Роль государственной бюрократии в обществе.

Вебер также впервые предложил теорию бюрократии. Он признал бюрократию самым чистым типом легального господства. Бюрократия определяется как тип организации, для которой характерны:

v распределение труда;

v специализация;

v четкая управленческая иерархия;

v правила и стандарты;

v единые принципы найма и продвижения по службе, основывающиеся на компетенции работника.

В Веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т. е. с упорядочением, систематизацией и измеряемостью общественных процессов, и в частности управления.

Не менее важным дополнением идеально-типической модели служит веберовский анализ государственной бюрократии в статьях, посвященных политическому положению в России и Германии начала ХХ в. С точки зрения Вебера, реальное управление современным государством не могло быть выведено из идеально-типической модели. Вместо этого необходимо было прилагать идеальные типы к реальным социальным явлениям. Основным примером такого их применения и служат политические статьи Вебера.

Выделяется три различных аспекта веберовской концепции бюрократии.

Во-первых, это взгляд на бюрократию как технически наиболее эффективное орудие управления, превосходящее в этом качестве административные структуры любого иного типа. Такая позиция нашла свое воплощение в идеально-типической модели рациональной бюрократии. В данном случае существенным является то, что подход к бюрократическому аппарату как к чисто техническому инструменту лишал бюрократию того «священного ореола», который был создан вокруг нее в Союзе социальной политики. С точки зрения Вебера, бюрократии надлежало быть лишь орудием управления и ничем иным. Однако Вебер сознавал, что в эмпирической реальности бюрократия не ограничивалась этой своей чисто инструментальной функцией.

Вторая сторона веберовской концепции заключалась в том, что бюрократия рассматривалась как особая статусная группа со специфическими взглядами и ценностными ориентациями, которая стремилась к тому же к обладанию властью в обществе.

Наконец, третий аспект веберовской концепции состоял в том, что бюрократия отражала классовую структуру общества. В условиях Германии конца XIX - начала ХХ века бюрократия прежде всего отстаивала интересы крупных землевладельцев (юнкерства), хотя экономическая роль этого социального слоя неуклонно падала, а в сфере политики он был не в состоянии взять на себя функции лидерства. В России высшее чиновничество также набиралось главным образом из представителей имущих классов, что во многом обусловило характер этого социального слоя. Хотя формально к чиновникам в современном государстве предъявлялось лишь требование соответствующей квалификации, фактически чиновничество происходило преимущественно из привилегированных слоев .

Очевидно, что точка зрения Вебера во многом смыкается в этом вопросе с марксистским подходом к проблеме бюрократии. Вместе с тем следует подчеркнуть, что марксистская теория не рассматривает бюрократию как самостоятельную социальную силу.

Как Маркс, так и Вебер рассматривают бюрократию как группу, осуществляющую функцию управления и тесно связанную с правящим классом общества. Но если Маркс делает основной акцент на классовом характере господства буржуазии, в подчинении у которой находится бюрократия, то для Вебера центральное значение имеет управленческая функция бюрократического аппарата, хотя он рассматривает также и связь этого аппарата с интересами правящего класса.

Таким образом, веберовский анализ роли бюрократии в современном обществе далеко не исчерпывается идеально-типической моделью рациональной бюрократии. Немецкий социолог сознавал, что отклонения от идеального типа являлись неизбежными и носили систематический характер. Связано это было с тем, что чиновничество представляло собой особую социальную группу со своими собственными интересами, которую отличало также и стремление к расширению своей власти.

В центральном веберовском труде «Хозяйство и общество» проблема власти бюрократии также затрагивается. Эта проблема должна поэтому рассматриваться на основе анализа как политических работ Вебера, так и соответствующих разделов «Хозяйства и общества».

C точки зрения Вебера, современная бюрократия, подобно чиновничеству прошлых эпох, образует особую статусную группу, занимающую привилегированное положение в обществе. Этому нисколько не противоречит тот факт, что бюрократия подчинена в своей деятельности централизованному контролю и дисциплине. «Осознание чиновником своего высокого статуса, - пишет Вебер, - не только совместимо с его готовностью подчиняться вышестоящим, но и исполняет функцию компенсации, позволяя ему сохранять самоуважение» .

Статусные группы отличает особый образ жизни, в котором находит отражение социальный престиж их членов. В большинстве случаев статусные группы стремятся к монополизации тех или иных материальных либо культурных ценностей, а также к ограничению доступа в свои ряды. Как отмечал Вебер, установление разного рода ограничений на допуск в ряды чиновников особенно характерно для патримониальных бюрократий, но эта тенденция не исчезает и в современных административных структурах .

