САМОУПРАВЛЕНИЯ 4 страница

доля выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, сдавших единый государственный экзамен по математике, в численности выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене по данному предмету (процентов);

доля выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений, не получивших аттестат о среднем (полном) образовании, в общей численности выпускников муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов);

удовлетворенность населения качеством общего образования (процентов от числа опрошенных);

удовлетворенность населения качеством дополнительного образования (процентов от числа опрошенных).

Характеристика деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов:

доля муниципальных общеобразовательных учреждений, здания которых находятся в аварийном состоянии или требуют капитального ремонта, в общем количестве муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов);

отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы учителей муниципальных общеобразовательных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций городского округа (муниципального района) (процентов);

доля детей первой и второй групп здоровья в общей численности обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях (процентов);

численность лиц, обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях (среднегодовая), приходящихся на 1 работника муниципальных общеобразовательных учреждений (человек);

численность лиц, обучающихся в муниципальных общеобразовательных учреждениях (среднегодовая), приходящихся на одного учителя муниципальных общеобразовательных учреждений (человек);

соотношение численности учителей муниципальных общеобразовательных учреждений (среднегодовая) и численности прочего персонала (среднегодовая) (административно-управленческого, учебно-вспомогательного, младшего обслуживающего персонала, педагогических работников, не осуществляющих учебного процесса) (процентов);

доля учителей муниципальных общеобразовательных учреждений, имеющих стаж педагогической работы до пяти лет, в общей численности учителей муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов);

средняя наполняемость классов в муниципальных общеобразовательных учреждениях (среднегодовая) (человек);

средняя стоимость содержания одного класса в муниципальных общеобразовательных учреждениях (рублей);

доля расходов на общее образование в общем объеме расходов бюджета муниципального образования (процентов);

доля расходов на увеличение стоимости основных средств в общем объеме расходов бюджета муниципального образования на общее образование (процентов);

доля расходов на оплату труда и начислений на оплату труда в текущих расходах бюджета муниципального образования на общее образование (процентов);

расходы бюджета муниципального образования на общее образование в расчете на одного обучающегося в муниципальных общеобразовательных учреждениях (рублей);

доля детей в возрасте 5 - 18 лет, получающих услуги по дополнительному образованию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности, в общей численности детей данной возрастной группы (процентов);

доля расходов на дополнительное образование в общем объеме расходов бюджета муниципального образования (процентов);

доля расходов на увеличение стоимости основных средств в общем объеме расходов бюджета муниципального образования на дополнительное образование (процентов).

Характеристика хода реализации институциональных реформ:

доля муниципальных общеобразовательных учреждений, переведенных на нормативное подушевое финансирование, в общем количестве муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов);

доля муниципальных общеобразовательных учреждений, переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат, в общем количестве муниципальных общеобразовательных учреждений (процентов).

Правительство требует, чтобы "показатели" были объективны. Поэтому субъекты Федерации должны установить нормативные (целевые) значения показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов. Значит, речь идет не только об определении "отличников". Целевые (нормативные) показатели устанавливаются нормативным правовым актом высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и могут быть отдельными для городских округов и муниципальных районов. Целевые значения показателей целесообразно утверждать на среднесрочную перспективу (3-летний период), при этом для каждого года планового периода могут быть определены промежуточные целевые значения. Установление целевых нормативных значений показателей производится на основе: среднего уровня по субъекту Российской Федерации; среднего значения по группе муниципальных образований субъекта Российской Федерации; нормативного или целевого значения показателя, установленного или рекомендованного в соответствии с нормативными правовыми и иными актами (при их наличии); значений за предыдущий год. При этом возможна оценка показателя путем его сравнения со значением соответствующего показателя, установленного экспертным путем в качестве индикативного показателя.

Самое поразительное в документе Правительства, определяющем методику составления "показателей", заключается, пожалуй, в том, что каждый муниципалитет и глава каждого городского округа и муниципального района ежегодно составляют доклад по типовой форме, которая является неотъемлемой частью доклада и представляется в электронном виде и на бумажном носителе в одном экземпляре, текстовой части, формат и структуру которой устанавливает субъект Российской Федерации. По каждому показателю приводятся: фактические значения, предшествующие отчетному году; фактические значения за отчетный год; планируемые значения на трехлетний период.

