Защита по суду от произвола чиновников л

^

При всей первостепенной важности задачи обеспечить су-; дьям подлинную независимость нельзя забывать, что независи­мость сама по себе вовсе не самоцель, а лишь необходимое условие достойного выполнения судом возложенных на него функций. А вот каковы эти функции, что именно ждут от суда, каковы масштабы его деятельности — это главные вопросы, когда речь заходит о предметном содержании судебной влас­ти.

Судебную власть как одну из основных структур правово­го государства нельзя сводить к разбирательству конкретных дел, предусмотренных нормами гражданского или уголовного права. Такой подход себя изжил. Он был ориентирован па пре­жний суд, послушно выполнявший все указания "номенклату­ры" и не игравший никакой серьезной роли в театре абсурда, сценой которого, по несчастью, оказалась вся страна. Настоя­щая судебная власть может возникнуть в результате приобре­тения судом качественно новых функций, отнюдь не сводимых к тому, что раньше обычно именовалось правосудием. В кон­тексте системы сдержек и противовесов судебную власть ха­рактеризует не столько правосудие (в традиционном смысле), сколько юридическая возможность активно влиять на решения и действия законодательной и исполнительной властей, "урав­новешивать" их. Вот эти-то полномочия, когда они предостав­лены суду и используются судом, превращают его в мощную стабилизирующую силу, способную защищать права и свободы граждан, оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов.

О судебном контроле за законодательной властью, о дея­тельности в этом направлении общих и арбитражных судов и, главное, о функциях и полномочиях Конституционного Суда было сказано выше (см. гл. X). Что касается судебного копт-роля за исполнительной властью, за чиновничеством, то вся ис­тория его становления — свидетельство упорнейшего сопро­тивления могущественного партийно-государственного аппарата любым попыткам хоть на йогу уменьшить его определяющее влияние на жизнь страны, се внутреннюю и внешнюю полити­ку, на судьбы граждан.

§ 5 Защита по суду от произвола чиновников

Когда в 1977 г. была принята Конституция СССР, то в ней привлекала к себе внимание сг. 58, предусматривавшая для граж­дан возможность обращаться в суд за защитой своих прав, если они ущемлены действиями должностных лиц, совершенными с нарушением закона, с превышением полномочии. Такая норма появилась в пашем законодательстве впервые, и это было не­сомненным прогрессом. Правда, ст. 58 предусматривала необ­ходимость соблюдать одно условие: подавать жалобы в суд "в установленном законом порядке". А вот закона такого не было. Его писали ровно десять лет. Десять лет люди не могли вос­пользоваться правом, которое они имели но Конституции. А ког­да в 1987 г. закон все же приняли, то он оказался столь ущерб­ным (хотя бы потому, что обжаловать разрешалось только еди-1 поличные, но не коллегиальные действия должностных лиц),[ что уже спустя три месяца в пего пришлось внести существен-! ные коррективы. Но и это не исправило уродца. В 1989 г.[ прежний закон отменили и вместо него утвердили новый. Ду-1 маете, лучший? Отнюдь. Произошло то, что обычно нроисхо-1 дит при пустопорожней операции, в просторечии именуемой[ "обмен шила на мыло". И в новом законе откровенно сказа­лись консерватизм мышления, боязнь перемен, подогреваемые] чиновничьими амбициями.

Как это — передать суду споры, которые испокон веку! разрешались самими ведомствами? Это же лишняя огласка, подрыв авторитета органов управления, покушение на их са­мостоятельность! Так считали многие депутаты, представители местной власти, хозяйственники, особенно руководители воен­но-промышленного комплекса. И ого буквально блокировало работу комиссии, вынужденной вместо шлифовки законопро­екта заниматься бесконечными увязываниями и согласования-] ми.