Совокупность взглядов и ценностей, отличающих современное чиновничество, Вебер называл «кодексом чести».

Взгляды и ценности, образующие «кодекс чести» чиновников, имеют и свою негативную сторону. Вера чиновников в безусловное превосходство их профессиональных качеств соседствовала с пренебрежительным отношением к некомпетентным массам, а также к любым формам общественной деятельности, не санкционированным свыше. Подобные установки Вебер обнаруживает в частности в российской бюрократии начала века, которая «презирала непрактичное упрямство, эгоизм и «утопические мечты» интеллигенции и органов самоуправления заодно с «пустословием» прессы, считая, что все это служит препятствием на пути к благосостоянию народа, которого она пыталась добиться сверху, и подрывает уважение к властям, необходимое в интересах государства» .

Ценности статусной группы, занимающей господствующее положение в обществе, могут оказывать существенное влияние на другие социальные слои. В этой связи следует отметить, что немецкий социолог весьма негативно оценивал воздействие бюрократических жизненных идеалов на общество в целом. В то же время нельзя утверждать, что его отношение к бюрократическим ценностям было однозначно отрицательным. Столкнувшись в конце первой мировой войны с резкой критикой германской бюрократии, прежде всего со стороны социалистов, Вебер счел необходимым настаивать на незаменимости этических ценностей чиновничества для управления государством. Согласно Веберу, разрушение «кодекса чести» чиновников неминуемо привело бы к снижению эффективности государственного управления и распространению коррупции.

Вебер уделил значительное внимание той роли, которую взгляды и ценности бюрократии играли в сфере политики. Его оценка бюрократической ментальности в данном случае была неоднозначной. По мнению Вебера, качества, которыми обладали чиновники, с одной стороны, являлись необходимыми для нормального функционирования государственного аппарата. Но, с другой стороны, бюрократия не была приспособлена к выполнению некоторых политических задач, а попытки чиновников взять на себя не свойственные им функции имели крайне негативные последствия.

В этой связи следует прежде всего рассмотреть то разграничение, которое Вебер проводил между «чиновником» и «политиком» как двумя во многом противоположными типами государственного деятеля.

Чиновник должен действовать в строгом соответствии с формальными правилами в своей определенной сфере компетенции, никак не выражая свои личные взгляды и предпочтения. Если чиновник лишь исполняет спущенные сверху распоряжения и инструкции, то политик должен последовательно добиваться осуществления своих собственных целей. При этом он стремится к тому, чтобы в открытой борьбе завоевать сторонников своего политического курса. Действия политического лидера определяются его собственными внутренними убеждениями и теми ценностями, которые он отстаивает.

Различия между чиновником и политиком в характере их деятельности обусловливают те качества, которые требуются для каждого из этих двух типов. Так, например, Вебер подчеркивает языковые различия между данными типами. Если чиновника характеризует точная, объективная манера изложения, подходящая для официальных докладов, то политик должен сражаться с помощью слова. Навыки, необходимые в этом случае политику, можно приобрести, занимаясь адвокатской практикой, но никак не в ходе канцелярской работы.

Типы «чиновника» и «политика» противоположны и в том, какую ответственность они несут за свои действия. Как подчеркивает Вебер, чиновник, получивший приказание, которое он считает неправильным, может и обязан высказать свои возражения. Но если вышестоящее учреждение настаивает на исполнении приказания, долг чиновника состоит в том, чтобы исполнить его так, как если бы оно соответствовало его собственному убеждению.

Чиновник не несет личной ответственности за принятый политический курс. Что же касается политика, он должен рисковать карьерой, отстаивая собственный курс, и быть готовым уйти в отставку в случае его неудачи.

Только под влиянием необходимости брать на себя личную ответственность могут развиться качества подлинного лидера. Однако условия, в которых протекает деятельность чиновников, препятствует проявлению подобных качеств. Бюрократическая организация действует в строгом соответствии с формальными правилами, не допуская какого-либо индивидуального творчества, но и не требуя от чиновников личной ответственности за последствия их действий, коль скоро все соответствующие инструкции точно соблюдены. В подобной ситуации качества, отличающие подлинного политического лидера просто не могут развиться.

С точки зрения Вебера, бюрократия, которая служит наиболее эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики в силу отсутствия у чиновников необходимых для этого качеств лидера. Бюрократия неизбежно сталкивается здесь с ограничениями, которые не могут быть преодолены в рамках самой бюрократической системы управления. По мнению Вебера, выбор политического курса не должен был осуществляться чиновниками. Присвоение бюрократией функции принятия политических решений расценивалось им как злоупотребление властью.

