе в сфере социальной защиты, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, допустима, если ее критерии объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (постановления от 24 октября 2000 г. N 13-П, от 3 июня 2004 г. N 11-П, определения от 27 июня 2005 г. N 231-О по жалобе гражданина К.А. Галеева, от 1 декабря 2005 г. N 428-О).

Установленные в ФЗ "О ветеранах" различия в основаниях для отнесения лиц, находившихся на территории других государств, к ветеранам боевых действий в зависимости от выполняемой работы, страны пребывания и времени нахождения на данной территории основаны на объективных обстоятельствах - важности и сложности выполняемых задач, а также условий их выполнения, а потому не могут рассматриваться как ущемляющие права граждан.

Конституционный принцип равенства получил развитие в ст. 7 ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации". Обе части этой статьи посвящены принципу равенства в его законодательном закреплении и правоприменительной практике. В то же время часть 2 как бы специально адресована отношению суда к участникам судопроизводства. Указывая на то, что суды в проводимом ими процессе не должны никому отдавать предпочтение, норма формулирует требование к судам при осуществлении ими любых полномочий и совершении процессуальных действий во всех видах и стадиях процесса. Предпочтение недопустимо при подготовке дела к рассмотрению, в судебном разбирательстве, при вынесении решения и в действиях по его исполнению. Требование равного подхода, недопущения предпочтения распространяется на всех участников судопроизводства, и прежде всего на участвующие в процессе стороны. Это прямо вытекает из закрепленных в ст. 123 Конституции принципов состязательности и равноправия сторон.

Перечень обстоятельств, в зависимости от которых недопустимы дискриминация или предпочтения, рассчитан не только на физических лиц, как указывается в ч. 2 ст. 19 Конституции, но и на юридических лиц. Перечень не является исчерпывающим, что подчеркивает универсальность принципа равенства. Применительно к деятельности судов указанный запрет дискриминации можно рассматривать и как предостережение от произвольного предоставления кому-либо из участников судебного процесса не основанного на законе предпочтения, поскольку, согласно ч. 2 комментируемой статьи, при наличии о том указания в федеральном законе предпочтение допустимо. Последнее вытекает из того, что конституционный принцип равенства перед законом и судом никоим образом не предполагает формального уравнивания, а исходит из необходимости во многих случаях учитывать конкретные условия, связанные с возникновением и реализацией тех или иных правоотношений.

Например, статья 48 Конституции, гарантируя каждому право на получение квалифицированной юридической помощи, устанавливает также, что в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно, что является вполне определенным предпочтением, которое суды не только вправе, но и обязаны предоставлять. В качестве предпочтительных могут рассматриваться нормы уголовного и уголовно-процессуального кодекса, касающиеся, в частности, применяемых к несовершеннолетним видов наказания, освобождения их от наказания, сроков погашения судимости и др. (ст. 87, 95 УК). В УПК имеется глава 50, специально посвященная порядку производства по делам несовершеннолетних. В ст. 420 УПК, помещенной в этой главе, сказано, что производство по уголовному делу о преступлении, совершенном несовершеннолетним, осуществляется в общем порядке, установленном частями второй и третьей Кодекса, с изъятиями по сравнению с общими правилами, например в части задержания несовершеннолетних и их заключения под стражу, особого порядка вызова к следователю и допроса несовершеннолетнего, а также судебного разбирательства, что обеспечивает дополнительные щадящие меры в отношении несовершеннолетних.

3. В ч. 3 комментируемой статьи в самостоятельную норму выделено положение о равенстве мужчины и женщины. Это полностью соответствует нормам Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин. Статья 2 Конвенции обязывает государства-участники "включить принцип равноправия мужчин и женщин в свои национальные конституции". На равные права и свободы мужчин и женщин указывается и в ст. 3 Международного пакта о гражданских и политических правах. В ст. 1 Конвенции раскрывается понятие "дискриминация" в отношении женщин, означающее любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, пользование или осуществление женщинами, независимо от их семейного положения, прав и основных свобод в политической, экономической, социальной, культурной, гражданской или любой другой области. Реализация конституционного положения, закрепленного в ч. 3 комментируемой статьи, является обязанностью законодательных, исполнительных органов, судов, всех правоприменительных органов.

В ч. 3 анализируемой статьи говорится не только о равных правах и свободах у мужчин и женщин, но и о равных возможностях для их реализации. Это связано с физиологическими особенностями женского организма, функциями, которые женщины выполняют в семье. Особое внимание должно уделяться получению женщинами образования и профессиональной подготовки, их участию в труде, в общественно-политической и культурной деятельности. С учетом этого в отраслевом законодательстве содержатся нормы о материальной и моральной поддержке материнства и детства, специальных мерах по охране труда и здоровья женщин, их пенсионному обеспечению и т.д.

В законодательстве имеются нормы и об ответственности за нарушение равноправия мужчины и женщины. Так, статья 136 УК предусматривает уголовную ответственность за нарушение равноправия граждан, в частности в зависимости от пола.

Несмотря на наличие этих правовых гарантий, реальное положение дел нельзя считать удовлетворительным. Большие надежды в этом отношении возлагаются на Концепцию улучшения положения женщин в Российской Федерации, утвержденную постановлением Правительства РФ от 8 января 1996 г. N 6. Основная идея Концепции заключается в том, что полное и равноправное участие женщин в политической, экономической, социальной и культурной жизни на федеральном, региональном и международном уровнях должно стать главной целью государственной политики в области улучшения положения женщин в России.

Пока же, отмечается в документе, невостребованность в политике, дискриминация в труде, ухудшение здоровья и рост насилия в отношении женщин вызывают наибольшее беспокойство общественности в условиях кардинальных реформ, происходящих в стране в настоящее время.

В этой связи Концепция признает необходимым в первую очередь содействовать соблюдению прав женщин в единстве с основными правами и свободами человека; обеспечивать условия для полноправного участия женщин в принятии решений на всех уровнях управления; содействовать обеспечению равных прав на труд; обеспечивать охрану здоровья женщин; добиваться недопущения и пресечения насилия в отношении женщин.

Для решения этих проблем, указывается в Концепции, следует добиваться создания условий и выработки правовых норм, необходимых для осуществления на практике конституционного принципа равных прав и равных возможностей; использовать опыт, накопленный в различных регионах Российской Федерации; обеспечить координацию действий на федеральном, региональном и международном уровнях.