Н.В. Мальковец

САМООРГАНИЗАЦИЯ НАСЕЛЕНИЯ КАК ВАЖНЕЙШИЙ ФАКТОР ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Н.В. Мальковец

Новокузнецкого филиала-института Кемеровского государственного университета

История российских реформ государственного и местного управления имеет важную причину, которая не позволила ни одной из этих реформ быть доведенной до своего логического завершения. Такой причиной является неприятие этих реформ широкими массами населения.
Неготовность населения к принятию основ местного самоуправления было одним из аргументов противников принятия Закона РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” в 1995 году (в дальнейшем – Федеральный закон). Действительно, местное самоуправление – это прежде всего деятельность самого населения, а не только органов муниципальной власти. Рассматривая наступающий XXI век, как век становления и развития гражданского общества в России, нельзя не признать, что уровень местного самоуправления есть наиболее благодатная сфера для повышения активности граждан, именно здесь необходимо и возможно стимулировать их потребность в самоорганизации.
Уже в середине 90-х годов возможность всенародного избрания глав и депутатов муниципальных образований с воодушевлением была воспринята жителями многих городов и сельских поселений. Но выборы – лишь одна из форм непосредственного участия граждан в местном самоуправлении. Федеральный Закон дает гораздо большие возможности гражданам для проявления своей инициативы в использовании этих форм для самоорганизации.

Из приведенной таблицы видно, что способы (формы) непосредственного (прямого) участия граждан в местном самоуправлении, в управлении жизнью своего города, поселка действительно разнообразны. Каждый из этих способов имеет свои специфические особенности, достоинства и недостатки, но любой из них может быть инициирован самими гражданами или объединениями граждан. Чем чаще отдельные граждане прибегают к использованию форм прямой демократии, или для этого объединяются с другими гражданами, тем быстрее проходит процесс становления местного самоуправления и тем более устойчивым становится местное сообщество. Поэтому о некоторых формах прямого участия граждан в местном самоуправлении, имеющих перспективы для развития в грядущем столетии, необходимо сказать подробнее.
Местный референдум или голосование граждан по вопросам местного значения - это согласно закону высшая форма народовластия в муниципальном образовании. В Федеральном законе записано, что решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Такие решения имеют обязательную силу (высшую юридическую силу) и могут быть отменены только другим референдумом. Местный референдум - достаточно сложная и дорогостоящая процедура. Этим, видимо, объясняется то, что проводятся местные референдумы крайне редко. Тем не менее, необходимо проводить референдумы по наиболее важным для населения вопросам, по которым среди граждан имеются разные точки зрения, или когда решение является настолько ответственным, что органы местного самоуправления нуждаются в прямой поддержке жителями. К таким вопросам может относиться, например, принятие или изменение устава муниципального образования, реорганизация муниципального образования (укрупнение, разделение) или изменение его границ, согласие на строительство некоторых объектов, определяющих архитектурный облик города, или нового крупного промышленного предприятия, введение разового добровольного сбора денежных средств с населения на какое-то мероприятие и др.
Опрос граждан - это тоже форма выявления мнения населения, но не имеющая юридической силы. Провести опрос гораздо легче, быстрее и дешевле, чем референдум, поэтому опросы могут проводиться часто и по большому кругу вопросов, затрагивающих интересы населения. При опросе достаточно выявить мнение не всех жителей, как на референдуме, а лишь некоторого количества граждан, представляющих разные слои населения: мужчин и женщин, молодежи и старшего поколения, в центре города и на окраинах (по репрезентативной выборке). Существуют технологии проведения различных устных и письменных опросов, формы анкет и т.д. Результаты опросов учитываются органами местного самоуправления при принятии решений.
Одна из самых сложных задач взаимодействия органов местного самоуправления со своими избирателями – обеспечить поддержку населением принимаемых муниципальных актов, планов и программ. Для этого проект муниципального документа может быть вынесен на народное обсуждение. Оно заключается в том, что органы местного самоуправления, прежде чем принять какой-то муниципальный правовой акт или решение по какому-то вопросу, затрагивающему интересы населения, проводят его предварительное обсуждение через средства массовой информации и собрания граждан. При этом выявляются различные точки зрения, аргументы сторон, ведутся публичные дискуссии. Такое обсуждение позволяет принимать более обоснованные решения.
Народная правотворческая инициатива - это право жителей на внесение в органы местного самоуправления собственных проектов правовых актов по вопросам местного значения или изменений к действующим правовым актам. Федеральный закон требует, чтобы проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежали обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения - официальному опубликованию (обнародованию).
Наиболее острые проблемы, которые долго не решаются властью, могут стать причиной массовых выступлений жителей – митингов, шествий, пикетирования и других акций. Чаще всего, это проблемы совсем не местного значения, например, длительные задержки выплаты заработной платы в бюджетных организациях или митинги в поддержку тех или иных политических сил в государстве. Но бывают и проблемы чисто местные: требования по усилению борьбы с преступностью на территории, против загрязнения окружающей среды, против попустительства местных властей распространению наркомании и др.
Самая массовая форма участия граждан в местном самоуправлении - территориальное общественное самоуправление (ТОС). Под территориальным общественным самоуправлением в Федеральном законе понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. Эта форма исключительно гибкая и максимально приближенная к населению. Она имеет ряд специфических особенностей:

• возникает только там, где есть инициатива граждан;
• отличается многообразием своих уровней (от лестничной клетки до микрорайона или поселка);
• может существовать долгое время или исчезать, когда результат достигнут;
• может иметь или не иметь статус юридического лица и соответствующую атрибутику – название, устав, руководящий орган (совет микрорайона, квартальный комитет, старший дома или подъезда, староста сельской улицы и т.д.);
• может брать на себя несколько полномочий по решению вопросов местного значения, либо выполнять лишь одну функцию.

В ТОС отрабатываются самые первичные навыки участия гражданина в общественных делах, решаются многие жизненные вопросы, затрагивающие интересы людей. Функции ТОС могут быть самыми разнообразными: ТОС может одновременно играть роль общественной организации, хозяйствующего субъекта, кооператива (жилищного, сельскохозяйственного, дачного или др.), благотворительной организации и т.д. Все зависит только от желания самих жителей. Чаще всего встречающиеся функции ТОС - содержание и благоустройство территории, ремонт и эксплуатация жилищного фонда, контроль за торговлей и службой быта на территории, согласование использования земельных участков, работа с детьми и подростками, участие в охране общественного порядка, организация досуга жителей, организация акций милосердия, защита прав и интересов жителей и др. Организация ТОС выгодна не только самим жителям, но и муниципальной власти, поскольку это позволяет снять с нее ряд забот, лучше и оперативнее решать многие вопросы жизни населения. Органы муниципального самоуправления во многих случаях передают органам ТОС отдельные свои полномочия на договорной основе, наделяют их для этого соответствующими материальными и финансовыми средствами. Часто муниципальная власть, ощущая свою выгоду и свой интерес, сама инициирует создание ТОС, организует выборы органов ТОС, подбирает кадры их руководителей. Но в последнее время все чаще появляются примеры инициативы организации территориального общественного самоуправления исходящей от населения, снизу. Для этого имеются определенные объективные предпосылки - идет развитие местного самоуправления и население вольно или невольно накапливает опыт использования своих прав на осуществление местного самоуправления через болезненные последствия реформы жилищно-коммунального хозяйства, ухудшение экономического положения территорий, недостаточную правовую защищенность. В городах ярким примером инициативы граждан на самоорганизацию по месту их жительства является создание товариществ собственников жилья на основе кондоминиумов. Такая форма, когда она всемерно поддерживается властями всех уровней, быстро дает свои положительные результаты в виде чистых и ухоженных дворов и подъездов.
Для того, чтобы создать ТОС на какой-то территории, необходимо прежде всего созвать собрание или сход жителей. Это еще одна форма прямого участия граждан в местном самоуправлении. Федеральный закон допускает, что в небольших муниципальных образованиях, там, где можно собрать всех жителей, сход или собрание может исполнять функции представительного органа местного самоуправления и самостоятельно решать вопросы местного значения. Однако столь маленькие муниципальные образования - большая редкость, поэтому собрания и сходы жителей обычно проводятся в рамках ТОС. Такие собрания и сходы могут обсуждать и вопросы, общие для всего муниципального образования. В этом случае решения, принятые на собрании или сходе, направляются для учета мнения населения органам муниципальной власти.
В городском микрорайоне, где могут проживать многие тысячи жителей, в поселке или крупном селе, созвать сход жителей тоже проблематично. В этом случае могут проводиться конференции жителей с нормой представительства, например, один делегат от 5 или 10 жильцов, от квартиры или от частного дома, от лестничной площадки и т.д.
Как же добиться того, чтобы людям стало понятна необходимость и сущность местного самоуправления, как разбудить желание с помощью средств прямой демократии и самоорганизации попробовать свои силы в деле улучшения своей среды обитания, условий жизни близких, друзей, соседей? Один из путей – проведение огромной просветительской работы среди населения, создание систем обучения.
Решение глобальной проблемы готовности населения к местному самоуправлению через его просвещение – задача тяжелая и важная. В ее решении необходимо участие органов власти, учебных заведений, самих граждан, общественных организаций.