Однако бюрократия, которая формально была подчинена политическому лидеру, тем не менее могла влиять на процесс принятия решений исходя из собственных групповых интересов. Интересы чиновников выходили за рамки тех функций, которые им предписывала идеально-типическая модель рациональной бюрократии. Чиновников отличает также заинтересованность в уменьшении власти и значения любых неподконтрольных бюрократии социальных сил и, напротив, расширении сферы влияния самого управленческого аппарата. Как считал Вебер, бюрократия обладала немалыми возможностями успешно отстаивать свои интересы. Решающую роль при этом играла та власть, которой пользовался бюрократический аппарат.

Идеальный тип рациональной бюрократии не предполагал наличия в руках чиновников какой-либо власти, выходящей за пределы их полномочий, определенных формальными правилами. Бюрократия в своей наиболее рациональной и безличной форме должна была представлять собой не более чем инструмент управления, который мог использоваться любым главой бюрократического аппарата. Но на практике, как сознавал Вебер, бюрократический аппарат имеет свои собственные интересы и «собственные тенденции» . К числу таких тенденций относится и стремление чиновников к расширению сферы своей власти. Однако, исходя из каких-либо априорных посылок, невозможно было, по мнению Вебера, решить вопрос о том, увеличивается ли власть бюрократии в современном обществе.

То, что бюрократия была необходима для управления любой крупной организацией, еще не означало наличия власти в ее руках. Тем не менее факты политической жизни свидетельствовали о том, что бюрократический аппарат обладает значительной властью в современном государстве. Политический глава такого аппарата, как указывал Вебер, постоянно оказывается в положении дилетанта, которому противостоят профессионалы. Эта ситуация сохраняется вне зависимости от того, является ли формальным главой бюрократии всенародно избранный президент, наследственный монарх или какой-либо коллегиальный орган.

С точки зрения Вебера, власть административного аппарата основывается прежде всего на знании, которым он обладает. Это знание включает, во-первых, специальные навыки в самом широком смысле слова, полученные в ходе профессиональной подготовки.

Проблема бюрократии не является центральной в указанных статьях Вебера, но ей все же отведено в них определенное место. Основным итогом революции 1905 г. явилась, с точки зрения Вебера, бюрократическая рационализация автократии. На смену абсолютной монархии пришла не конституционная монархия, а система «мнимого конституционализма», характеризующаяся всевластием чиновников. В «Хозяйстве и обществе» Вебер вновь возвращается к примеру России. Он пишет, что в условиях российской политической системы царь лишь изредка мог предпринять какие-либо действия, не отвечающие интересам бюрократии . Во многих случаях он оказывался бессильным перед лицом специализированного чиновничества. Веберовский анализ основ власти бюрократии оказал влияние на некоторые современные исследования системы государственного управления в ряде западных и развивающихся стран. В последние годы социологи и политологи, которые шли по стопам Вебера, шире использовали сравнительный подход, позволяющий понять, являются ли определенные черты бюрократического управления общими для всех стран либо они носят специфический характер.

В теории государственного управления термин «бюрократия» (от франц. bureau ¾ бюро, канцелярия и греч. kratos ¾ власть, господство, букв. ¾ власть канцелярии, господство аппарата управления) чаще всего применяется для обозначения административных и технических аспектов организации, обеспечивающих исполнение принимаемых решений. В современном обществе с увеличением размеров организаций, как государственных, так и частных, и усложнением механизма реализации управленческих решений бюрократия стала играть главную, а иногда и определяющую роль во многих сферах государственной политики.

Существуют четыре подхода к определению бюрократии. В зависимости от присущей исследователям оценки роли бюрократии в обществе она рассматривается как:

· форма существования и характер власти;

· сложная, иерархически построенная структура организации, позволяющая повысить управленческую эффективность и в государственной сфере, и в частном секторе;

· часть правительства, не входящая в политическую или выборную его структуры и осуществляющая повседневное управление государственной машиной;

· негативная оценка действий государственных чиновников, присущая управленческому аппарату социальная болезнь с характерной для него волокитой и неэффективностью.

Бюрократия может быть охарактеризована и как:

организация ¾ специфическая форма политической или иной организации, в которой абсолютизированы административные процедуры, вследствие чего фактическая власть принадлежит чиновникам. Для бюрократии в этом значении характерны подчинение интересов дела интересам карьеры, формализм;

социальная группа ¾ профессиональное сообщество лиц, занятых в сфере государственного управления и получающих за это зарплату.

