Конституционно-правовые основы разграничения предметов ведения и полномочиями между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

По своему устройству Российская Федерация — суверенное, целостное,

федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько

видов: республики, края, области, города федерального значения, автономная

область, автономные округа.

В Конституции РФ предусмотрены гарантии государственной целостности РФ.

Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложена обязанность

принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости

и государственной целостности.

Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает

единую систему власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии

общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия

распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции

и законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты федерации

пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной

власти. Вне пределов компетенции Российской Федерации эти субъекты обладают

всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать

конституционное разграничение компетенции между ними и федерацией в целом,

верховенство федеральных конституций и законов и исполнять их.

Система государственных органов субъектов федерации устанавливается ими

самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и

общими принципами организации представительных и исполнительных органов

государственной власти, в согласии с федеральным законом. Это направлено на

обеспечение единства системы органов Российского государства в целом.

Особенно большое значение для единства системы государственной власти имеет

то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной

власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти во

всей стране в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по

предметам совместного ведения федерации и ее субъектов.

Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной

и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может

обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана

делиться этими полномочиями с субъектами Федерации, без чего государственная

власть не может носить демократический характер. Субъекты Федерации

заинтересованы в существовании сильной федеральной власти, наделенной

широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же

время они не хотят утратить своей самостоятельности, а обладать правом решать

лишь второстепенные вопросы жизни своего населения. Это — объективное

противоречие любой федерации, заставляющее власти тщательно и оптимально

проводить разграничение. компетенции государственных органов федерации и ее

субъектов.

Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в

установлении:

а) исключительный компетенции федеральных органов власти,

б) совместной компетенции органов власти федерации и ее субъектов,

в) исключительной компетенции субъектов федерации.

Такое решение проблемы характерно для США, ФРГ, Австралии и других федераций.

Существует пять различных способов разграничения предметов ведения федерации и

ее субъектов, хотя они применяются неодинаково. В некоторых конституциях принят

только один способ (Россия), в других они комбинируются (Мексика).

[3]

В России Конституция дает преимущества субъектам: законы, изданные субъектами

Федерации в пределах их исключительной компетенции (остаточных полномочий),

имеют верховенство по отношению к федеральному закону (при противоречиях

действует закон субъекта Федерации, тогда как по отношению к двум другим

сферам применяется принцип верховенства федерального права).

Конституция РФ определяет:

1. перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции

РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной

власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями;

2. предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.

72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны

соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами,

полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в

первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного

ведения;

3. Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по

вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и

вне пределов полномочий федерации по второй группе вопросов — предметам

совместного ведения.

Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. Этот

"остаток" федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в

полной мере.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах

ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:

1) Вопросы государственного строительства;

2) Вопросы регулирования экономики и социального развития;

3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности;

4) Вопросы обороны и охраны границы;

5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы;

6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.;

7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы

деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах

проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации,

ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения

страны.

Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к

компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим

вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы

субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав

администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты

исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не

требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со

стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень

сложный вопрос.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами

государственной власти и органами государственной власти осуществляется не

только Конституцией, но и Федеративным договором (который посвящен именно

этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти

договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия

ей, действуют конституционные нормы.

В своем послании Федеральному Собранию 18 апреля 2002 Президент РФ В. Путин

отметил, что договорное разграничение полномочий между центром и регионами,

само по себе являющееся легитимным, не должно приводить «к фактическому

неравенству между субъектами РФ». Подтвердив, что «необходимость в договорах

с отдельными регионами конечно же может возникать», В. Путин подчеркнул, что

«заключать такие договоры за спиной других субъектов федерации, без

предварительного обсуждения и достижения общественного консенсуса

неправильно». Президент считает, что «все договоры по разграничению

полномочий должны проходить обязательную процедуру утверждения федеральным

законом, чтобы все знали, кто какие преференции имеет и почему».

Договоры Федерации и ее субъектов, как средства разграничения предметов ведения,

сохраняют свой смысл, в частности, для решения задач установления федерального

контроля и условий осуществления субъектами Федерации правового регулирования

вопросов, связанных с реализацией их полномочий по всем предметам их

совместного ведения, в том числе и неурегулированных федеральным

законодательством.[4]

1.2. Приоритет федеральных законов при решении вопросов разграничения

полномочий и проблемы разграничения нормотворческой деятельности

По предметам ведения Российской Федерации (первая группа вопросов)

принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее

территории. По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее

субъектов (вторая группа вопросов) издаются федеральные законы, в

соответствии с которыми субъекты федерации принимают уже свои законы и иные

нормативные акты.