Для чего все это нужно? Правительство утверждает, что это создает предпосылки для системного исследования результативности управления муниципальными образованиями, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию муниципального управления, а также поощрения муниципальных образований, достигших наилучших значений показателей.

Можно только представить себе руководителей муниципалитетов, готовящих каждый год доклад по полутораста "показателей" с ретроспективной трехгодичной перспективой по ним.

По-моему, никогда и нигде подобного "чистописания" не было ни в одном муниципалитете мира. Приверженцы "системного исследования муниципального управления" намного превзошли своих предшественников из советской системы. Да, конечно, там тоже писали разные доклады "наверх", но чтобы руководители исполкомов Советов каждый год корпели над многостраничными фолиантами "показателей" - такого не было.

В распоряжении Правительства РФ указано, что основным источником информации для заполнения таблиц доклада должна быть официальная статистическая информация. А почему бы ею и не ограничиться? Нельзя. Во-первых, официальная статистика страдает крупными проблемами по части муниципальных дел. Во-вторых, доклад как жанр деловой документации предполагает разнообразный комментарий к фактам - как позитивный, рапортующий о достигнутых успехах, так и пояснения, почему этих успехов не достигли. Словом, доклад, о котором идет речь в распоряжении Правительства РФ, - это отчет о проделанной работе. Недаром в типовой форме доклада есть раздел, который так и называется "Отчетная информация".

Конечно, это хорошо, когда в ст. 18.1 Федерального закона N 131-ФЗ пишется о выделении грантов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижений наилучших значений показателей, но ведь имеются в виду другие решения и меры "по дальнейшему совершенствованию муниципального управления", не исключая и кадровых. Это действительно так, органы государственной власти субъектов Федерации понимают смысл мониторинга не только в том, чтобы обнаружить лучших, в любом случае в сравнительном плане речь пойдет и о худших. И оставлять их без должной регистрации нелогично. Вот почему, если некоторые субъекты Федерации не "открывают карты", заявляя в своих решениях только о поощрении передовиков, другие действуют более открыто. Например, в постановлении правительства Калининградской области, принятом, правда, немного ранее указанного распоряжения Правительства РФ, говорится, что межведомственная комиссия, изучающая эффективность исполнения главами муниципальных образований и главами администраций муниципальных образований, вправе обратиться к губернатору Калининградской области и (или) в Калининградскую областную Думу с предложением об отрешении главы муниципального образования или главы администрации от должности.

Если в распоряжении Правительства РФ говорится, что для проведения мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления используются прежде всего данные, представленные в докладах администрации городских округов и муниципальных районов, то в некоторых субъектах Федерации эти данные просеиваются сквозь сито региональных органов управления. В Челябинской области главам местных администраций "рекомендовали" согласовывать отчетные показатели, содержащиеся в докладах, с органами государственной власти Челябинской области по списку.

Трудно назвать установленные ст. 18.1 Федерального закона N 131-ФЗ отношения между органами местного самоуправления и региональными органами государственной власти обычными информационными отношениями между уровнями публичной власти. Это скорее внедрение подотчетности муниципалитетов органами государственной власти с естественной для такой подотчетности оценкой деятельности тех, кто отчитывается, и применением к ним соответствующих мер. Открыто - прямо об этом не пишется, но суть дела от этого не меняется.

Конечно, ни о каком "невхождении органов местного самоуправления в систему органов госвласти" здесь не может быть и речи. Это обычный уже для нынешнего времени перебор в сторону вертикали власти, свидетельствующий об изменении концепции Закона N 131-ФЗ.

4. Наделение органов местного самоуправления отдельными

государственными полномочиями

Включение в число вопросов местного значения не свойственных местному самоуправлению дел - не вся беда, которая ныне одолевает содержание деятельности муниципалитетов. Органам местного самоуправления поручают все больше государственных полномочий в порядке, предусмотренном Конституцией РФ.

Особенность российского местного самоуправления состоит, в частности, в том, что в отличие от других стран, где рядом с органами местного самоуправления действуют местные органы государственной власти, берущие на себя ответственность за осуществление государственных дел, в России органам местного самоуправления поручаются решения некоторых этих дел.

Государственные полномочия или полномочия органов государственной власти - это полномочия, правовые, организационные, социально-экономические и иные, последствия применения которых связаны не только с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения муниципального образования, как это характерно для полномочий органов местного самоуправления, но и населения соответственно всего государства или субъекта Федерации. Они осуществляются в конечном счете для реализации конституционных прав и свобод граждан РФ, но в большинстве случаев с ними непосредственно могут быть не связаны. Таковы, например, полномочия органов государственной власти по обороне государства, обеспечению безопасности, организации энергетических систем и т.д.