Необходимо также определить подходы к образовательным программам такого рода, ответить на вопрос кого учить и как учить.
Понятно, что охватить абсолютно все население силами, например, только муниципалитета или только одного учебного заведения сложно. Здесь надо выделить те категории, с которыми необходимо взаимодействовать. Для органов власти очень важно воспитать единомышленников среди представителей общественных организаций, НКО, - советов микрорайонов и домовых комитетов, советов ветеранов, женских, молодежных, экологических движений и многих, многих других. С общественными организациями муниципалитеты, как правило, взаимодействуют тесно и здесь накоплен немалый опыт. Но даже в ходе самого тесного взаимодействия власть не должна пренебрегать возможностью обучения лидеров этих организаций, так как очень часто представители общественности испытывают необходимость в получении более полной информации о деятельности муниципалитетов. Представители НКО, в свою очередь, могут стать пропагандистами политики муниципалитета среди населения.
Как отдельные обучаемые категории можно рассматривать преподавателей школ, учащихся, руководителей предприятий и учреждений, предпринимателей. В конечном итоге, любой желающий должен знать, где и как он может получить необходимые знания об основах местного самоуправления и своих правах на осуществление местного самоуправления.
Это может быть достигнуто разнообразными формами и методами. Вспомните существовавшую в советское время систему политпросвета, – это был четко отлаженный механизм, способный донести до каждого человека основы советской идеологии. Конечно, воссоздание такой системы сегодня требует огромных средств. Но некоторые элементы можно использовать – вечерние лектории, дни муниципалитета на предприятиях, издание брошюр и пособий. Очень эффективны возможности средств массовой информации – телевидение, радио, газетные страницы. Правда, надо признать, что журналисты также нуждаются в ликвидации безграмотности в сфере местного самоуправления.
В Новокузнецке силами лаборатории муниципального управления, созданной на кафедре муниципального управления и экономики Новокузнецкого филиала-института Кемеровского государственного университета, нам удалось добиться того, что в программу подготовки предпринимателей включены лекции об основах местного самоуправления и взаимодействия с органами власти. При институте повышения квалификации организован спецкурс местного самоуправления для учителей предметов граждановедения. В одной из школ города работает факультатив для школьников, к проведению занятий на котором мы привлекаем студентов, обучающихся по специальности “муниципальное управление”. Нами также подготовлены к изданию специальные учебные пособия для населения, касающиеся общих вопросов организации местного самоуправления, как самой близкой к народу власти, и формирования местных финансов.
При поддержке различных благотворительных фондов лабораторией были проведены обучающие семинары для представителей поселений Горной Шории и активистов территориального общественного самоуправления г. Междуреченска. Слушателями семинаров кроме служащих муниципалитетов и территориальных администраций были представители населения, общественных организаций и объединений. В ходе обучения мы использовали специально разработанный нами практикум для обучения граждан решению проблем, возникающих по месту жительства, силами объединений жильцов.
Проведенные на семинарах дискуссии показали, что среди населения уже формируется активная часть, готовая к самоорганизации по месту жительства и в ближайшее время органы местного самоуправления могут столкнуться с самыми неожиданными формами проявления этой инициативы. По крайней мере, слушатели наших семинаров оценили полученные знания об основах местного самоуправления, о формах участия граждан в управлении своими муниципальными образованиями, о принципах взаимодействия населения с властью, как очень полезные. Аналогичные обучающие семинары должны стать регулярными с той целью, чтобы как можно большее количество населения имело возможность получить эти знания.
Местное самоуправление, на наш взгляд, должно стать школой гражданского общества. Главная задача этой школы - научить граждан самоорганизации для улучшения среды обитания, для развития муниципальных образований и решения их социально-экономических проблем. Самоорганизация граждан, таким образом, является важнейшим фактором эффективности местного самоуправления, без которого не может существовать.