Функция бюрократии необходима любой политической системе, поскольку ни одно общество не может обойтись без аппарата управления, включающего в себя компетентных служащих, постоянно занимающихся ведением государственных дел и без которого воля властвующей элиты осталась бы простым намерением. Если учесть, что в повседневной жизни господство ¾ это в первую очередь управление, становится очевидной та исключительная функция, которую выполняет бюрократия в обществе. Обладая иерархической структурой и квалификацией чиновников, она обладает и бесспорной административной властью. Она может сохранять свои позиции даже при изменении политических элит, играя часто роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, а при определенных условиях может стать самостоятельной политической силой или даже присвоить себе государственную власть. Учитывая это обстоятельство, многие исследователи считают бюрократию «необходимым злом»: без нее невозможно управление, однако именно она существенно ограничивает возможности граждан влиять на характер функционирования системы государственного управления, усиливая политическое отчуждение в обществе. Поэтому в обыденном сознании бюрократия ассоциируется с волокитой и неэффективностью административного аппарата, но в теории этот термин имеет нейтральный характер, его значение связано не с оценками, а с особыми обязанностями, структурной организацией, жесткостью административных процедур и вытекающими отсюда специфическими корпоративными интересами чиновников.

Вокруг исследования проблем бюрократии и разнообразных аспектов ее проявления в практике государственного управления сложилось несколько научных теорий. Остановимся на основных теориях бюрократии.

В начале нашего века немецкий социолог М. Вебер разработал теорию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, пришедшей на смену учреждениям, основанным на традициях или индивидуальной харизме. Вебер полагал, что бюрократия технически способна к достижению высочайшего уровня эффективности, и в этом смысле она формально является самым рациональным из всех известных средств осуществления управления людьми. Она выше любой другой формы по точности, стабильности, компетентности, дисциплинированности, надежности. Ключевым для успеха бюрократической формы управления является существование формальных правил со следующими характеристиками: правила известны всем; цель правил ясна; определены условия применения правил; четкое формулирование правил обеспечивает их однозначность.

По Веберу, характерными чертами бюрократического управления являются:

регламентированность, т.е. функции организации четко определены с помощью нормативных актов, а внутриорганизационное устройство обеспечивается решениями, которые протоколируются, и правилами в форме письменных инструкций, подлежащими хранению;

иерархичность, т.е. каждое должностное лицо обладает четко определенной компетенцией внутри субординационного разделения труда и ответственно за свою деятельность перед вышестоящим должностным лицом;

отстраненность от владения средствами управления, т.е. средства, служащие для исполнения функций управления, составляют собственность организации (государства), а не личную собственность отдельных администраторов, следовательно, должностное лицо не может присвоить себе свою должность и она не может быть продана, подарена или передана по наследству;

постоянство, т.е. должность представляет собой постоянное занятие по найму с фиксированной зарплатой, с перспективой регулярного служебного продвижения, а после отставки ¾ с гарантированной пенсией;

опытность и безличность, т.е. должностные лица назначаются на основе своих профессиональных качеств без произвола и личных предпочтений со стороны руководства.

Вебер определял бюрократию как «организацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы поддержать эту структуру, и уделяющую главное внимание недискреционным аспектам управления».

Как отмечал П. Блау, термин «бюрократия» указывает скорее на усилия, затрачиваемые для поддержания функционирования организации, а не на усилия, необходимые для достижения ее основных целей. Но далеко не все организации являются бюрократически рациональными, и даже созданные по такому принципу организации сильно различаются своими структурами и процессами. Вебер считал, что ближе всего к его идеальному типу, основанному на юридической и рациональной власти, были в начале XX в. государственные и частные организации Западной Европы и США.

Впоследствии исследователи критиковали Вебера за то, что он обращал внимание только на формальные черты бюрократии, опуская неформальные отношения и несанкционированные правилами модели поведения, развивающиеся в рамках формальных организаций. Если ввести в рациональную организацию самую динамичную переменную величину ¾ людей, то окажется, что у людей могут быть свои цели, не всегда совпадающие с целями тех, кто управляет ими. В конце 20-х ¾ начале 30-х гг. нынешнего столетия эксперименты американца Элтона Мэйо в Хоторне произвели настоящую революцию в индустриальной социологии, создав «школу человеческих отношений». Эти исследования доказывали, что силы взаимодействия между людьми могут быть действеннее приказов руководителя или разработанных в организации материальных стимулов.