В действительности и органы государственной власти занимаются вопросами, прямо касающимися запросов и нужд населения. Достаточно напомнить о проблемах жилищно-коммунального хозяйства, здравоохранения, образования, социального обеспечения, постоянно находящихся в повестке дня Правительства РФ и других государственных органов. Именно в этой связи надо понимать установленную Конституцией РФ возможность передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Содержание государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, разнообразно. Установить полный перечень очень трудно, если иметь в виду, что передача государственных полномочий связана с конкретными обстоятельствами, при которых решение данных вопросов наиболее эффективно на самоуправленческом уровне и при изменении которых эти полномочия могут быть возвращены соответствующему органу государственной власти.

Конституционная концепция наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями предполагает:

решение прежде всего вопросов местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ);

возможность (не обязательность) наделения государственными полномочиями указанных органов;

ограничение этой возможности отдельными государственными полномочиями;

передачу необходимых для осуществления данных полномочий материальных и финансовых средств;

особый, включающий государственный контроль, режим осуществления переданных полномочий (более жесткий, чем режим решения вопросов местного значения);

наделение государственными полномочиями производится только законом (ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

В принципе государство для выполнения этих полномочий могло бы создавать на местах свои структуры. Однако, избегая усложнения управленческих структур, оно делегирует некоторые дела уже действующим на местах органам местного самоуправления.

Предусматривая эту возможность, Конституция одновременно содержит правовые гарантии против такого ее использования, которое может помешать осуществлению главной функции местного самоуправления, содержащейся в той же Конституции, - решению вопросов местного значения.

К сожалению, приходится констатировать, что конституционные положения о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями выполняются не в соответствии с буквой и духом Основного Закона.

Федеральный закон N 131-ФЗ о возможности, альтернативности наделения органов местного самоуправления не вспоминает. Он прямо устанавливает, что отдельные государственные полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное (т.е. если осуществление этих полномочий поселенческими муниципалитетами) не определено федеральным законом или законом субъекта Федерации. Кроме того, государственные органы имеют право отменять муниципальные правовые акты, регулирующие осуществление переданных государственных полномочий. Более того, предусматривается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц не только при нарушении закона, но и в случае ненадлежащего осуществления ими переданных государственных полномочий (ст. 72 указанного Закона). Ответственность за ненадлежащее осуществление государственных полномочий по смыслу ст. 73 и 74 Федерального закона N 131-ФЗ наступает в виде роспуска представительного органа или отрешения от должности главы муниципального образования независимо от того, как они решали вопросы местного значения, т.е. как они выполняли свое основное функциональное назначение. Таким образом, по Закону осуществление госполномочий органами местного самоуправления может быть поставлено выше выполнения ими функций, ради которых они, собственно, создавались.

Что касается конституционного понятия "отдельных" государственных полномочий, то законодатель, пользуясь недостаточно формализованным смыслом этого понятия, расширяет их число так, что они, в сущности, "отдельными" быть перестают. В этом отношении характерно, что, во-первых, федеральные органы государственной власти, по сути, могут наделять органы местного самоуправления теми полномочиями, которые они сочтут нужными. В ряде отраслевых федеральных законов прямо указывается на возможность передачи тех или иных полномочий органам местного самоуправления. Например, в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (в ред. от 31 декабря 2005 г.) говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области охраны атмосферного воздуха; согласно Лесному кодексу РФ муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; Федеральным законом от 2 января 2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (в ред. от 30 июня 2006 г.) органы местного самоуправления могут получать отдельные госполномочия по ведению государственного земельного кадастра; на основании Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" полномочия Российской Федерации на осуществление воинского учета на территориях, на которых отсутствуют военные комиссариаты, передаются органам местного самоуправления поселений и городских округов и др. Справедливости ради надо отметить и то, что некоторые из указанных полномочий связаны с обеспечением условий (природных) жизни населения. Но большинство - нет. До недавнего времени действовало общее правило: если федеральные органы государственной власти передают какие-либо полномочия региональным органам, те могут их передавать дальше - органам местного самоуправления. Иногда об этом прямо указывается в Федеральном законе о передаче конкретных полномочий. Иногда нет. И этим широко пользовались некоторые субъекты Федерации, "спуская вниз" полномочия, которые они должны были осуществлять сами. Не так давно это правило было отменено. Теперь субъекты Федерации могут передавать органам местного самоуправления полученные от федеральных органов полномочия, если об этом прямо указывается в соответствующем федеральном законе. К этому времени уже много полномочий было передано органам местного самоуправления.