В пределах своей компетенции и федерация и субъекты федерации принимают правовые

акты, решают вопросы государственной и общественной жизни. Конкретнее

структура, или состав законодательства субъектов РФ, определяется в их

конституциях и уставах.[5]

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не

могут противоречить федеральным законам, регулирующим первые две группы

вопросов. В случае же противоречия между федеральным законом и иным актом,

изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Однако при

противоречии между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта

федерации, принятым по вопросам, находящимся вне ведения Российской Федерации

и ее совместного с субъектами ведения, действует нормативный правовой акт

субъекта федерации. Таким образом, предметы ведения, полномочия самой

федерации и ее субъектов строго разграничены, и эти границы не должны ими

нарушаться.

Споры о компетенции между государственными органами Российской Федерации и

органами государственной власти ее субъектов разрешаются Конституционным

Судом РФ. Он же разрешает дела о конституционности федеральных законов,

нормативных актов Президента, Правительства РФ, палат Федерального Собрания,

а также нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по

вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и ее

совместному с субъектами ведению.

Последнее означает, что нормативные акты субъектов, изданные вне этих двух

групп вопросов, не рассматриваются с точки зрения их соответствия Конституции

РФ Конституционным Судом РФ, так как они вне пределов компетенции федерации.

В 1998—2002 гг. в РФ было принято большое количество законов, определивших

государственно-правовое развитие субъектов Федерации. Наиболее важными

федеральными законами стали такие: «Об общих принципах организации

законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной

власти субъектов Российской Федерации»; «Об общих принципах и порядке

разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации»; семь кодексов,

в том числе: Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс

Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации.

Необходимо отметить, что современная научная литература недостаточно точно

установила понятие единого правового пространства. Наиболее авторитетный

специалист в этой области исследования правовых проблем И. Н. Барциц на

основании анализа действующих конституционно-правовых норм указывает, что

правовое пространство России состоит из трех уровней: правового пространства

Российской Федерации; регионального правового пространства; правового

пространства субъекта Российской Федерации

[6]. Это мнение представляется обоснованным, так как Конституция

Российской Федерации установила в качестве одного из конституционно-правовых

принципов единое экономическое пространство, но ничего не сказала о едином

правовом пространстве.

Важное значение имеет закон от 21 мая 2002 о внесении поправок в закон «О

принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между

федеральными и региональными органами государственной власти» (24.06.99, №

119-ФЗ). В законе, в частности, уточняется процедура согласования

законопроектов, находящихся в совместном ведении органов федеральных и

региональных властей.

Поправка касается только 13-й статьи закона «О принципах и порядке

разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной

власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов

Российской Федерации». Но именно эта статья наделала немало шума в сентябре

2001 года, когда Государственная дума принимала новый Земельный кодекс.

Тогда, воспользовавшись своим правом на процедуру согласования

законопроектов, касающихся предметов совместного ведения, органы власти

субъектов Федерации стали присылать в нижнюю палату отзывы на него. В связи с

тем, что в действовавшей тогда редакции не было регламентировано, какие

органы государственной власти регионов - исполнительные или законодательные -

имеют право высказывать точку зрения всей территории, то это делали и те, и

другие. Зачастую мнение исполнительной власти по поводу Земельного кодекса

было прямо противоположным точке зрения местных законодателей. В результате

противники и сторонники кодекса получили возможность вести альтернативные

подсчеты положительных и отрицательных отзывов. Закон же устанавливал, что

«если органы государственной власти более чем трети субъектов Российской

Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом»,

то Госдума обязана создать согласительную комиссию с участием депутатов и

представителей органов власти заинтересованных субъектов Федерации. В случае

с Земельным кодексом согласительная комиссия так и не создавалась. А вот

теперь новая редакция статьи 13 дала четкие ответы на все возникшие тогда у

юристов вопросы.

Утвержденный президентом закон, безусловно, сыграет свою роль при массовой

ревизии федерального, а вслед за ним и регионального законодательства,

предстоящей после окончания работы комиссии по разграничению предметов

ведения федеральных, региональных и муниципальных органов власти,

возглавляемой заместителем главы администрации президента Дмитрием Козаком.

