Характеристика, иерархия и классификация НПА о правоохранительных органах

Познание основ организации и функций правоохранительных ор­ганов требует, как отмечено выше, изучения значительного количе­ства законодательных и иных правовых актов. Сколько их — точно определить невозможно. Но, во всяком случае, можно смело утверж­дать — не менее полусотни. Невозможно также точно вычислить и объем таких актов: в некоторых из них содержатся многочисленные статьи, параграфы, пункты и т.д.

Такое обилие актов и содержащихся в них конкретных правовых предписаний в значительной мере объясняется тем, что массив правовых актов о правоохранитель­ных органах касается многих государствен­ных и негосударственных организаций и должностных лиц. И все они призваны выполнять в высшей степени ответственную деятельность. В силу этого требуется особо тщательная правовая регламентация по­строения соответствующих организаций, их полномочий и полномо­чий работающих в них должностных лиц. Требование тщательности обусловлено в первую очередь стремлением свести к минимуму или полностью исключить вероятность, скажем, произвола, судебных или следственных ошибок, которые порой пагубно отражаются на судь­бах людей, наносят непоправимый ущерб их правам и свободам.
Для характеристики правовых актов о правоохранитель­ных органах существенно также то, что в этом массиве сосуществуют акты разного юридического значения (разной юридической силы). В нем “соседствуют” и взаимодействуют положения Конституции РФ и федеральных законов с положениями конституций, уставов и иных законов субъектов РФ, указы Президента РФ с постановлениями Пра­вительства РФ, положения международных соглашений с положения­ми ведомственных нормативных актов и т. д. У названных и других документов — свой юридический статус, свое значение. И данное об­стоятельство, естественно, существенно усложняет в целом изучение правовой базы, на которую опирается система правоохранительных органов.
Преодолению трудностей такого рода призвана содействовать клас­сификация актов, которые в совокупности образуют эту базу.

Осуществлять ее целесообразно, опираясь на два основания:

· предмет (содержание) группируемых актов независимо от их юридической силы;

· группировка актов по их юридичес­кому значению.

Классификация правовых актов о правоохранительных органах по их содержанию

Группы актов в зависимости от их содержания (предмета):

· общего характера;

· о судебной власти, правосудии и судах;

· об организационном обеспечении деятельности судов и орга­нах, его осуществляющих;

· о прокурорском надзоре и органах прокуратуры;

· об организации выявления и расследования преступлений;

· об организации юридической помощи.

Сгруппированный по такой схеме перечень основных (не всех) ак­тов мог бы выглядеть следующим образом.

Акты общего характера - акты, которые по своему содержанию имеют непосредственное значение для определе­ния сути и направленности всех правоохранительных функций и уст­ройства соответствующих органов.

Акты о судебной власти, правосудии и судах относятся к двум правоохранительным функциям — конституционному контролю и пра­восудию.

Акты об организационном обеспечении деятельности судов и органах, его осуществляющих содержат ряд уже знакомых актов по вопросам организации и основ дея­тельности судов, поскольку в них содержатся также положения, име­ющие отношение к регламентации сложного комплекса действий по осуществлению такой правоохранительной функции, как организаци­онное обеспечение нормального функционирования судов.

Акты о прокурорском надзоре и органах прокуратуры детализируют все основные вопросы понятия и содержания прокурорского надзора и иных направлений деятельности прокуратуры, ее организации и пол­номочий, статуса работников прокуратуры.

Акты об организации выявления и расследования преступлений регламентируют неоднородную деятельность, в составе которой раз­личают три компонента: осуществление оперативно-розыскных меро­приятий, дознание и предварительное следствие. С другой стороны, особенностью реализации этой неоднородной деятельности является то, что она возлагается на многие органы с учетом их профиля. Какие-то из них призваны выполнять все три разновидности такой дея­тельности (органы внутренних дел, федеральной службы безопаснос­ти и госнаркоконтроля), какие-то — две (например, уполномоченные должностные лица Федеральной таможенной службы, начальники уч­реждений Федеральной службы по исполнению наказаний), а какие-то — только одну (следственный аппарат прокуратуры, судебные при­ставы, капитаны судов, находящихся в плавании).

Акты об организации юридической помощи

· Закон об адвокатской деятельности и адвокатуре.