Во-вторых, Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определил, что из 87 полномочий органов государственной власти субъектов Федерации 49 могут быть переданы органам местного самоуправления. Одна часть этих полномочий прямо или косвенно связана с обеспечением условий жизни жителей муниципальных образований, оказанием им социальных услуг. Другая их часть никакого отношения к функциональной природе местного самоуправления не имеет. Вот некоторые из них: организация и осуществление региональных научно-технических и инновационных программ и проектов, в том числе научными организациями субъектов Федерации; осуществление государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и др.

Согласно ст. 19 указанного Закона финансовое обеспечение государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, которые предусмотрены уставом муниципального образования.

Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие:

права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;

права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий.

По вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Признанное в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям, предусмотренным ст. 19 настоящего Федерального закона, является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Органы государственной власти осуществляют контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также за использованием предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обязаны в соответствии с требованиями ст. 19 настоящего Федерального закона предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий. В случае выявления нарушений требований законов по вопросам осуществления органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочий уполномоченные государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению таких нарушений, обязательные для исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.

Конкретно к концу 2010 г. в соответствии с законами субъектов Федерации из числа полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов были переданы следующие полномочия:

назначение и выплаты материальной помощи различным категориям граждан (малоимущим и многодетным семьям; гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, пенсионерам и др.);

оказание медико-социальных услуг гражданам и социальное обслуживание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

хранение, комплектование, учет использования архивных документов, относящихся к собственности субъектов Федерации;

лицензирование розничной продажи алкогольной продукции;

лицензирование образовательной деятельности муниципальных учреждений;

создание и обеспечение деятельности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних;

оказание населению специализированной медицинской помощи в туберкулезных, наркологических, онкологических диспансерах, специализированных домах ребенка и других специализированных медицинских учреждениях;

регулирование цен на тепловую энергию, топливо, газ, перевозки на городском транспорте и т.д.;

управление лесным фондом;

ведение градостроительных и земельных кадастров;

распоряжение земельными участками;

охрана труда и заключение коллективных договоров и др.

Насколько эти полномочия "тяжеловесны", можно судить особенно по тем случаям, когда передаются, по существу, не полномочия, а вопросы государственного значения, сами состоящие из полномочий, включающих ряд прав и обязанностей.

Например, Закон Иркутской области от 15 ноября 2005 г. "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области охраны труда" установил, что органы местного самоуправления наделяются следующими государственными полномочиями:

координация и методическое руководство работой служб охраны труда в организациях независимо от их организационно-правовых форм, расположенных на территории соответствующего муниципального образования;

организация проведения обучения и проверки знаний работников, включая руководителей и специалистов, в области охраны труда;

анализ состояния условий и охраны труда, причин несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости на территории муниципального образования;

организация учета потребности в средствах индивидуальной защиты, работа без применения которых запрещена соответствующими нормативными правовыми актами;

обследование соответствия условий труда государственным требованиям охраны труда в организациях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования, в целях осуществления исполнительным органом государственной власти области по управлению в области труда и охраны труда государственной экспертизы условий труда по запросам работодателей.

Органы местного самоуправления при осуществлении этих полномочий имеют право:

принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления государственных полномочий на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и законами области;

обращаться в исполнительный орган государственной власти области по управлению в области труда и охраны труда за оказанием методической помощи по вопросам осуществления государственных полномочий;

в установленном порядке посещать организации всех организационно-правовых форм и форм собственности, запрашивать и получать информацию, необходимую для осуществления государственных полномочий;

создавать в установленном порядке комиссии с участием представителей соответствующих органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций для осуществления взаимодействия в области охраны труда на территории соответствующего муниципального образования;

обращаться в соответствующие органы государственной власти по вопросам проведения в установленном порядке проверок по фактам нарушений трудового законодательства, иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и передачи соответствующих материалов в правоохранительные органы о привлечении виновных лиц к ответственности, а также по вопросам предъявления в суд исков о ликвидации организации или прекращении деятельности ее структурного подразделения вследствие нарушения требований охраны труда;