Кроме того, Вебера критиковали за идеализированную концепцию бюрократии, поскольку дав описание функций различных элементов, его модель не выделяет ни дисфункций, ни конфликтов, возникающих между составляющими систему элементами. Было показано, что черты бюрократии, рассматриваемые Вебером как ее достоинства, имеют и свои патологии, т.е. в действительности происходит причудливое соединение преимуществ и недостатков бюрократической организации. Например, строго очерченная юрисдикция может выразиться в таком недостатке, как ограниченность видения проблемы. Знание правил и инструкций ¾ в рутинном существовании. Иерархичность власти ¾ в помехах коммуникации и передачи информации, потере воображения и инновационности. Самый несомненный признак бюрократии, когда первый, кто отвечает на ваш звонок, не может ничем вам помочь. В специальной литературе это явление называется «бюропатологиями» ¾ негативными состояниями бюрократии, являющимися обратной стороной ее достоинств.

При соотнесении достоинств и недостатков бюрократии необходимо учитывать исторические, социально-экономические, политические и культурные условия ее существования. Так, для традиционной модели бюрократии характерно отсутствие у чиновников каких-либо личных или корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений; мизерное жалованье, предполагающее, что основной финансовый источник существования ¾ взятки и поборы с населения; безболезненная взаимозаменяемость, поскольку чиновники не обладают узкой профессиональной специализацией; систематическое обновление аппарата. Для этой модели характерна жесткая персональная зависимость бюрократов от первого лица в государстве.

В современных переходных обществах налицо сочетание черт традиционных и рациональных бюрократических структур, порождающее симбиозы, существенно расходящиеся с классическим идеальным типом бюрократии. Так, рациональные бюрократические структуры используют служащих, получающих жалованье: нанятые на работу чиновники трудятся полный рабочий день; при этом предполагается, что они не будут повышать свой доход за счет внешних источников. Напротив, традиционные бюрократические структуры предполагают, что государство не оплачивает полный рабочий день чиновников, и должностные лица должны самостоятельно пополнять свое достаточно скромное жалованье путем получения подарков, комиссионных или платежей от лиц, находящихся в их подчинении. К тому же, современные административно-государственные учреждения имеют чрезвычайно высокий уровень специализации, определяющий их взаимозависимость, что формирует пересекающиеся многолинейные функции и командные связи. Традиционные же бюрократические структуры достаточно просты и однолинейны, в них зависимость носит личный характер, что формирует клиентельные формы взаимосвязей.

Функциональные теории бюрократии. Американский социолог Талкотт Парсонс (1902¾1979), основываясь на структурно-функциональном подходе, считал, что среди наиболее важных черт бюрократии находится институализация ролей в виде должностей с хорошо очерченными должностными функциями, полномочиями и властью, отделенных от сфер частной жизни должностного лица. Должности дифференцируются по двум основаниям — по функциям, выполняемым для организации, и по месту в иерархии или «вертикали» подчинения. Развитие бюрократической организации требует, чтобы каждой профессиональной роли соответствовал определенный вид должности, когда должностное лицо назначается посредством заключения некоего договора о найме. Это предполагает наличие определенного рынка труда для распределения человеческих услуг посредством переговоров об условиях найма и карьерных возможностей. Основываясь на изучении отношений между правительством и окружающей его социальной средой (группы интересов, политические партии, добровольные ассоциации и др.), Парсонс утверждал, что развитие бюрократических структур происходит, как правило, в правительствах. Парсонс рассматривал бюрократическую организацию как преимущественно политический феномен, поскольку она в первую очередь ориентирована на достижение коллективных целей.

Другой американский социолог П. Блау показал, что критерий для определения бюрократической организации лежит в процедурах мобилизации и координации усилий различных (обычно специализированных) подгрупп для достижения общих целей. Однако происходящая в организациях деятельность никогда не может полностью соответствовать официальным предписаниям, и эти расхождения представляют наибольший интерес для исследователей.

Р. Мертон одним из первых обратил внимание на проблему взаимоотношения между рациональностью и жесткостью бюрократических организаций. Его идеи о социальной структуре организаций нашли развитие в концепции «механистической» и «органической» управленческих систем. Первая включает структуры, соотносимые с рациональной моделью, и наиболее подходит для решения долговременных стабильных задач. Вторая, напротив, наиболее подходит к нестабильным условиям и ситуациям, когда проблемы и указания не могут быть разделены среди специалистов на основе ярко выраженной иерархии. Сотрудники должны выполнять свои специальные задачи в свете понимания ими задач организации в целом. Для такой работы теряет смысл формальное определение обязанностей, разделение полномочий и следование инструкциям. Здесь на первый план выходит сотрудничество с другими участниками в решении поставленной задачи в процессе скорее горизонтальных консультаций, чем вертикальных команд.