Между тем давно известно, что судебное разбирательство! имеет огромные преимущества перед решением спора в ад­министративном порядке. Как бы внешне благоприятно ни об­ставлялась для гражданина возможность обжаловать реше­ние должностного лица в вышестоящий орган управления (удобные часы приема, мягкие кресла для посетителей, веж­ливый клерк, принимающий жалобу и выдающий расписку на

Глава XI. Судебная защита прав и свобод

фирменном бланке с печатью), отношения, складывающиеся в результате подачи жалобы, всегда будут оставаться адми­нистративно-правовыми, т. е. такими, в которых па одной сто­роне гражданин со своими бедами и печалями, а па другой — орган административный, управленческий, нередко орган го­сударственной власти. Надо ли говорить, что гражданин чув­ствует себя далеко не уверенно, обращаясь с жалобой к на­чальнику того должностного лица, чье действие или решение он считает незаконным. А рассматривающее жалобу началь­ство не очень-то склонно признавать ошибку, допущенную работником подчиненного ему (и руководимого им) аппара­та. Вот и идет поток жалоб но восходящей, порождая спра­ведливые нарекания и отнимая уйму времени у самых личных инстанций.

Другое дело — подача жалобы в суд. Независимость суд (пусть пока и весьма относительная), отсутствие у суден какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, широкая глас­ность обсуждения, устное и непосредственное исследование всех доказательств — общепризнанные достоинства судебной про­цедуры. Гражданин и орган власти или управления (должнос­тное лицо) предстают перед судом в качестве сторон, имеющих равные процессуальные возможности доказывать правильность своих утверждений и оспаривать доводы противоположной сто­роны. Не робкий спор униженного просителя с всесильным хозяином служебного кабинета, а открытое состязание равно­правных участников судебного разбирательства. Ясно, что имен­но судебный контроль может стать серьезнейшим заслоном от бюрократических извращений, задевающих права и законные интересы личности.

Конечно, Закон СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государ­ственного управления и должностных лиц, ущемляющих пра­ва граждан" приоткрыл людям путь к судебной защите от произвола и волокиты. Но только приоткрыл. Вне судебного контроля остались действия и решения руководства предпри­ятий, вузов, школ, больниц и т. п., ибо они не относятся к орга­нам государственного управления. Нельзя было жаловаться в суд на нормативные акты министерств и ведомств (инструк-

§ 5. Защита по суду от произвола чиновников 369

ции, правила и т. д.), хотя они затрагивали интересы отдель­ных лиц, на незаконные решения общественных объединений, в том числе политических партий (кто в то время мог посметь жаловаться на ЦК КПСС?!), на правительственные распоря­жения. Прежде чем обратиться в суд, надо было обязательно подать жалобу начальнику того должностного лица, чьи дей­ствия вызывают возражения. Да и пошлину придется платить, если вздумаешь жаловаться в суд. В общем, совсем непросто было воспользоваться своим конституционным правом она су­дебную защиту.

Именно из-за этих неоправданных ограничений тек в суды крохотный ручеек жалоб вместо огромного потока, который со страхом ожидался после провозглашения в Конституции права каждого на жалобу в суд. К примеру, в 1992 г. в суды Россий­ской Федерации поступило всего лишь 9965 жалоб па действия органов управления и должностных лиц. И это в стране с насе­лением почти 150 млн! Приведенные цифры красноречиво сви­детельствуют о слабой эффективности механизма судебной за­щиты, сконструированного в самом законе. Можно, конечно, пофантазировать и предположить другое: чиновники стали ува­жительнее относиться к людям, меньше кормить их обещания­ми и т. д. Только уж слишком фантастична эта явно ненауч­ная фантастика.

Чтобы закон о судебном контроле за исполнительной вла­стью действительно защищал права человека, надо исходить из принципа: по какому бы поводу ни возникало явное или еще не прорвавшееся наружу напряжение между граждани­ном, обществом и государством — заключение человека под стражу, обыск или осмотр в его жилище, ограничение свобо­ды передвижения, выезд из страны пли въезд в нес, отказ в регистрации партий и иных общественных объединений, при­остановление или запрещение деятельности средств массовой информации, запрет митингов и демонстраций, нарушение пред­принимателями договоров, споры по поводу регистрации кан­дидатов, проведения и итогов выборов, — во всех этих и во многих других случаях единственным арбитром между спо­рящими сторонами должен выступать суд. Возможность бес­препятственно обращаться в суд за защитой от любых актов

370 Глава XI. Судебная защита прав и свобод

исполнительной власти — первое условие всякой свободы. Именно такое, глобальное, решение дано в принятом 27 апре­ля 1993 г. Законе Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граж­дан".