· ГПК.

· УПК.

· Основы законодательства Российской Федерации о нотариате, при­нятые Верховным Советом РФ 11 февраля 1993 г.

· Положение о Министерстве юстиции.

Классификация правовых актов о правоохранительных органах по их юридическому значению

В соответствии с действующими законодательными предписания­ми и сложившимися в российской юридической доктрине установка­ми правовые акты о правоохранительных органах, как и акты по всем другим вопросам, образуют четкую иерархическую структуру.

Место конкретного акта в этой структуре определяется:

1. ка­кой орган его принял;

2. в каком порядке это было сделано.

Иерархия правовых актов о правоохранительных органах по их юридическому значению:

1. Кон­ституция РФ;

2. законы (федеральные, в т.ч. конституционные и законы субъектов РФ);

3. указы и распоряжения Президен­та РФ;

4. постановления и распоряжения Правительства РФ;

5. постанов­ления Конституционного Суда РФ;

6. разъяснения, да­ваемые Верховным Судом РФ и Высшим Ар­битражным Судом РФ по вопросам судеб­ной практики;

7. акты министерств и ведомств.

Кон­ституция РФ имеет высшую юридическую силу. В ней решены узловые вопросы государственной и общественной жизни, в том числе организации и деятельности пра­воохранительных органов. Она имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Все другие правовые акты должны точно соответствовать конституционным предписаниям. Отменяется и изменяется Конституция с соблюдением особой про­цедуры. В этом — одна из гарантий ее относительной стабильности.

Немного ниже в иерархической структуре правовых актов нахо­дятся законы. Согласно Конституции РФ различаются федераль­ные законы, в том числе конституционные (их издание осуществляет­ся в силу прямого предписания Конституции РФ и по вопросам, ука­занным в ней), и законодательство субъектов РФ, включая их консти­туции и уставы. Федеральные законы, принятые по предметам веде­ния Российской Федерации, имеют, как и Конституция РФ, прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Требование, в соответствии с которым федеральные законы име­ют прямое действие на всей территории Российской Федерации и под­лежат неуклонному исполнению, не относится к числу соблюдаемых безусловно и во что бы то ни стало. Например, при наличии достаточ­ных оснований некоторые такие законы, как и все другие, полностью или частично могут быть признаны Конституционным Судом РФ противоречащими Конститу­ции РФ, в силу чего они применяться не должны. Но такого рода “ис­тории” с федеральными законами случаются не так уж часто. В общей своей массе они являются обязательными для всех и на всей террито­рии страны.
Допускается неисполнение федерального закона правоохранитель­ными органами и в ряде других случаев, например, когда они сталки­ваются с явным противоречием одного такого закона другому и им разрешено выбирать, какой из них следует применить.
Именно в федеральных законах и решается большинство вопро­сов организации и основ деятельности правоохранительных органов, которым доверяется, как отмечалось выше, осуществление весьма от­ветственных функций, связанных с охраной законности и правопоряд­ка, защитой прав и законных интересов граждан.
Пределы полномочий законодательных органов субъектов РФ в регламентации вопросов, связанных с организацией и деятельностью правоохранительных органов, — значительно уже. Они ограничены компетенцией субъектов в данной сфере. К примеру, им даны полно­мочия издавать свои законы, регламентирующие некоторые стороны организации и основ деятельности конституционных (уставных) су­дов и мировых судей, дополняющие и развивающие основы законода­тельства о нотариате, об адвокатской деятельности и адвокатуре, а так­же устанавливающие ответственность за административные правона­рушения, в том числе подведомственные судам.
С относительно недавних пор, как отмечено выше, начали приоб­ретать новое звучание общепризнанные принципы и нормы международного права и междуна­родные договоры Российской Федерации. Раньше соответствующие положения становились обязательными к исполнению после того, как их переносили в действующие в стране законы. Непосредственно они не применялись. Теперь, в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, им предоставлено преиму­щество перед российскими законами. А это значит, что если при раз­бирательстве дела, скажем, в суде обнаружится противоречие между законом и международным соглашением Российской Федерации, то решение должно выноситься, как правило, в соответствии с последним, а не в соответствии с действующим законом.