Конфликтные теории бюрократии. До сих пор мы рассматривали бюрократию с позиций функционализма, для которого главная проблема сводится к обеспечению четкости функционирования отдельных взаимосвязанных звеньев организации. Сторонники теорий конфликта предлагают другое объяснение бюрократии. Они акцентируют внимание на роли бюрократии в борьбе за власть, происходящей как в рамках общества, так и в отдельных социальных группах.

Классовый характер бюрократии подчеркивал Карл Маркс (1818¾1883). Он считал бюрократию привилегированным слоем служащих, призванных осуществлять власть и господство в организации. Основной компонент сознания бюрократии ¾ чувство статуса, принадлежность к властвующей элите. К важнейшим чертам бюрократии относятся иерархичность, жесткая регламентация в отношениях между институтами и группами, многоступенчатость в передаче информации, конформизм и авторитарность сознания и поведения. «Бюрократия считает самое себя конечной целью государства, ¾ писал К. Маркс. ¾ Так как бюрократия делает свои «формальные» цели своим содержанием, то она всюду вступает в конфликт с «реальными» целями. Она вынуждена поэтому выдавать формальное за содержание, а содержание ¾ за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи, или канцелярские задачи ¾ в государственные». Таким образом, по мнению Маркса, бюрократия есть организм-паразит, обслуживающий интересы господствующего класса и относящийся к государству как к сфере своих частных интересов.

Французский социолог Мишель Крозье утверждает, что власть бюрократии основана на доступе к информации: бюрократическая структура «организована таким образом, что люди получают доступ к информации, возможность предвидеть результаты деятельности и, следовательно, приобретают влияние в точном соответствии с их статусом в иерархической системе». Во всех социальных группах происходит непрерывная борьба за власть, которую необходимо сдерживать, иначе деятельность группы будет парализована. Некоторые свойства бюрократии способствуют урегулированию конфликтов. К ним относятся система распределения власти, а также четко определенные роли и методы работы. В результате бюрократическая структура способствует укреплению дисциплины и улаживанию споров.

Как функциональные, так и конфликтные теории подчеркивают ограниченность бюрократии, что проявляется не только во внутриорганизационных процессах административно-государственных учреждений, но и в их взаимодействии с внешним окружением, т.е. обществом. Отсюда неизбежные сбои в ее работе.

Изъяны бюрократии, связанные с особенностями бюрократических организаций. Первая причина возможных изъянов ¾ это правила, которые становятся самоцелью. Развитие и укрупнение бюрократической организации имеет следствием ситуацию, когда процесс принятия решений, выработки правил, их изменения или интерпретации все дальше и дальше удаляется от места, где они выполняются. Жесткость организации растет, обновление тормозится, лица, принимающие решения и находящиеся на верхнем (институциональном) уровне организации, концентрируются скорее на решении внутренних вопросов, чем на налаживании связей между организацией и ее окружением. А те люди, у которых знания и информация находятся, так сказать, на «кончиках пальцев», люди, непосредственно «делающие дело», выключаются из процесса принятия решений и разработки правил.

Вторая причина заключается в подмене цели государственной организации, устанавливаемой извне в соответствии с общественными нуждами, целями отдельных групп служащих. Таким образом, государственные (общественные) цели заменяются частными (групповыми), направленными на самовоспроизводство организации, расширение ее роли и бюджета. Причем такая замена может происходить и внутри организации, когда отдел (группа) утверждает свою уникальность и важность для организации в целом.

Третья причина возможных изъянов связана с отсутствием мотивации у подчиненных, что может усилить стремление к мелочной опеке со стороны начальника, а это, в свою очередь, вызывает недовольство работников и усиление апатии. Таким образом, правила, выработанные для того, чтобы устраняя личное начало, уменьшить или устранить напряженность, свойственную отношениям подчинения и контроля, в результате закрепляют эту напряженность «подхлестыванием» низкой мотивации работников. Получается замкнутый круг мелочной опеки.

Четвертая причина изъянов обусловливается целой группой факторов. Использование руководством организации деперсонализированных правил, мелочной опеки и централизации повышает равнодушие на всех уровнях, потому что принимаемые на высшем уровне решения не обсуждаются. Все это усиливает власть узкой группы людей, находящихся по своим статусным позициям на вершине административной иерархии, при пассивности подчиненных, что может привести к выходу руководителей организации из-под контроля формальных правил под предлогом адаптации последних для повышения эффективности организации. В результате становится актуальной опасность появления авторитарных методов руководства.