Если сравнить его название с названием союзного Закона 1989 г., то сразу бросается в глаза отсутствие в нем перечня органов и лиц, чьи действия могут быть обжалованы. Это про­диктовано, во-первых, стремлением законодателя подчеркнуть максимально широкую возможность обжалования (любые, вся­кие действия и решения, от кого бы они ни исходили) и, во-вторых, эстетическим неудобством давать в названии закона длинный перечень тех, кто может нарушить нрава н свободы граждан. Такой перечень приведен в ст. 1 Закона: это все госу­дарственные органы (а не только органы государственного уп­равления), органы местного самоуправления, учреждения, пред­приятия и их объединения (в том числе частные, акционерные и смешанные), общественные объединения и должностные лица. В результате такой новеллы суду стали подконтрольны любые действия (решения) любых структур и должностных лиц, если возникает опасность ущемления ими законных интересов лич­ности, что целиком отвечает духу и букве ч. 2 ст. 46 Конститу­ции РФ, устанавливающей: "Решения н действия (или бездей­ствие) органов государственной власти, органов местного само­управления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд".

Реализуя предписания Конституции, новый закон создал единый механизм судебной защиты для всех граждан Российс­кой Федерации. Лишь для одной категории граждан — военц нослужащих установлены некоторые особенности, обусловлен!! ные спецификой их деятельности. Военнослужащие могут обШ жаловать ущемляющие их права действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц в военныйсуд (ст. 4). Надо полагать, что жалобы па действия других органов и лиц (т. е. невоенных) военнослужащие вправе по­давать в общие суды. Как разъяснил Пленум Верховного Суда РФ в принятом 21 декабря 1993 г. постановлении "О рас­смотрении судами жалоб на неправомерные действия, паруша-

§ 5 Защита по суду от произвола чиновников 371

ющие права и свободы граждан"¹, граждане, уволенные с воен­ной службы, вправе обжаловать действия и решения органов военного управления п воинских должностных лиц, нарушив­ших их права и свободы во время прохождения ими военной службы, либо в районный, либо в военный суд по своему ус­мотрению.

Вообще с наделением военнослужащих правом на судеб­ное обжалование все обстояло непросто. Дело в том, что союз­ный закон 1989 г. ни словом не упоминал об их праве обра­щаться с жалобами па начальство в суд. Но даже когда уда­лось получить согласие руководителей "силовых" ведомств на предоставление военным такого права, это не сняло проблемы. 28 апреля 1993 г. в ГПК РСФСР было внесено дополнение, которое существенно ограничило, по сравнению с рассматрива­емым Законом от 27 апреля 1993 г., права военнослужащих: новой нормой ГПК им было запрещено обжаловать^ суд "ин­дивидуальные и нормативные акты, касающиеся обеспечения обороны (оперативного управления войсками, организации бо­евого дежурства, обеспечения боевой готовности) п государ­ственной безопасности Российской Федерации" (п. 2 ст. 2390. Эта норма — плод явного недоразумения. Содержащиеся в ней ограничения в силу своей аморфности и неопределенности фактически полностью лишают военнослужащих права на су­дебную защиту, ибо любая их жалоба может быть отклонена судом по мотиву, что она касается, прямо или косвенно, оборо­ны п безопасности страны'. Эти ограничения действительно были записаны в одном из проектов Закона "Об обжаловании в суд...", но в ходе обсуждения были отвергнуты парламента­риями и не вошли в его окончательную редакцию. Тем не ме­нее они по досадной оплошности попали в текст совсем друго­го, процедурного закона и сохраняются в нем по настоящее время. Нет сомнений, что в новом ГПК РФ ошибка будет ис­правлена.

¹ См . Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994 № 3.