Следующая ступень в иерархической “пирамиде” правовых актов отведена указам и распоряжениям Президен­та РФ. Содержание этих актов в общих чертах ограничивается Кон­ституцией РФ и другими федеральными законами. Чаще всего они ка­саются тех правоохранительных органов, которые входят в состав ис­полнительной власти и подчинены непосредственно Президенту РФ. Указом могут быть утверждены положение о каком-то органе или его структура, возложены на него дополнительные полномочия либо какие-то из них сняты. К указам такого рода относятся, к примеру, Указ от 18 июля 1996 г. № 1039, утвердивший Положение о Министерстве внутренних дел РФ; Указ от 6 июля 1998 г. № 806, утвердивший По­ложение о Федеральной службе безопасности РФ; Указ от 2 августа 1999 г. № 954, утвердивший Положение о Министерстве юстиции РФ; Указ от 21 мая 2003 г. № 547, откорректировавший структуру цент­рального аппарата Министерства внутренних дел РФ; упомянутые выше Указ от 6 июня 2003 г. № 624, утвердивший Положение о Госу­дарственном комитете РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, и Указ от 9 марта 2004 г. № 314, существенно изменивший наименование и пределы полномочий мно­гих федеральных органов исполнительной власти, в том числе тех, ко­торые активно участвуют в правоохранительной деятельности..

Несколько более низкую ступень занимают постановления и распоряжения Правительства РФ. Эти акты не могут противоречить ни Конституции, ни законам, ни указам и распо­ряжениям Президента РФ. Правительство вправе регламентировать только те вопросы, которые отнесены к его компетенции актами бо­лее высокого уровня. Оно обычно уточняет и дополняет то, что сказа­но в законах и президентских указах. Правительство РФ, как и Президент РФ, тоже может утверждать положения и иные акты, регламентирующие построение и функции органов, участвующих в правоохранительной деятельности. Так, по­становлением Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 288 утверждено Примерное положение об учреждении юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним — орга­не, входящем в состав Федеральной регистрационной службы Мини­стерства юстиции РФ; постановлением Правительства РФ от 7 декаб­ря 2000 г. № 925 утверждены структура криминальной милиции и По­ложение о создании, реорганизации и ликвидации подразделений кри­минальной милиции.

Все большее значение для регламентации деятельности правоох­ранительных органов в последние годы приобретают постанов­ления Конституционного Суда РФ. Этот суд не наделен правом издавать какие-то нормативные акты, обязательные к исполнению организациями, должностными лицами и гражданами. Но принимаемые им решения могут повлечь за собой полное или частич­ное прекращение действия такого акта, если он противоречит Консти­туции РФ. Естественно, подобное решение может коснуться акта, ре­гулирующего правоохранительную деятельность или организацию осу­ществляющих ее органов.

Большое практическое значение имеют разъяснения, да­ваемые Верховным Судом РФ и Высшим Ар­битражным Судом РФ по вопросам судеб­ной практики. Оформляются эти разъяснения, как правило, по­становлениями пленумов названных судов. Постановления первого из них обязательны к исполнению не только гражданскими и военными судами общей юрисдикции, но и всеми организациями и их должнос­тными лицами, применяющими закон, по которому дано разъяснение, а второго — всеми арбитражными судами. Некоторые из таких поста­новлений имеют отношение к решению организационных вопросов.

К регламентации организации и деятельности правоохранитель­ных органов могут иметь отношение и акты министерств и ведомств (ведомственные акты). Издаются они руководителями соответствующего уровня. Главное их свойство — они обязательно должны согласовываться с предписаниями законов, пре­зидентских и правительственных актов. Называться они могут по-раз­ному: приказами, инструкциями, указаниями, положениями и т.д. По ряду вопросов ведомственные акты утверждаются одновремен­но несколькими руководителями правоохранительных и других орга­нов.

Для изучения законодательства и иных правовых актов не после­днее значение имеет знание источников их официаль­ного опубликования. Правильное применение любого нор­мативного акта требует того, чтобы органы и должностные лица име­ли возможность руководствоваться точным, не устаревшим и не иска­женным текстом соответствующего акта. Опыт показывает, что при их публикации не всегда обеспечиваются такие свойства. Чтобы пре­одолеть это, государство берет на себя “хлопоты” по официальному опубликованию законов и иных правовых актов.