Изъяны бюрократии, связанные с особенностями ее статуса как особой социальной группы. Статус бюрократии как особой социальной группы определяется законным правом принуждения, отличающим государство от других субъектов управления, а также отсутствием четких и универсальных критериев оценки результативности работы государственных учреждений. Кроме того, социальный статус бюрократии базируется на владении «техникой управления» (специальная подготовка, знание правил бюрократического процесса в ведомствах, сети неформальных связей внутри организаций). Из этих особенностей статуса бюрократии вытекают возможные причины изъянов в ее работе.

Суть первой причины в отсутствии заинтересованности в наиболее эффективных решениях. Специализированные предпочтения населения не позволяют соизмерять значимость выполняемых бюрократами функций со значимостью работы других органов. Например, работники органов образования не могут и не должны сравнивать эффективность и значимость их работы с деятельностью служб здравоохранения.

Вторая причина заключается в незаинтересованности бюрократии в реформах. Государственные служащие стеснены инструкциями в расходовании бюджетных средств, в силу чего им трудно пойти на нововведение, даже если оно сулит значительное улучшение качества предоставляемых услуг. Кроме того, лишь незначительную часть возможного выигрыша от отдачи успешных нововведений может получить их непосредственный инициатор ¾ государственный служащий. Отсюда характерное для бюрократии стремление к стабильности.

Третья причина заключается в стремлении бюрократии монополизировать знания и технику управления, что в условиях специализации и профессионализации позволяет установить контроль за собственными административными процедурами и благами, распределяемыми соответствующим ведомством.

Вместе с тем, несмотря на изъяны в работе, есть такие общие свойства бюрократии, которые выделяют ее роль в государственном управлении как центральную и позволяют говорить о ней не только как об административной общности, но и как о серьезной политической силе. Для системы государственного управления, с которой взаимодействуют политические институты общества, основной проблемой становится выяснение форм влияния политики на администрирование.

Дело в том, что бюрократия, выполняя свои административные функции, обладает властными полномочиями и может «по своему» усмотрению решать поставленные задачи, т.е. она свободна в выборе средств, путей, способов и т.п. В этом и заключен властный потенциал бюрократии. От того, как он используется, в чьих интересах и какие цели преследует, зависит и социальная полезность либо бесполезность или даже вредность бюрократии, следствием чего являются изъяны в ее работе.

Вследствие всевозможных изъянов в работе бюрократии возникает опасность перерастания рациональной системы управления организацией или обществом в самовоспроизводящуюся и самодовлеющую машину, т.е. бюрократизм.

Главный фактор, постоянно подпитывающий ростки бюрократизма ¾ это властный потенциал бюрократии. Власть может функционировать как управление, т.е. существуют непроницаемые для общественности сферы, где воля и усилия профессионалов-управленцев оказывают определяющее влияние на действия официальной ¾ «видимой» ¾ власти, к которой обращены доверие и требования населения. В этом смысле бюрократизм есть управление, исключающее гласность. Незримой властью обладают разные группы в бюрократической иерархии. Служащие специализированных государственных органов имеют преимущества в информированности по тем конкретным вопросам, которые входят в сферу их ответственности. Это позволяет им в существенной степени формировать мнения политиков. Тем самым бюрократия располагает огромными возможностями влиять на характер политических решений, в подготовке которых сама принимает непосредственное участие.

Кроме того, нередко возникают неформальные коалиции между специализированными государственными органами и группами интересов, отстаивающими принятие конкретных решений. Бюрократия заинтересована в укреплении связей с лобби. При недостаточной ясности и объективности критериев, по которым оценивается работа служащих, основную опасность для них представляет не столько умеренное недовольство общим положением дел со стороны большинства, т.е. населения, сколько целенаправленная критика меньшинства, т.е. заинтересованных групп, даже если она сосредоточена на частностях. В случае ухода с государственной службы влиятельные группы могут предоставить высокооплачиваемую работу в частном секторе тем чиновникам, которые ранее сумели заручиться их симпатией. Такие связи могут перерасти легальные рамки и превратиться в форму теневой политики.