с 4-7

- Указанные ограничения в принципе распространяются па жалобы любых граждан, но практически они, понятно, могут быть чаще всего использованы при рассмотрении жалоб именно военнослужащих

Глава XI. Судебная защита прав и свобод

К действиям (решениям), которые могут быть обжалова­ны в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), если ими: 1) нарушены права и свободы граждани­на (например, ему отказывают во въезде в какую-либо мест­ность Российской Федерации); 2) созданы препятствия осу­ществлению гражданином его прав и свобод (к примеру, из-за отсутствия в отделении милиции делопроизводителя гражда­нину не выписывают заграничный паспорт); 3) па пего неза­конно возложена какая-либо обязанность (например, воинс­кая обязанность, если гражданин в силу своих религиозных убеждений настаивает на альтернативной службе); 4) он неза­конно привлечен к какой-либо ответственности (материаль­ной, дисциплинарной и др.). Исходя из разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, гражданин вправе подать в суд жалобу на отказ соответствующих органов исправить запись нацио­нальности в паспорте; на отказ выдать визу на выезд за гра­ницу; па решения государственных органов или органов мес­тного самоуправления об установлении ограничений на вывоз товаров за пределы района, области, об установлении дополни­тельных пошлин и сборов; на решения о наложении штрафов, принятые лицом, не уполномоченным налагать такие взыска­ния, и т. д.

Решения, которые гражданин вправе обжаловать в суд, могут быть как нормативными, так и правоприменительными актами. В этом смысле суду подконтрольны указы Президента РФ, по­становления Правительства РФ, нормативные акты министерств и ведомств, если ими в конкретной ситуации нарушены граж­данские права и свободы. Решения в форме правопримсни-тсльных актов — это чаще всего различные приказы, распоря­жения и т. п.

Пределы действия рассматриваемого российского закона принципиально иные, чем прежнего союзного. Предметом су­дебного обжалования могут стать как индивидуальные, так и нормативные акты (по союзному закону — только индивиду­альные). Из этого общего правила предусмотрены лишь два исключения: не подлежат обжалованию акты, проверка кото­рых отнесена к исключительной компетенции Конституцион­ного Суда РФ (на федеральном уровне это касается законов, а также нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации,

§ 5. Защита по суду от произвола чиновников 373

Государственной Думы, Правительства РФ)', и акты, для кото­рых законодательством предусмотрен иной порядок судебно­гоих обжалования (ст. 3 Закона).

Последнее обстоятельство важно подчеркнуть потому, что союзный Закон исключил из сферы судебной защиты все дей­ствия государственных органов, ущемляющие права граждан, для которых законодательством был установлен иной, т. е. не судебный, а административный, порядок обжалования. Это ка­салось множества актов, и с каждым новым законом число их могло увеличиваться, что делало чиновников абсолютно неуяз­вимыми для суда. Российский же Закон исходит из того, что все без исключения действия и акты могут быть обжалованы в суд, только порядок такого обжалования различен (гражданс-ко-процессуальный, уголовио-процессуальный и т. д.). Напри­мер, если у гражданина вызывает тревогу экологически вред­ная деятельность конкретного предприятия, то жалобу в суд он должен подать не на основании рассматриваемого нами закона, а со ссылкой на Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" от 19 декабря 1991 г., которым предусмотрен исковой порядок рассмотрения заявлений граждан. Исковой порядок установлен и для обжалования в суд актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц (ст. 136, 137 Налогового кодекса РФ, принятого 31 июля 1998 г.). Впервые предусмотрена возможность для осужденных и иных лиц об­жаловать в суд действия администрации учреждений и органов, исполняющих наказания (ст. 12 Уголовно-исполнительного кодекса РФ от 8 января 1997 г.). Если арестованный по уго­ловному делу жалуется в суд на незаконность и необоснован­ность ареста или продления срока содержания под стражей, то судебная проверка жалобы производится в соответствии с нор­мами ст. 220' и 220² УПК РСФСР.

Вообще надо сказать, что если до перестройки можно было буквально по пальцам пересчитать законы, в которых со-

¹ По мнению Н.Г. Салпщевон, ни в одном законе "вообще не определяется исключительная компетенция Конституционного Суда РФ" (Салищева Н.Г. Судебный контроль за действиями п решениями органов исполнительной власти // Общая теория прав человека. М., 1996. С. 318). Это мнение ошибочно, оно не соответствует действующему законодательству и прежде всего ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, исчерпывающе определяющей акты, проверять которые уполномочен только Конституционный Суд и никто другой.