По заявлению последнего комиссия, скорее всего, предложит принять отдельный

федеральный закон по каждому из пунктов статьи 72 Конституции России, в

которой содержится перечень совместных полномочий федерального и

регионального уровней государственной власти, четко прописав права каждой из

сторон.

Среди других законов существенная роль в сфере разграничения полномочий

отведена Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов

Российской Федерации» (06.10.99, № 184-ФЗ). В нем конкретизируются положения

ст.5, ст.10, ст.11 и ст.72 Конституции Российской Федерации, закрепляются

принципы деятельности, статус, полномочия и система органов государственной

власти субъектов Российской Федерации, порядок осуществления их полномочий,

условия осуществления депутатских полномочий, порядок избрания высшего

должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего

исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации),

а также основы взаимоотношений законодательных (представительных) органов

государственной власти субъектов Российской Федерации с исполнительной ветвью

власти субъектов Российской Федерации.

Определенную роль играет и Федеральный закон «О координации международных и

внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (04.01.99, № 4-

ФЗ). В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации он

устанавливает общий порядок координации международных и внешнеэкономических

связей субъектов Российской Федерации, определяет правовые гарантии

обеспечения прав и законных интересов субъектов Российской Федерации при

установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей.

В то же время законы субъектов РФ не всегда соответствуют Конституции РФ и

федеральным законам[7]

. Зачастую они повторяют то, о чем уже сказано в федеральных законах. В связи с

этим, как отмечалось в юридической литературе, требуется не сохранение

качественных характеристик уже существующих законов, а значительное

совершенствование их качества.[8]

Кроме этого необходимо введение оперативной системы отслеживания противоречий в

законодательстве субъектов при участии всех органов власти, а возможно и

разрешительная регистрация актов в Министерстве юстиции РФ.

[9]

По данным Козака, к концу 2001 г. были уже приведены в соответствие с

федеральным законодательством около 4,5 тыс. региональных законодательных

актов, однако вскрывались все новые и новые пласты противоречий в

законотворческой деятельности федеральной и региональной власти

[10].

Например, в первоначальной редакции ч. 2 ст. 5 Конституции Удмуртской

Республики предусматривала, что республика самостоятельно устанавливает свою

систему органов государственной власти. Однако согласно ч. 1 ст. 77

Конституции РФ это имеет место «в соответствии с основами конституционного

строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и

исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным

законом». Таким законом является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об

общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской

Федерации», что говорило о неконституционности рассматриваемой нормы.

В Конституции Татарстана нигде не говорится о том, что республика находится

в составе Российской Федерации. На это косвенно указывают лишь отдельные

положения, как, например, ч. 2 ст. 19, согласно которой граждане Республики

Татарстан обладают гражданством Российской Федерации — России. Ст. 1

Конституции устанавливает: «Республика Татарстан — суверенное

демократическое государство, выражающее волю и интересы всего

многонационального народа республики. Суверенитет и полномочия государства

исходят от народа. Государственный суверенитет есть неотъемлемое

качественное состояние Республики Татарстан». Такие безоговорочные

формулировки несовместимы с текстом российской Конституции.

В сентябре 2002 г. заместитель генерального прокурора по Приволжскому

федеральному округу Александр Звягинцев направил в Верховный суд Татарстана

заявление о признании более 50 статей новой редакции республиканской

Конституции противоречащими федеральному законодательству, недействующими и

не подлежащими применению.

С другой стороны, по оценкам Козака необходимо внести существенные

корректировки примерно в три сотни существующих федеральных законов,

регламентирующих распределение полномочий между уровнями власти. По сути

дела, из многих существующих законов удаляются действительно декларативные

положения и заменяются, если это возможно, достаточно ясными и четкими

положениями, у кого какая функция, кто за эту функцию отвечает. Далее, на

каждую функцию, по сути дела, дается ресурсный потенциал, то есть то, как и

кто будет реализовывать эту функцию. В поправках прописываются контрольные

функции - кто же все-таки, если будут ресурсы и если будут функции, кто или

какой конкретный орган будет за это отвечать и кто его, этот конкретный

орган, будет контролировать. Далее все это, по оценке членов комиссии,

потребует поправить огромное, измеряемое десятками тысяч, количество

региональных нормативных актов.