В политическом смысле бюрократизм представляет собой освобождение административного аппарата государства от контроля со стороны выборных органов власти, политических партий, избирателей. В данном случае бюрократия из средства выполнения решений выборных должностных лиц превращается в самостоятельную политическую силу с интересами, реализация которых может существенно искажать или даже противостоять официально провозглашенным целям правительства. Таким образом, бюрократия приобретает изначально не свойственные ей функции политического руководства, заполняя собой образовавшийся по тем или иным конкретным причинам политический вакуум и способна навязать обществу свой собственный интерес, выдавая его за государственный.

Социальные последствия бюрократизации заключаются в чрезмерном расширении слоя чиновников, корпоративные интересы которых начинают выходить за рамки их собственных профессиональных обязанностей. Стремясь к реализации своих собственных корпоративных интересов, бюрократия использует ряд приемов ¾ ведомственное правотворчество, искажающее действительные цели законодательных актов, принятых легитимными органами власти; постановку правил административного процесса выше политических и хозяйственных целей управления; искажение информации (засекречивание, избирательное информирование, манипуляция статистическими показателями и т.д.) и др. Бюрократия через институты подготовки и отбора кадров формирует соответствующий тип руководителей, мировоззрение и деятельность которых отвечают ее корпоративным интересам. Результатом является рост притязаний бюрократии на распределение ресурсов и привилегий в обществе.

На уровне конкретных учреждений бюрократизм, во-первых, означает абсолютизацию формальных правил, соблюдение которых превращается в самоцель аппарата управления. Понимание содержания задач, стоящих перед чиновниками, подменяется ритуалом неукоснительного следования инструкциям. Многообразие и неоднозначность жизненных ситуаций бюрократия стремится подогнать под стандартные шаблоны, удобные и понятные ее ограниченному мировоззрению. Во-вторых, бюрократия заинтересована в росте учреждений, в которых она работает. Работники всех административно-государственных учреждений добиваются увеличения бюджетных расходов на их содержание, доказывая первостепенное значение задач именно своих отделов и служб, что способствует росту аппарата соответствующих организаций и окладов их работников без реального увеличения отдачи. Данный аспект бюрократизма с изрядной долей юмора ярко отражен в знаменитом законе Паркинсона, который исследовал корни бюрократии, ее способность к саморазвитию. Согласно этому закону всякая административная единица склонна жить для себя самой и увеличивать как объем своих задач, так и число работников, необходимых для их выполнения. Из данной закономерности следуют закон роста числа подчиненных и закон роста объема работы. При этом отнюдь не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел, скорее даже наоборот.

Итак, бюрократизм означает:

· в политическом смысле ¾ освобождение административного аппарата государства от контроля со стороны выборных органов власти;

· в социальном ¾ расширении слоя чиновников, корпоративные интересы которых начинают выходить за рамки их собственных профессиональных обязанностей;

· в организационном ¾ абсолютизацию формальных правил и рост аппарата организаций, окладов их работников без реального увеличения отдачи.

Радикальное решение проблемы бюрократизма предлагают два крайних течения в теории и практике государственного управления. Для крайне правых ¾ это производство и распределение товаров и услуг с помощью рынка при сведении роли правительства (государства) к минимуму. Крайне левые, напротив, пропагандируют общество, в котором власть капитала может быть ликвидирована, что даст возможность свободного сотрудничества между равными гражданами в удовлетворении своих нужд. Эти крайние позиции одинаково утопичны. У правых утопичность воззрений заключается в несоответствии их веры в возможности свободного конкурентного рынка и реальной экономики с ее тенденцией к монополизации, которая ограничивает соперничество и создает массу способов манипулировать выбором населения, особенно в сфере общественных благ. Утопичность воззрений левых ¾ в их вере в некий общий интерес, способный вытеснить частные интересы отдельных групп бюрократов с помощью массового политического участия и всецело подконтрольного населению правительства.

Выход из создавшейся ситуации многие ученые и политики видят в конкуренции между государственными и частными службами. Этот курс породил попытки внедрить методы и приемы деятельности частного сектора в государственную сферу. Реформы административно-государственных учреждений, проведенные в ряде стран Западной Европы и США, хотя и привели к снижению численности аппарата и снижению расходов на его содержание, в целом не ликвидировали опасения насчет бюрократизма.

Новый подход к бюрократии как административной организации государства должен характеризоваться более широким участием общественности в определении целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а главное ¾ в процессе их осуществления. Задача состоит не в том, чтобы избавиться от бюрократии, а в том, чтобы найти способы контроля над ней с помощью демократических механизмов, расширить участие масс в принятии государственных решений, все в большей мере приближаясь к идеалу: влияя на процессы государственного управления, заставлять и позитивно мотивировать бюрократию служить интересам общества и человека.